1.1 Краткий анализ ситуации

Правовое состояние Российской Федерации

Нельзя сказать, что подписание прошло гладко. Татарстан и Чечня так и не подписали документ; Башкортостан и Тюменская область согласились поставить подпись в последний момент только после того, как было учтено их особое мнение; а “Протокол к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации” был подписан с оговорками Калужской, Ленинградской областями, а также городом Санкт-Петербургом. 

10 апреля 1992 года Съезд народных депутатов России принял постановление, в котором говорится о включении Федеративного договора в Конституцию Российской Федерации. 

Таким образом получилось, что в Конституции закреплены: 

- неравноправные субъекты, доказательством чему служат 3 федеративных договора (ибо, если субъекты равны, то какой смысл подписывать с ними разные договора?): 

1. “Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации” и “Протокол” к нему; 

2. “Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации” и “Протокол” к нему; 

3. “Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации”. 

- многочисленные нечеткие формулировки федеративных договоров. Например, в “Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации” содержится следующее определение статуса природных ресурсов (статья III, параграф 3): “По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов”. Одно из двух: либо статус ресурсов “федеральный”, но тогда он не может служить предметом переговоров, либо статус служит предметом переговоров, но тогда он не федеральный. Для начала нужно было провести переговоры, и лишь затем закреплять достигнутый путем переговоров статус в таком важном документе, каким является Федеративный Договор. Эти неясные формулировки содержат отсылки к столь же неясным положениям Конституции “Российской Федерации — России”. 

Особенность наших Федеративных договоров и в том, что “Российская Федерация”, субъект, который должен быть обозначен в договоре, права которого еще только должны быть определены субъектами федерации, сам подписывает все три договора на правах субъекта (примеры подобного рода можно приводить в качестве иллюстрации понятия “нормальное множество” Бертрана Рассела (и наоборот, можно использовать понятие “нормальное множество” для описания нашей ситуации). Согласно Расселу “нормальное множество” есть множество, включающее все свои элементы и само себя. Так и с нашей “федерацией”. И если вспоминать недавнюю историю, то похожая формула (“9 + 1”). была выдвинута во время так называемого “ново-огаревского процесса”. 

Следующая особенность наших федеративных договоров заключается в том, что автономные округа и автономная область, подписавшие отдельный Федеративный договор, являются составной частью российских областей и краев, которые подписали друг с другом отдельный Федеративный договор. Возникла парадоксальная ситуация, когда на территории области или края существует несколько разноуровневых (и в то же самое время, если принять во внимание декларации, равноправных) субъектов федерации: автономные округа и область и собственно области и края. (Такая ситуация вовсе не безобидна. На практике она уже приводит к тому, что, например, в Красноярском крае Таймырский автономный округ фактически добился отделения от края и, более того, город Норильск высказался за отделение от Красноярского края и вхождение в Таймырский автономный округ.) 

В этой связи можно сформулировать вопрос: является ли “Российская Федерация — Россия” федеративным государством? Или она по-прежнему является унитарным государством? 

Сам процесс подписания договоров и даже их название (“Договор о разграничении полномочий...”) заставляют предположить последнее. 

Однако, это — унитарное государство, находящееся в процессе распада. Если говорить не о юридической норме, а о факте, особенностью нынешнего состояния государства является быстрое разрушение традиционных вертикальных институтов управления. Факт этот в общем прочитывается в “Договорах”, но все же — как по названию, так и по направленности — это попытка сохранить хотя бы то, что осталось от этих институтов. 

Здесь дело не в осознании того факта, что институты центральной власти, в каком бы состоянии они не находились, ценность, добытая в процессе многовекового исторического развития России и проблема должна формулироваться так — как при переходе к истинной (а не ложной) федерации преобразовать централизованную государственную власть, как сделать так, чтобы не повторилась история с распадом Союза. Что для этого должны сделать земли, а что центральная власть? В таком виде проблема даже не формулируется (и, по-видимому, не осознается ). 

За действиями центральной власти просматривается пугливое желание — любой ценой сох ранить свою власть, надежда на то, что может быть “пронесет”, республики и области, стремительно забирающие права, не смогут отнять у центральной власти все. В этом смысле нынешняя федеральная власть повторяет путь, пройденный руководством СССР. 

Доказательством тезиса об унитарном характере существующего государства может служить и тот факт, что уже принятые законы пока еще не приведены в соответствие с Федеративным договором, российскими министерствами не проведена работа по разграничению полномочий между федеральными и республиканскими органами власти в согласии с соответствующим Договором. 

Если относиться к федерации всерьез, то это — создание новой государственной формы, а не простой передел прав в рамках старого порядка. Если же верно последнее, то наш федерализм ложный. Утверждения о том, что “Федеративный договор — это огромное достижение в конституционно-правовом решении наших общероссийских проблем. Сегодня он является гарантом стабильности в России и создает серьезные перспективы для конституционной реформы в стране” (Г.Бурбулис) следует признать не соответствующим действительности. 

Напротив, в своем нынешнем виде Федеративный договор — документ, неясностью своих формулировок создающий удобную позицию по отношению к конфликтам на территории Российской Федерации. 

Пока еще рано ставить вопрос о подписании Федеративного договора. Для этого должны сложиться определенные предпосылки. К настоящей федерации предстоит еще прийти. Во всяком случае, движение к истинной федерации должно начаться снизу. 

Только тогда, когда сформируются ответственные субъекты федерации, можно говорить о подписании соответствующего документа (Та же мысль была выражена недавно, но несколько в иной форме, Председателем Совета Национальностей Верховного Совета России Р.Абдулатиповым: “...можно подписать десять Федеративных договоров, но если не будет соответствующих подпорок в политике, экономике, культуре, Россия будет разваливаться. Будет не только национальный, но и региональный сепаратизм”). 

Формирование таких субъектов — длительный процесс, но его можно пытаться ускорить. 

Политическое состояние Российской Федерации

Регионы

В рамках первой группы можно выделить опять же две группы регионов: первая — республики, где сильны требования отделения от России (Тува, Башкортостан, в перспективе — Саха (Якутия) или уже заявлено об отделении (Татарстан, Чечня); вторая — республики, где обстановка в общем спокойная (Чувашия, Мордовия, Марий Эл и др.). Для второй группы регионов (под которыми здесь понимаются только области и края) проблема отделения пока не стоит. 

Какие силы выдвигают требования об отделении регионов? Обычно, такие требования выдвигаются: 

- региональной исполнительной властью; 

- региональной законодательной властью; 

- партиями и общественно-политическими движениями. 

Причины политической дезинтеграции России многообразны. Они носят отчасти этнический, а отчасти экономический характер. Не последнюю роль здесь играет также стремление республиканских политических элит к власти. Но, во всяком случае, там, где имеет место политическая дезинтеграция, все эти факторы действуют вместе. При этом экономические факторы имеют очень существенное и, в некоторых случаях, преимущественное значение. Не случайно отделение богатого нефтью Татарстана, не случайно движение в этом же направлении Башкортостана и Якутии. 

Рассматривая чисто экономический срез проблемы, следует отметить, что никогда не стоял вопрос об “угрозе немедленного отделения региона, если не будет решен вопрос об очередной льготе для него...” (Е.Гайдар). Приведенная трактовка неявно основывается на представлении о неких “регионах” вообще, без разделения на области и республики и смешении процесса политической и экономической дезинтеграции. (О “регионах вообще” говорить конечно же можно, но это другой уровень абстракции, в таком общем виде это понятие неприменимо к анализу процесса экономической и политической дезинтеграции в России.) 

Можно даже сказать, что для некоторых республик во многом политическое самоопределение выступает (или будет выступать) условием экономического освобождения от “центра”, хотя процессы политической и экономической дезинтеграции идут параллельно. Настораживает, что в некоторых случаях российские области начинают вести себя так же, как республики. Так, не только Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) приняли решение об использовании одноканальной системы налогообложения, но и Новосибирская, Челябинская, Тюменская, Самарская, Сахалинская области. 

Отмечены первые случаи политических блоков регионов для экономического противостояния “центру”. Этому способствует непродуманная попытки “центра” навести “порядок” (пример — принятие 17 июля 1992г. Верховным Советом Российской Федерации Закона о бюджетной системе на 1992 год и постановления парламента, в котором идет речь о санкциях против регионов, нарушающих двухканальную систему налогообложения). Настораживает, что эти блоки образуются на “качественно новой ступени”. Некоторые республики не только “готовятся предпринять дополнительные шаги по укреплению своего государственного суверенитета”, но и объединяются в борьбе против Центра (примером может служить подписание совместного заявления руководства Татарстана, Башкортостана и Саха (Якутии), направленного против упомянутого выше решения парламента). “Качественно новая ступень” заключается и в том, что против федерального Центра начинают объединяться как субъекты Федеративного договора (в указанном случае — Башкортостан и Саха (Якутия), так и республики, не подписавшие его (Татарстан). Это создает угрозу нынешней Федерации и может привести к тому, что по крайней мере некоторые республики откажутся от своих подписей под Федеративным Договором. 

Отдельно следует сказать о конфликтах в рамках отдельных регионов. Это могут быть конфликты малочисленных народов с региональными властями. Например, в Приморском крае из-за вырубки лесов южнокорейской корпорацией “Хендэ”, уничтожающей среду обитания удэгейцев, возник конфликт между этим северным народом и администрацией края. Любопытно, что удэгейцы были поддержаны в своих требования уссурийскими казаками. Или же это конфликты русского населения с республиканской властью, заявляющей о независимости республики. В последнем случае, если русское население проживает достаточно компактно, то возникает требование автономии для русских в рамках республики. Такая ситуация некоторое время назад складывалась в республике Саха (Якутия). К конфликтам последнего рода могут быть отнесены и требования некоторых народов о создании национальных районов. Например в Краснодарском крае такие требования выдвигает Конгресс шапсугского народа) и о потенциально возможных конфликтах между регионами. Последние связаны с тем, что многие границы между республиками и областями в рамках нынешней Российской Федерации достаточно условны, есть случаи, когда город, административно подчиненный одной области, большей своей частью находится на территории другой республики (таково, например, положение города Сарова, находящегося на границе Нижегородской области и Мордовии). 

Центральная власть

Принимаются хорошие частные решения (например, законодательная инициатива Президента России об установлении 5-летнего переходного периода для осуществления территориальной реабилитации репрессированных народов и принятый 3 июля 1992г. Верховным Советом Закон “Об установлении переходного периода по территориально-государственному разграничению в Российской Федерации”, в котором в целом по России предусматривается 3-х летний переходный период), но в целом отсутствует концепция построения нового федеративного государства. 

Бездеятельность власти в центре, даже в таких вопросах, как установление реальной государственной границы (самый вопиющий пример — заявление о том, что России не нужна граница с Азербайджаном, и это при том, что старой государственной границы СССР, проходившей ранее по азербайджанской территории, более не существует, можно также отметить вопрос о границе с Эстонией, Грузией и др.) приводит к тому, что в некоторых регионах России вопрос этот решается на местах (в августе 1992 года заместитель атамана казачьих войск юга России в связи “с нерешительностью и неприятием мер по вопросу демаркации государственной границы России” приказал перекрыть существующую “условную” границу между Россией и Грузией силами Кубанской казачьей Рады, Кубанского казачьего войска, дивизии лейб-гвардии казачьего полка Войска Донского). Стоит заметить однако, что вопрос о границах (в особенности между Азербайджаном и Россией, между Грузией и Осетией) — отдельная тема. Мы сталкиваемся здесь с проблемой разделения народов. Хотят ли его осетины в Грузии или лезгины в Азербайджане? Факты говорят о том, что не хотят. Но если осетинский кризис уже в зените, то лезгинский еще в самом начале. Но государство в современном мире должно иметь охраняемую границу, а в приведенных случаях, это пока просто невозможно. Остается только переживать последствия этого и ограничиваться паллиативами, вроде усиления таможенного контроля за ограниченным набором товаров. (Это типичный пример того, как недальновидность в политике создает тупиковые ситуации.) 

Проблема политической дезинтеграции и связанные с ней проблемы переселения народов, дестабилизации экономики, распада системы безопасности по настоящему не осознается. В этом отношении развал СССР ничему не научил. 

Заявленная правительством в Москве на совещании глав администраций 24 августа 1992г. политика “перемещения центра реформ в регионы” пока еще существует в виде лозунга, без конкретных заявлений о том, что же собственно это “перемещение” будет представлять. Хотя даже самые констатации подобного рода уже знаменуют собой известный прогресс правительства (или по крайней мере, некоторых его членов) в понимании реальной ситуации. Пока дело ограничивается имитацией активности и в этом отношении “политика перенесения центра реформ” в регионы может явиться очередным мифом, очередной страницей в “Антологии современной российской мифологии”. (Мы использовали эти понятия в нашей работе “Диагноз”, в главе “Власти — имитация”. Там политика “мифов” характеризовалась следующими словами: “Проблемы, как будто бы, “закрыты”, но позитивных результатов нет”. В этом отношении лето 1992 года не принесло ничего нового по сравнению с весной.) К последнему выводу приводят и результаты проходившего в Чебоксарах 11-12 сентября 1992 года совещания глав администраций, председателей областных, краевых Советов и Президентов республик в составе Российской Федерации. В этом совещании участвовали Президент России, Председатель Президиума ВС РФ и и.о. премьер-министра РФ; и тем не менее не было принято никаких конкретных решений. Более того, просматривается старое желание “держать территории”, не давать им достаточной свободы действий (в этой связи — заявление Президента о продлении моратория на выборы местных органов власти и губернаторов российских земель. Но чем российские области или края хуже республик в составе Российской Федерации, или уже не в ее составе, которые имеют всенародно избранных Президентов?) 

Но все же, можно констатировать, что в экономическом смысле Центр пока еще сохраняет рычаги воздействия на регионы. Весь вопрос в том, для какого воздействия они могут быть использованы. Их недостаточно для того, чтобы проводить свою политику, но их хватает для того, чтобы быть как-то включенным в ситуацию. 

Мы имеем в виду следующие инструменты: 

- финансирование из федерального бюджета предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории регионов, а также инвестиции из республиканского бюджета; 

- субсидии и субвенции федерального бюджета бюджетам областей, республиканским бюджетам, а также бюджетам автономных округов; 

- субсидии из федеральных внебюджетных фондов (прежде всего пенсионного, дорожного, занятости) соответствующим фондам территорий; 

- поставки продукции, поступающие централизованно из госресурсов (в том числе и по импорту); 

- кредиты Центрального банка; 

- налично-денежная эмиссия; 

- выдача лицензий на экспорт. 

Немаловажное значение имеет также инерционность мышления региональных властей, ведь Россия традиционно была высокоцентрализованной страной. 

В настоящий момент Центр в целом обладает рычагами для того, чтобы влиять на ситуацию. Общественное мнение смотрит на эту проблему иначе. Согласно социологическому опросу, проведенному в середине августа по России ВЦИОМ (опрошено 1695 чел.), на вопрос “Как Вы считаете, руководство России контролирует ситуацию в республике, или она вышла из-под контроля?” 56% респондентов ответило “ситуация вышла из-под контроля” и только 24% ответило “контролирует ситуацию”. Это в той или иной степени верно для всех земель. Однако поле контроля достаточно быстро уменьшается. И все же, по крайней мере пока, правительство может быть относительно спокойно в отношении областей и краев. В них отсутствуют влиятельные политические силы, выступающие за отделение от России. (Правда, в последнее время в действиях исполнительной власти Российской Федерации появилась тенденция, которую иначе как “сепаратистская” охарактеризовать трудно, так как одним из направлений ее деятельности стала изоляция некоторых российских земель, — в частности, в конце августа 1992г. в Туле при закрытых дверях проходило организованное правительством России совещание глав администраций российских областей, на которое были приглашены не все главы администраций (не говоря уже о Президентах республик). Нельзя себе представить ничего гибельнее такой политики, ведь следующим шагом этих земель может явиться блок с теми республиками, у которых с центральной властью и так уже возникли проблемы. Во всяком случае, активность некоторых республик в указанном направлении уже отмечается. Можно почти без преувеличения сказать, что политика подобного рода (в случае, если она получит продолжение) будет означать самоубийство федеральной власти. 

Можно также сказать, что в определенном смысле области и края не представляют собой чего-то единого. Мы имеем виду противоречия между главами администрации и областными советами (в частности, главы администрации не удовлетворены Законом “Об областной (краевой) администрации”, давшим большие права местным законодательным органам власти). Далеко не везде едина не только властная, но и региональная элита — существуют противоречия между властью и директорами промышленных или сельскохозяйственных предприятий, председателями колхозов. 

Если говорить о республиках, то стоит отметить, что уже зимой-весной 1993г. возможны проблемы с Тувой (В связи с тем, что по требованию народного фронта “Хостуг Тыва” (“Свободная Тува”) осенью 1992г. вопрос о референдуме по вопросу о независимости Тувы будет обсуждать Верховный Совет этой республики. Это опасно, так как в перспективе — если решение о референдуме будет принято и если он даст положительные результаты — может привести к отказу Тувы от своей подписи под Федеративным договором. Последнее будет означать начало открытого распада наспех созданной “федерации”, что смотрится особенно печально на фоне возможного блока Татарстан — Башкортостан — Якутия и объединения указанных республик с некоторыми из российских областей). 

При умелой политике такие высокоцентрализованные структуры как армия и государственная безопасность могут на данном этапе быть стабилизирующим фактором. В то же время наличие таких структур может послужить основой для решения сторонников централизации России на старой основе (а такие есть в законодательных, исполнительных и президентских структурах власти) остановить процесс суверенизации силовым путем. 

Пока четко не осознана проблема дезинтеграции России, выхода из ее состава части территорий, сложно говорить о выработке решений о предотвращении этого процесса. 

Если же проблема осознана, то ни в коем случае не стоит пытаться силовым путем собрать российские регионы в одно недифференцированное целое. Иллюзорная опора на централизованные институты в нынешних условиях миф. 

Стоит сказать несколько слов о влиянии процесса политической дезинтеграции в России на ситуацию в рамках СНГ. Если Президент России Б.Ельцин мог подписать 8 декабря 1991г. известные соглашения в Беловежской пуще от имени России, то чем дальше, тем с меньшим основанием он сможет это делать. Процесс политической дезинтеграции России может лишить надежды здравомыслящие силы в СНГ, пытающиеся проводить политику интеграции, сделать Содружество работоспособным, не говоря уже о дальнейшей интеграции государств СНГ. Более того, сами эти “здравомыслящие силы”, начиная с определенного момента, начнут ориентироваться не на федеральную власть, а на республиканский и областной уровень. Уже сейчас можно отметить факты подобного рода. 

Выводы

Беда в том, что четкая политическая линия отсутствует, договоры эти, не решая проблем по существу, создают видимость их решения, а по существу дают полный простор развитию болезни. 

Пока будущее России неопределенно. Позитивное рассмотрение показывает, что положение крайне неустойчиво. Оценивать его можно по-разному: считать дезинтеграцию конечном пунктом движения, либо уже сейчас озаботиться следующим этапом — новой интеграцией. 

Выход из состояния неопределенности не обязательно будет результатом стихийного процесса (который не всегда является наилучшим). Во многом он может определяться политикой государственной (центральной и местной) власти. Если это верно, то для достижения наилучшего результата, предстоит сформулировать цели государственной политики. 

Какие же цели должна ставить перед собой разумная государственная политика? Ответить на этот вопрос стоит только после того, как будут сформулированы и прояснены некоторые основания, принципы этой политики.