Административная реформа – иными словами, РЕФОРМА ВЛАСТИ – была первой из объявленных Владимиром Путиным. Начало ей было положено два года назад: 13 мая 2000-го, вскоре после инаугурации был подписан указ № 859 о создании семи «федеральных округов».

И если последующие реформы – налоговая, пенсионная, жилищно-коммунальная или военная – в общественном сознании, как правило, связываются с правительством, то административная реформа связывается исключительно с президентом, не устающим говорить об «укреплении государства» как о главной стратегической задаче.

Возможно поэтому, мало кто отваживается усомниться в том, что для решения этой задачи выбраны верные методы. А редкие критические голоса тонут в дружном хоре пропагандистов, радующихся «вертикали» и «сильному государству».

Государство, впрочем, получается не сильное, а наглое. И весьма напоминающее то, которое уже было...

 

Прокураторы на марше

«Институт полпредов удался», – удовлетворенно заметил Владимир Путин, встречаясь со своей семеркой «прокураторов». А в апреле 2002 года в президентском послании прозвучало, что «федеральная власть реально стала ближе к регионам» и «настало время перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций». Заметим, что за минувшие два года на «окружном уровне» успели создать свои структуры едва ли не все федеральные ведомства – от ФСБ, МВД, МНС и прокуратуры до Минюста и Минздрава, и активно лоббируются предложения отдать в распоряжение полпредов бюджетные трансферты и субсидии, направляемые в регионы. Следующий шаг – превращение полпредств в неконституционные «правительства округов», лишенные при этом какого-либо противовеса в виде избранных гражданами представительных органов...

Между тем институт полпредов принципиально не мог удаться потому, что он вообще не нужен. Ведь все возложенные на прокураторов задачи либо не имеют никакого отношения к реальным потребностям граждан, либо должны выполняться существующими в государстве структурами.

Так, разрекламированное «приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным» – рутинная функция прокуратуры. Именно она должна следить за «несоответствиями», исправление которых является перманентной процедурой, поскольку федеральные законы постоянно меняются. И если эта задача не решается – надо не вводить пост полпреда, а увольнять прокурора. А еще более существенно то, что граждан мало волнует расхождение региональных законов с федеральными. Источником нарушений их прав является совсем другое: например, «урезание» федеральной властью доходов регионов и перекладывание «вниз» ответственности за повышение зарплат «бюджетникам» и финансирование ветеранских льгот. Но что-то не слышно, чтобы полпреды были озабочены этими проблемами. Как, впрочем, и другими, реально волнующими граждан.

Зато, как показывает практика, полпредов очень даже волнует, как они выглядят с точки зрения положенных номенклатурных благ (помните ельцинское – «не так сели!»). И вот ради одного полпреда выселяют Дворец бракосочетания, ради другого (к чести его, впоследствии отказавшегося от «подарка») – Дворец пионеров. Передвижения полпредов по городам и весям – не иначе, как кортежем с охраной, сиренами и «мигалками». А для пущей таинственности телефоны приемных полпредов в «столицах округов» засекречены настолько, что, в отличие от телефонов администрации президента, и, страшно сказать, самого президента, отсутствуют даже в справочнике правительственной ВЧ-связи...

Что касается других заявленных функций прокураторов, то бороться с коррупцией может и должно МВД. Докладывать президенту, как идут дела в «федеральном округе», могут референты, изучив местную прессу. «Координировать работу федеральных структур» на территории регионов, входящих в «федеральный округ», нет никакой необходимости. В какой «координации» нуждается работа налоговой инспекции Петербурга и Калининграда? Или – таможни на Таймыре и в Туве? Или – антимонопольных ведомств Чукотки и Приамурья?

Так что гражданам от полпредов – ни тепло, ни холодно. И обходиться без них можно и нужно – но было бы странно, если бы чиновники, имеющие статус вице-премьеров, членство в Совете безопасности, госохрану и прямой выход на президента, ограничились парадно-декоративными функциями. Они и не ограничиваются: каждый из семерки прокураторов уверен, что ежели президент – полновластный хозяин страны, то полпред – такой же хозяин «федерального округа». И вправе распоряжаться в нем, как в дарованной «на кормление» вотчине. То есть, всем руководить и ни за что не отвечать.

И вот уже вокруг каждого из прокураторов создан свой «центр притяжения» со всеми необходимыми атрибутами власти – «силовиками», приближенными коммерческими структурами, подконтрольными СМИ и так далее. И конечно, с избирательными штабами, ибо главное, чем занимаются полпредства (если не считать участия в переделе собственности) – вмешательством в региональные выборы. Где-то это принимает запредельную форму, как в Ингушетии, где-то – оборачивается фарсом, как в Приморском крае, где-то – приводит к перемещению чиновников полпредств в губернаторские кресла, как в Тюмени или в Воронеже. Но почему-то везде воспринимается как должное! Так, в ведомстве приволжского прокуратора Сергея Кириенко открыто заявляли: «мы могли снять Климентьева» (на выборах в Нижнем Новгороде), «мы решили не снимать Илюхина» (на выборах в Пензе), давая понять, что решение вопроса зависело исключительно от них. С какой стати? Разве закон, запрещающий госслужащим заниматься агитацией, полпредам не писан? Или де-факто считается, что полпред, как тень президента, выше закона, и может судить, казнить и миловать?

 

Принцип Калигулы

Другое направление административной реформы – изменение принципа формирования Совета Федерации – так же, как и создание полпредств, ничуть не улучшило соблюдение интересов граждан. Скорее наоборот.

Недавнее (правда, в итоге так и не состоявшееся) назначение членом СФ от Ленинградской области Альфреда Коха стало «последней каплей» в доказательстве сомнительного характера нынешнего принципа делегирования сенаторов. Прежний сенат, состоявший из губернаторов и спикеров законодательных собраний, был хотя бы уважаем. Сенат же нынешний – стал жалок и заставляет вспомнить императора Калигулу, который объявил сенатором своего коня. В этом СФ присутствует множество персонажей, имеющих отдаленное отношение не только к законодательному процессу, но и к регионам, делегировавших их в верхнюю палату. И которые они не всегда могут показать на карте, поскольку, большей частью, являются постоянными жителями Москвы – о чем не раз писала «Новая газета»...

Но суть дела – не только в отсутствии у сенаторов географических познаний. Суть дела в том, что СФ, многие члены которого обязаны своим сенаторством исключительно воле Кремля, перестал быть органом, которым он обязан быть – защищающим интересы жителей регионов. Приведем наиболее показательный пример. В декабре прошлого года «реформированный» СФ дружно одобрил федеральный бюджет-2002, где доля доходов регионов в консолидированном бюджете России была снижена до 29% – вместо 50%, гарантированных Бюджетным Кодексом. Потери регионов составили 450 миллиардов рублей – в среднем по 3 тысячи рублей в год на каждого жителя. Неминуемым последствием будет рост тарифов на общественный транспорт и платы за квартиру, нехватка средств на школы и поликлиники, детские сады и лекарства для «льготников». И что-то не слышно было, чтобы московские «представители регионов» молвили хоть слово в их защиту.

Ну а членом СФ от Ленобласти вместо Коха стал Валерий Голубев – председатель комитета по туризму питерской администрации. Не надо спрашивать, какое отношение он имеет к представляемому региону. Вполне достаточно того, что прежде он служил в ПГУ КГБ СССР, уволившись в запас в 1991 году в звании подполковника. И был у него сослуживец – тоже подполковник, и тоже ставший впоследствии чиновником. У товарища, правда, карьера пошла быстрее...

 

Назад, в будущее?

Заклинания о необходимости «сильного государства» давно стали общим местом. Но под их прикрытием в последние два года «усилилось» лишь одно – власть подчиненных президенту чиновников. Как раз то, в укреплении чего не было никакой необходимости: хилость бюрократии никогда не была российским недостатком. То же, что надо было укреплять – еще более ослабло.

В каком «сильном государстве» нуждается гражданин? Ответ прост: в том государстве, которое эффективно выполняет свои обязанности. Обеспечивает гражданам безопасность, доступное и качественное образование, здравоохранение и социальное обеспечение, благоприятную окружающую среду, достойную плату за труд, нормальную работу общественного транспорта, тепло и свет в домах...

Все это невозможно без ответственности власти перед гражданами. Что, в свою очередь, невозможно без сильного парламента, независимого суда и свободных СМИ. Но насколько силен наш парламент и как он защищает граждан – легко судить по принимаемым законам. Насколько независим наш суд – легко судить по процессам, где выигрывает не правый, а сильный. Ну а насколько свободны наши СМИ, легко судить, просто включив телевизор.

В итоге двух лет ударного строительства «вертикали» все ветви власти превратились в ретрансляторы команд. При этом низший должен беспрекословно повиноваться высшему, а несогласного бьют дубиной один раз, но по голове. И выбор граждан заменен выбором власти, поскольку выбрать на любых значимых выборах можно лишь того, кто заранее назначен победителем. А тот, кто пытается бороться, не «договорившись», обречен – либо его снимет с выборов независимый суд, либо его объявит побежденным независимый избирком. После чего независимый ЦИК не найдет никаких нарушений...

Ключевой принцип «вертикали» – сочетание ВЛАСТИ и БЕЗОТВЕТСТВЕННОСТИ. Так, в отсутствие закона, определяющего статус «прокураторов», полпредства являются органами власти, обладающими ПРАВАМИ, но лишенными ОБЯЗАННОСТЕЙ перед гражданами, поскольку ни перед кем, кроме своего начальника-президента, ответственности не несут. То же относится и к президентской администрации, которая, в отсутствие закона о ней, во все вмешивается и ни за что не отвечает.

Вообще говоря, «вертикаль» не есть политическое изобретение Владимира Путина. Она – прямое продолжение указа Бориса Ельцина об «особом управлении» и самодержавной Конституции 1993 года. Но она также – прямое продолжение аппаратной структуры КПСС: именно потому, как говорил еще в 1995 году покойный Лен Карпинский, «вертикаль» так легко была поддержана бюрократией ельцинской эпохи. И именно потому она стала знаменем бюрократии путинской эпохи – когда у власти оказались те, кто «меч перековывали в щит и затыкали нам орала».

Чем, собственно, нынешняя система отличается от системы 20-летней давности? Тогда тоже была полная «вертикаль»: глава государства, любое желание которого было законом, парламент, послушно голосующий за все, спущенное из ЦК, суд, которому диктовали приговор по телефону, СМИ, являвшиеся коллективным агитатором и пропагандистом, правящая партия, где состояло все начальство, и выборы без выбора. И критика властей приравнивалась к борьбе с государством. И «государственные интересы» были куда важнее, чем права граждан. И само государство было «сильнее некуда»...

Потом, правда, сотни тысяч людей вышли на улицы и площади, чтобы разрушить эту систему.

Им не дано было предвидеть будущее, оказавшееся прошлым.