Глава 9

ФАС на связи

Сектор информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) как в России, так и в мире развивается значительно быстрее отраслей традиционной индустриальной экономики. Российский рынок ИКТ демонстрирует одни из самых высоких в мире темпы роста – в среднем на уровне 20% в год. Это во многом обусловлено низким первоначальным уровнем использования ИКТ в социально-экономической сфере и высоким спросом на них.

По данным Мининформсвязи России, к благоприятным факторам развития российского рынка ИКТ относятся продолжающийся экономический рост и высокий базовый уровень образования населения. В числе неблагоприятных факторов выделяются диспропорции в уровне доступности инфокоммуникационных услуг, недостаточная надежность инфраструктуры связи, что во многих случаях затрудняет предоставление услуг, отвечающих современным требованиям, а также слабое развитие отечественного производства конкурентоспособной продукции в сфере ИКТ[1].

В докладе Мининформсвязи России «О результатах и основных направлениях деятельности на 2008–2010 гг.» отмечается, что, учитывая современное бурное развитие информационных технологий, сетей и средств связи, их проникновение практически во все сферы деятельности, назрела острая потребность в консолидированных усилиях государства, частного бизнеса и гражданского общества по обеспечению конкурентоспособности России в эпоху постиндустриального развития[2].

Либерализация рынка дальней связи

Федеральная антимонопольная служба внесла свой вклад в развитие конкурентных отношений в отрасли связи. Прежде всего речь идет о роли антимонопольного ведомства в либерализации рынка дальней связи.

Суть реформы сводится к следующему: закон «О связи», в разработке которого ФАС России принимала активное участие и который вступил в действие 1 января 2004 г., положил начало горизонтальной модели либерализации рынка дальней связи. Теперь для получения альтернативной лицензии на дальнюю связь телефонная компания должна иметь точки доступа во всех 89 регионах России. При этом стоимость «входного билета» (построение сети «с нуля») на рынок дальней связи оценивается в 50 млн долларов. Однако новый оператор не обязан строить всю сеть самостоятельно. В Правилах присоединения (один из подзаконных актов к закону «О связи») говорится о недискриминационном доступе к сетям операторов местной и зоновой связи (зона ограничивается областью или несколькими населенными пунктами): эти компании обязаны предоставлять оператору дальней связи доступ к своей инфраструктуре. Таким образом, при международных и междугородных звонках у абонентов появляется выбор – пользоваться традиционными услугами «Ростелекома» или аналогичными услугами других компаний.

Фактически либерализация российского рынка дальней связи началась в январе 2006 г., когда была введена трехуровневая система присоединения и пропуска трафика, а в сегментах магистральной дальней связи и зональной связи была разрешена конкуренция. Практически сразу заявки на получение лицензии на оказание услуг дальней связи подали более 20 компаний. В числе первых компаний, получивших разрешение на оказание услуг дальней связи, оказались «МТТ», «Голден Телеком» и «ТрансТелеКом», «ВымпелКом», «Эквант». По мнению главы ФАС России Игоря Артемьева, «это приведет к усилению конкуренции между ними и снижению тарифов на услуги связи»[3].

По словам заместителя руководителя ФАС России Анатолия Голомолзина, «на этапе принятия нового закона “О связи” мы были против многих его положений, приводящих к избыточному административному воздействию на рынок. Достаточно привести такой пример: согласно закону лицензируются виды деятельности, связанные с возмездным оказанием услуг. Другими словами, все виды услуг связи. Такого нет практически ни в одной стране мира. В Европе, как правило, лицензируются два-пять видов деятельности, в России же – 20!»[4]

Еще один недостаток новой редакции закона «О связи» – он не является законом прямого действия. Значительную часть правоотношений на рынках услуг связи предполагается урегулировать постановлениями Правительства Российской Федерации и ведомственными актами. После принятия этого закона возникла пауза: долгое время нормативно-правовые акты не принимались вообще. Это оказывало негативное воздействие на ситуацию на телекоммуникационном рынке.

По оценкам Fitch Ratings, размер выручки российского рынка услуг дальней связи и зонального сегмента для конечных потребителей в 2006 г. составил примерно 2,5 млрд долларов. Операторы дальней связи получают около трети общей выручки от услуг дальней связи, а оставшаяся часть достается традиционным операторам фиксированной связи, которые получают плату за инициацию и приземление трафика[5].

Агентство полагает, что традиционные операторы фиксированной связи сохранят практически монопольное положение в зональном сегменте. По мнению Fitch, новые правила регулирования являются в целом благоприятными для операторов фиксированной связи, так как усиливают их роль как инфраструктурных организаций, а также защищают от конкуренции в сегменте дальней связи. В то же время конкуренция с операторами мобильной связи усилится.

Fitch полагает, что компания «Ростелеком», скорее всего, сохранит доминирующие позиции на рынке дальней связи. Традиционные операторы связи, которые находятся под контролем «Связьинвеста», вряд ли предоставят абонентам автоматический доступ к альтернативным операторам дальней связи, а значит, рынок услуг населению фактически остается закрытым для новых игроков.

В то же время ожидается заметное усиление конкуренции в сегменте транзита дальнего трафика. Уже долгое время существует значительный объем неиспользованных мощностей в инфраструктуре дальней связи. И тем не менее Fitch считает, что добиться существенного увеличения загрузки своих магистральных линий смогут лишь те операторы, у которых есть доступ к конечному потребителю[6].

Отметим, что и в Мининформсвязи надеются, что «дальнейшая либерализация будет способствовать снижению тарифов для населения, росту качества услуг и прозрачности бюджетных затрат на услуги связи для органов власти»[7].

Международный опыт либерализации рынка связи

По мнению специалистов, Россия с учетом ее масштабов и монополизации рынка наиболее сопоставима с Соединенными Штатами Америки[8]. С начала телефонизации в США действовала фактически одна компания местной, междугородной и международной связи – AT&T. Через 100 с лишним лет монополисту пришлось проводить реорганизацию. В 1974 г. компанию обязали выделить 22 подразделения, на базе которых было создано семь крупнейших американских операторов связи. В дальнейшем в результате всевозможных слияний и поглощений сформировались четыре оператора, история которых восходит к AT&T. Помимо этого, США постепенно осуществляли либерализацию рынка дальней связи, на котором к 1984 г. работали уже три компании: AT&T, Sprint, MCI. Последняя, кстати, наряду с AT&T предлагала услуги международной связи, а также междугородной связи по радиорелейным каналам.

Несмотря на активное развитие рынка дальней связи, реальной конкуренции AT&T операторы практически не оказывали, так как уникальная сеть компании охватывала всю страну и обеспечивала связь с остальным миром (явная аналогия с «Ростелекомом»). В 2002 г., через шесть лет после начала либерализации, 32,9% рынка дальней связи занимала AT&T, 25,1% – IP-операторы, 21,1% – MCI, 8,5% – Sprint, 4% – Qwest, по 3,7% – SBC и Verizon и 1% – BellSouth. То есть лидеру рынка удалось сохранить свою долю, несмотря на мощное давление со стороны конкурентов. Стоит отметить при этом, что AT&T работает также на рынке конечных пользователей, предоставляет услуги широкополосного доступа и имеет собственное подразделение IP-телефонии.

Бразилию, как и Россию, большинство мировых финансовых аналитиков причисляет к наиболее активно развивающимся странам. Причем учитывается динамика не только рынка, но и законодательного процесса. Основной оператор дальней связи Бразилии – компания Embratel – входила в государственный холдинг Telebras. В 1994 г. правительство страны решило приватизировать холдинг, а спустя три года был образован Agencia Nacional de Telecomunicacoes (Anatel) – орган, курирующий работу телекоммуникационных компаний и регулирующий тарифы на услуги международной связи. В результате деления и приватизации холдинга Telebras рынок дальней связи в течение трех лет (с 1997 до 2000 г.) контролировала Embratel. Но уже с 1998 г. компания обязана была оплачивать услуги интерконнекта, оказываемые приватизированными операторами местной связи. А в 2000 г. первым конкурентом Embratel выступил Intelig.

В качестве основного плюса либерализации по-бразильски можно отметить существенное снижение цен на подключение телефона (с 1 000 долларов до 40) и, как следствие, телефонизацию всей страны. Как и в России, регулятор ограничивал права существенных операторов определять тарифы, что сдерживало возможности Embratel в формировании более гибкой тарифной политики.

После выхода на рынок оператора Intelig бывшему монополисту пришлось сложно: новичок начал демпинговать. Снижение цен в 2001 г. достигло 90%, и ситуация ухудшилась, когда зоновые операторы получили лицензии на дальнюю связь.

Для того чтобы не упустить долю на рынке и на равных конкурировать с новыми операторами в Embratel решились на диверсификацию бизнеса: компания купила несколько операторов местной и спутниковой связи и еще до появления первого конкурента перешли к активному рекламному давлению на рынок. Заметим, что в арсенале Embratel, как и «Ростелекома», есть дополнительное преимущество. Код выхода на сеть компании – «21» – аналог российской «восьмерки». Но «21» – это код Рио-де-Жанейро, и для звонка в этот город бразильцам нужно набрать лишь «02121».

Сегодня, несмотря на жесткую конкуренцию со стороны операторов местной и зоновой связи, которые несколько лет назад также начали оказывать услуги междугородной и международной связи, Embratel остается крупнейшим оператором дальней связи Бразилии[9].

Польские операторы, как и российские, до 1990-х гг. работали в условиях плановой экономики. Несмотря на то что приватизация государственного холдинга Telekomunikacja Polska S.A. (TPSA) началась еще в 1998 г., международная связь оставалась под контролем государства вплоть до 2003 г., когда разрешили присутствие иностранного капитала в сегменте международной связи.

Монопольного положения на рынке междугородной связи TPSA лишилась чуть раньше – в мае 2000 г., когда три альтернативных оператора получили соответствующие лицензии. Первыми конкурентами TPSA стали компании Netia 1, Energis Polska Sp. z o.o. и Nezalezny Operator Miedzystrefowy (NOM). Однако вплоть до конца 2002 г. конкуренция была незначительной, и TPSA пожинала плоды монополизма. Исключение составляло соперничество со стороны VoIP-операторов.

Кардинальные изменения на польском рынке ожидались в 2004 г., когда сразу 55 операторов получили коды для международной связи на базе цифровых сетей страны. Однако большинство из них так и не приступило к оказанию услуг дальней связи. Так что либерализация не сильно сказалась на положении TPSA – в 2004 г. компания занимала 79% рынка.

Значительные инвестиции в развитие дополнительных услуг и сетей сегодня тоже на руку TPSA, сохраняющей лидерство на рынке междугородной, международной и местной связи. Впрочем, процесс либерализации, вхождение Польши в ЕС позволяют предположить, что существенные изменения на рынке дальней связи в этой стране еще впереди.

Консервативная Великобритания решилась на либерализацию связи лишь в 1979 г., когда правительство объявило о планах вывода телекоммуникационной отрасли из-под контроля. После двухгодичных раздумий в 1981 г. была создана компания British Telecom (BT), отделившаяся от почтовой службы страны. А уже в 1982 г. компания Mercury Communications (MC) приступила к строительству собственных сетей связи в Англии. Вплоть до 1991 г. BT и MC делили рынок между собой. Точнее, BT занимала прочные позиции на рынке дальней и местной связи для частных пользователей, а MC лишь немного потеснила бывшего монополиста в корпоративном сегменте. При этом оба оператора предоставляли сети альтернативным компаниям, обязанным предлагать свои услуги только на базе сетей BT или Mercury.

Когда в 1991 г. правительство положило конец дуополии BT и MC, независимые операторы поспешили переключить абонентов на собственные сети. Но и это не вызвало серьезных потрясений для BT, которая сохранила до 90% рынка местной связи и существенную долю рынка международного голосового трафика. В 2002–2004 гг. оператор занимал 58% рынка дальней связи, оставшаяся часть была распределена между конкурентами – NLT (подразделением компании Cable and Wireless, купившей Mercury), на долю которого приходилось 8%, и множеством небольших операторов.

British Telecom, владеющая мощнейшими сетями и активами, является одним из крупнейших мировых телекоммуникационных операторов. И, несмотря на частичное регулирование тарифов со стороны государства, по мнению аналитиков, не упустит лидерства на рынке Великобритании.

По словам главы ФАС России И. Артемьева, «первоначально лицензия на оказание услуг дальней связи выдавалась в том случае, если компания имела в собственности 89 точек и располагала собственной сетью. Входной барьер на этот рынок оценивался примерно в 1 млрд долларов»[10]. ФАС России настояла на том, что компания должна иметь 89 точек и сети не только на правах собственности, но и на правах, предусмотренных Гражданским кодексом, то есть на правах собственности, аренды, договора о совместной деятельности и пр. В итоге сейчас Минсвязи России уже выдало около 10 лицензий и стало выдавать компаниям так называемые префиксы.

В ФАС России считают, что, как только компании снизят цены, одновременно возрастет количество абонентов и звонков. Кроме того, когда тарифы на электросвязь будут снижены, неизбежно снижение стоимости услуг мобильной связи. «Поскольку потребители услуг от всего этого только выиграют, мы полагаем, что в этой сфере реформа движется в правильном направлении», – говорит И. Артемьев[11].

Что касается выведения «Ростелекома» из реестра естественных монополий, то, по словам главы ФАС России И. Артемьева, это будет возможно только тогда, когда его доля рынка междугородной и международной связи упадет до 50%. По оценкам аналитиков, сейчас «Ростелеком» контролирует более 80% рынка дальней связи. Это значит, что, если оператор добровольно не пойдет на снижение своей доли рынка и позиция регулятора не изменится, компания не сможет избавиться от статуса монополиста минимум до 2010 г.[12]

По оценке аналитической компании iKS-Consulting, сейчас «Ростелеком» занимает 88% рынка международной и междугородной связи, чуть больше 7% контролирует «Голден Телеком» и немногим меньше 5% – «МТТ». По оценке ИК «Финам», конкурентам удастся потеснить «Ростелеком» только к 2010 г., да и то компания при этом потеряет только 20% рынка[13].

«Мы единственная из компаний на рынке дальней связи, тарифы которой регулируются государством. В таких условиях нельзя говорить о полноценной конкуренции», – убежден советник генерального директора «Ростелекома» Иван Ким. Правда, компания оценивает свою рыночную долю скромнее, чем аналитики. По словам И. Кима, доля «Ростелекома» на рынке международной и междугородной связи сейчас «несколько выше 50%», и при этом не учитывается доля рынка дальней связи, которую занимают сотовые операторы.

Заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы А. Голомолзин полагает, что постепенно можно прийти к отмене регулирования тарифов для конечных пользователей, однако при этом он отметил, что в первую очередь должен стоять вопрос о взаимозаменяемости услуг – например, услуг фиксированной связи услугами сотовой. По его мнению, об абсолютной идентичности оказания услуг сотовыми и фиксированными операторами сейчас говорить еще рано. По его словам, в течение месяца абоненты сотовой связи говорят примерно 124 минуты, что в 3 раза ниже по сравнению с фиксированной связью, и стоимость одной минуты звонка по сотовому телефону в 7–8 раз выше, чем в фиксированной связи (примерно 6 центов). «Услуги фиксированной связи вряд ли могут быть заменены услугами сотовой связи», – сказал он[14].

Реформирование почтовой связи

Одним из важных направлений деятельности ФАС России в сфере связи является реформирование почтовой связи и пресечение нарушений в этой отрасли. Развитие рынков услуг почтовой связи, включающих информационные, товарные, финансовые потоки, является важной составляющей социально-экономического развития страны. Необходимо отметить, что традиционные услуги почтовой связи имеют высокую социальную направленность.

Согласно Федеральному закону от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи» почтовая связь – вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений (адресованные письменная корреспонденция, посылки, прямые почтовые контейнеры), а также осуществление почтовых переводов денежных средств. Перечисленные услуги почтовой связи оказываются на основании лицензий на оказание услуг почтовой связи.

Помимо указанных услуг почтовой связи Общероссийским классификатором видов экономической деятельности определены услуги по приему подписки на периодические печатные издания и распространению периодических печатных изданий, которые представляют собой самостоятельную товарную группу. Данные услуги не являются лицензируемым видом деятельности и предоставляются на договорной основе.

Рынки услуг почтовой связи (вместе с приемом и распространением периодических печатных изданий, доставкой пенсий и социальных пособий) можно классифицировать по нескольким признакам[15].

1. По степени государственного регулирования.

1.1 Правила оказания услуг почтовой связи, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2005 г. № 221, подразделяют услуги почтовой связи на две группы: универсальные услуги, тарифы на которые подлежат государственному регулированию (пересылка внутренней письменной корреспонденции – почтовых карточек, писем, бандеролей), и иные услуги почтовой связи.

1.2 Лицензируемые (прием, перевозка, доставка (вручение) почтовых отправлений, почтовые переводы денежных средств) и нелицензируемые.

2. По смежным рынкам.

2.1. Рынок перевозок и комплексных логистических услуг (прием, перевозка, доставка посылок, курьерская и экспресс-почта).

2.2. Телекоммуникационный рынок (прием, перевозка, доставка письменной корреспонденции, гибридная почта, прием подписки и доставка периодических печатных изданий).

2.3. Рынок финансовых услуг (почтовые переводы денежных средств, доставка (вручение) пенсий и пособий).

Развитие смежных рынков на определенной территории может обуславливать конкурентный потенциал соответствующего рынка почтовых услуг, если в каждом конкретном случае услуги смежных рынков будут признаны взаимозаменяемыми для определенной группы потребителей в соответствии с действующим законодательством.

3. По способу распространения.

3.1 Сетевые (для качественного оказания данных услуг на территории Российской Федерации необходима территориальная сеть организации либо доступ к существующей федеральной сети почтовой связи).

3.2. Локальные (оказываемые в пределах определенной территории).

4. По основным группам потребителей.

4.1. Население.

4.2. Организации.

По данным ФАС России, развитие конкуренции на рынках услуг почтовой связи определяется несколькими факторами, зависящими в том числе и от особенностей самого государства[16]:

- существование всеохватной, традиционной сети почтовой связи, принадлежащей единственной организации федеральной почтовой связи;

- преимущественный состав покупателей на каждом отдельном рынке (организации, население);

- особенности территориальной структуры расселения (средняя плотность населения в Российской Федерации составляет 8,4 человека на 1 кв. км; в городах проживает 73% населения, в сельской местности – 27%, однако средняя плотность сельского населения не превышает 2,2 человека на 1 кв. км, в преобладающей части Сибири и Дальнего Востока – менее 1 человека на 1 кв. км, при этом территории сельского расселения занимают более 70% территории страны, например в Нечерноземье – 88%);

- высокая степень дифференциации денежных доходов населения;

- высокая степень дифференциации экономического развития субъектов Российской Федерации (объем валового внутреннего продукта на душу населения в субъектах Российской Федерации различается в десятки раз).

В антимонопольном ведомстве полагают, что вышеперечисленные особенности не позволяют говорить о развитии конкуренции на рынке почтовых услуг в целом, но определяют необходимость рассматривать каждый рынок (сегмент) в отдельности.

По данным ФГУП «Почта России», в настоящее время услуги почтовой связи на территории Российской Федерации наряду с организациями федеральной почтовой связи оказывают 83 негосударственных оператора, получивших лицензию на оказание услуг почтовой связи. На рынке услуг почтовой связи представлены все основные их виды: услуги по пересылке письменной корреспонденции, посылок, отправлений курьерской и экспресс-почты, осуществлению почтовых переводов денежных средств, услуги по доставке и выплате пенсий и пособий, распространению периодических печатных изданий, инфокоммуникационные услуги.

Вместе с тем деятельность негосударственных организаций почтовой связи практически не связана с оказанием универсальных услуг почтовой связи, так как в основном ограничена прибыльными сегментами рынка услуг почтовой связи в городах[17]. Из 83 негосударственных операторов почтовой связи только 23 оказывают услуги за пределами Москвы и Санкт-Петербурга.

Анализ ФАС России рынка почтовых услуг показал, что доля негосударственных операторов при оказании универсальных услуг почтовой связи (письменная корреспонденция простая и заказная) в географических границах отдельного города, субъекта Российской Федерации не превышает 4,5%, остальная часть приходится на долю ФГУП «Почта России»[18]. Антимонопольщики полагают, что такая ситуация соответствует мировой практике и обусловлена экономическими особенностями этого рынка.

В ФАС России полагают, что развитие конкуренции на данном рынке ограничено рядом факторов:

- государственным регулированием тарифов;

- ограниченным доступом альтернативных операторов к сети федеральной почтовой связи;

- ограничением на оказание универсальных услуг альтернативными операторами в части приобретения знаков почтовой оплаты[19].

Концепция развития рынка почтовой связи до 2010 г. в качестве одной из целей определяет развитие добросовестной конкуренции на рынке услуг почтовой связи, эффективное использование инфраструктуры почтовой связи в интересах всех участников рынка[20].

По данным антимонопольного органа, сегмент рынка почтовых услуг по скоростной и надежной пересылке и доставке индивидуальных регистрируемых почтовых отправлений (письма, бандероли, посылки, контейнеры) – экспресс-почта – в настоящее время является наиболее привлекательным и конкурентоспособным рынком. Этот рынок характеризуется высоким качеством предоставляемых услуг, свободным ценообразованием, высоким уровнем конкуренции между хозяйствующими субъектами, действующими на данном рынке (при качестве оказываемых услуг, соответствующем уровню развитых стран). Во всех регионах данный рынок находится в состоянии конкуренции, в крупных и экономически развитых регионах доля альтернативных операторов составляет 70–90%.

По данным ФГУП «Почта России», качество услуг экспресс-почты на российском рынке соответствует базовому уровню качества этих услуг в развитых странах как по скорости, так и по надежности пересылки. Прогнозируется, что российский рынок экспресс-почты будет развиваться темпами, характерными для рынков Восточной Европы в целом, что составит около 15% в год. Также предполагается сохранение тенденции преобладания на рынке крупных международных компаний[21].

Существует значительный потенциал роста этого рынка, связанный с ростом экономики в целом, в том числе повышением благосостояния населения, высокой востребованностью данного вида услуг корпоративными пользователями, высоким качеством предоставляемых услуг, появлением на рынке группы потребителей – физических лиц.

Анализ ФАС России показал, что отправления экспресс-почтой более чем на 50% осуществляются из Центрального федерального округа, на 25% – из Северо-Западного федерального округа.

Посылки – данный сегмент рынка по функциональному наполнению сравним с рынком экспресс-почты. Данные услуги различаются по качеству (срокам доставки) и цене. Поскольку в России большинство потребителей услуги по приему, пересылке, доставке посылок – физические лица, указанные услуги не являются взаимозаменяемыми и рассматриваются отдельно.

В Концепции развития почтовых услуг до 2010 г. отмечается, что объем услуг по пересылке посылок в России составляет 13 млн посылок в год, в расчете на душу населения – около 0,1 посылки в год, тогда как в Европейском союзе этот показатель – 6,8. Основным фактором роста этого сектора рынка услуг почтовой связи является быстрое развитие услуги «товары – почтой»[22].

Следует отметить, что в 2003 г. данный рынок выведен из-под государственного тарифного регулирования, что привело к росту тарифов и, как следствие, в целом по Российской Федерации падению в 2003 г. объемов отправляемых посылок. С 2004 г. на рынок начали выходить альтернативные операторы, доля которых в 2005 г. составила в Центральном федеральном округе – 9,6%, в Северо-Западном федеральном округе – 8,1%, в Южном федеральном округе – 15,6%.

Доставка пенсий и пособий является социально значимой услугой, особенно для пользователей из сельской местности. Россия является одной из немногих стран мира, где пенсионерам предоставляется услуга по доставке пенсий на дом. В то же время расширяются альтернативные способы получения пенсий и пособий, например перевод средств на банковский счет пользователя.

Сектор выплаты и доставки пенсий распределен между его участниками следующим образом: доля организаций федеральной почтовой связи составляет около 65%, Сберегательного банка Российской Федерации – 20%, других альтернативных доставочных компаний – 15%.

Как отмечается в Концепции развития почтовой связи России до 2010 г., в процессе социальных изменений в стране рынок периодической печати сокращался с 1990 по 1999 г. в среднем на 20% в год. Эта тенденция прекратилась в 2000 г., и к настоящему времени совокупный тираж периодических изданий стабилизировался на уровне 7,5 млрд единиц в год, что составляет около 50 единиц периодических изданий на душу населения. Этот показатель соответствует базовому уровню развитых стран, где количество газет на душу населения составляет 75 единиц в Германии, 62 – в США, 51 – в Чехии, 45 – во Франции и 39 – в Испании[23].

По данным ФАС России, в настоящее время прием подписки осуществляют следующие организации:

1. ФГУП «Почта России». Основное конкурентное преимущество оператора – наличие сети отделений, охватывающей всю территорию страны, а также привычка населения оформлять подписку «на почте». Пункты приема подписки – отделения почтовой связи – являются традиционными, привычными и удобно расположенными.

2.Подписные агентства федерального и местного значения. Пользователями услуг агентств по приему подписки являются корпоративные клиенты.

3.Издательства.

Развитию института подписки уделяется пристальное внимание: во-первых, только по подписке распространяются многие специализированные издания, во-вторых, для лиц (как физических, так и юридических), находящихся в сельской местности и регионах с низкой плотностью населения, получение периодических печатных изданий по подписке зачастую является единственным способом получать периодику. В целом по России доля альтернативных операторов составляет около 1% и существенно не изменялась с 2002 г.

Доля приема подписки в издательствах оценивается менее чем в 1% по региону, основными конкурентами на данном рынке являются подписные агентства, осуществляющие деятельность по приему подписки исходя из расположения корпоративных потребителей, то есть в крупных городах.

КСТАТИ

Дела ФАС России в отношении ФГУП «Почта России»

Создание неравных условий для хозяйствующих субъектов на рынке подписки и доставки периодических изданий и необоснованный отказ от заключения договора на распространение прессы – распространенные нарушения антимонопольного законодательства со стороны ФГУП «Почта России».

В Тверской области «Почта России» установила для двух газет дискриминационный тариф на прием подписки и доставку. Тверское УФАС России предписало «Почте России» устранить нарушение и вернуть в бюджет незаконно полученный доход. «Почта России» оспаривала решение в судебном порядке, однако три инстанции суда подтвердили правомерность действий Тверского УФАС России.

Злоупотребление доминирующим положением на рынке со стороны «Почты России» было выявлено антимонопольщиками Смоленской и Пензенской областей, Пермского края и Республики Мордовия. В Ростовской области, Краснодарском крае и Карелии территориальные управления успешно отстояли в судах различных инстанций правомерность своих решений и предписаний в отношении «Почты России».

В соответствии с приказом ФАС России ФГУП «Почта России» включено в реестр хозяйствующих субъектов, занимающих на рынке определенного товара долю более 35%, по позициям «Подписка на периодические печатные издания» и «Доставка периодических изданий по подписке» соответственно. Включение в реестр по позиции «Подписка на периодические печатные издания» было оспорено ФГУП «Почта России» в судебном порядке. Апелляционная инстанция суда оставила в силе приказ ФАС России.

Услуги по переводу денежных средств между физическими и юридическими лицами, аналогичные почтовым переводам, в России оказывают агенты международных систем денежных переводов и российские банки. Послать денежный перевод без открытия счета может любой гражданин в любом банке России, имеющем право на работу с физическими лицами. Однако для многих граждан страны почтовые переводы являются единственной доступной услугой по переводу денежных средств в связи с недостаточной развитостью банковской сети в сельских регионах.

Почтовые переводы денежных средств конкурируют на рынке денежных переводов, который быстро растет. Наибольшую долю на рынке денежных переводов занимают банковские переводы – 39%, международные системы переводов (Western Union и др.) – 19%, «Почта России» – 11%, другие способы (через знакомых, проводников поездов) – 33%.

КСТАТИ

Кассационная инстанция суда оставила жалобу Western Union на антимонопольное ведомство без удовлетворения

30 сентября 2004 г. суд кассационной инстанции г. Москвы оставил без удовлетворения жалобу ООО «НКО “Вестерн Юнион ДП Восток”» и оставил решение суда первой и апелляционной инстанций без изменения, тем самым подтвердив правомерность решения и предписания, вынесенных МАП России в отношении компании.

Антимонопольное ведомство установило факт нарушения обществом с ограниченной ответственностью (ООО) «НКО “Вестерн Юнион ДП Восток”» ст. 6 закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», выразившегося в ограничении прав банков – участников системы «Вестерн Юнион» на сотрудничество с иными платежными системами.

Причиной для судебного разбирательства стало заявление ЗАО «АКБ “РУССЛАВБАНК”» – клирингового центра первой системы денежных переводов CONTACT о положении договора Western Union, согласно которому российские банки – партнеры этой компании не имеют права одновременно выступать в качестве партнеров других аналогичных систем денежных переводов. По заключению антимонопольного ведомства, компания таким образом препятствует развитию российских систем денежных переводов, поэтому в середине сентября 2003 г. Western Union получила предписание до 10 ноября исключить из текста договоров с банками пункт об эксклюзивности.

Статьей 2 Федерального закона «О почтовой связи» определено, что услуги почтовых переводов денежных средств могут оказывать только организации федеральной почтовой связи.

ФГУП «Почта России» осуществляет доставку более чем 65% пенсий и социальных пособий на дом. Помимо «Почты России» данную услугу также оказывают Сбербанк России и альтернативные операторы (15%). Необходимо отметить, что доля альтернативных операторов долгое время имела устойчивую тенденцию к росту, однако в последние годы наметилось сокращение их доли[24].

Проведение реформы почтовой связи в Российской Федерации определяется распоряжениями Правительства Российской Федерации, утвердившими Концепцию реструктуризации организаций федеральной почтовой связи и Концепцию развития рынка услуг почтовой связи на период до 2012 г. Обе концепции содержат план мероприятий по их реализации. Необходимо констатировать, что реализация концепций до настоящего времени не завершена, а мероприятия, которые были выполнены, исполнены с существенными задержками. При этом не исполнены важнейшие мероприятия, такие как внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О почтовой связи» и акционирование ФГУП «Почта России».

Сейчас можно сделать вывод, что развитие рынка услуг почтовой связи зависит от совершенствования правового регулирования рынка и соответствующей законодательной базы.

Статья 18 Федерального закона «О почтовой связи» определяет равные права организаций почтовой связи разных организационно-правовых форм в области оказания услуг почтовой связи общего пользования, а также закрепляет за организациями федеральной почтовой связи обязанность оказания универсальных услуг почтовой связи. Однако на практике антимонопольные органы часто сталкиваются с ситуацией ограничения конкуренции на рынке услуг почтовой связи со стороны доминирующего оператора – ФГУП «Почта России».

КСТАТИ

Апелляционный суд оставил в силе постановление Орловского УФАС России о наложении «оборотного» штрафа на ФГУП «Почта России» в лице УФПС Орловской области

28 сентября 2007 г. Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Воронеж) отказал ФГУП «Почта России» в лице УФПС Орловской области – филиала ФГУП «Почта России» – в удовлетворении жалобы на решение Арбитражного суда Орловской области, подтвердив законность и обоснованность постановления Орловского управления Федеральной антимонопольной службы.

Ранее Орловское УФАС России признало УФПС Орловской области нарушившим ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке) и привлекло компанию к административной ответственности. Нарушение выразилось в злоупотреблении доминирующим положением на товарном рынке услуг по предоставлению в пользование ячейки абонементного почтового шкафа получателям корреспонденции при формировании тарифа на 2007 г. Рассмотрев дело, Орловское УФАС России наложило на ФГУП «Почта России» в лице УФПС Орловской области штраф в размере 18 721 рубля по ст. 14.31 КоАП Российской Федерации.

Предприятие обжаловало постановление антимонопольного управления в Арбитражном суде Орловской области, а позже в Девятнадцатом арбитражном апелляционном суде (г. Воронеж). Однако и эти суды подтвердили правоту Орловского УФАС России.

Несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность в области оказания услуг почтовой связи, приводит, например, к тому, что при пересылке посылок, письменной корреспонденции альтернативные операторы почтовой связи, осуществляющие часть операций (прием, обработка, сортировка почтовых отправлений) и использующие далее федеральную сеть почтовой связи, платят организации федеральной почтовой связи по тарифам, установленным за исполнение всего технологического процесса, что вынуждает альтернативных операторов устанавливать для пользователей цены выше, чем ФГУП «Почта России».

В антимонопольном органе полагают, что целесообразно закрепить в российском законодательстве нормы, аналогичные уже применяемым в Евросоюзе, где в соответствии с Почтовой директивой ЕС «операторы должны производить универсальную услугу, предоставляя потребителям или посредникам доступ в приемлемых точках в соответствии с потребностями этих пользователей. Условия доступа, включая контракты (в том случае, когда последние специально предлагаются), должны быть прозрачными, публиковаться соответствующим образом и не содержать дискриминирующих условий»[25].

Независимость национального регулирующего органа от оператора универсальных услуг наравне с совершенствованием нормативной базы является необходимым условием для либерализации почтового рынка. В этой связи важным представляется акционирование ФГУП «Почта России», находящегося в ведении Федерального агентства связи, с закреплением 100% акций в собственности Российской Федерации.

В ФАС России обозначили принципы развития конкуренции на рынке услуг почтовой связи:

- поэтапное – по мере создания условий и развития конкуренции – сокращение сферы универсальной услуги;

- дифференцированная система тарифов, которая должна учитывать плату альтернативных операторов за использование федеральной сети почтовой связи, а также государственную помощь, способствующую развитию конкуренции, защите интересов малоимущих пользователей услуг и поддержке социально значимых видов деятельности (институт подписки на периодические печатные издания и др.);

- гарантия:

- получения потребителями как услуг почтовой связи, так и непочтовых услуг, предоставляемых организациями почтовой связи. Причем должно быть гарантировано получение как комплексной услуги, так и отдельных ее составляющих;

- недискриминационного доступа операторов почтовой связи к отдельным составляющим комплексной услуги почтовой связи;

- сохранение и развитие единства почтового пространства, в том числе запрет на закрытие отделений почтовой связи без гарантии обеспечения предоставления услуг почтовой связи;

-организация обособления в рамках «Почты России» (с возможным выведением из состава) конкурентных видов деятельности;

- организация системы размещения заказа на доставку пенсий исходя из региональной (возможно местной) дифференциации размера платежа и аукционного способа отбора операторов – исполнителей заказа;

- развитие сегментов дистанционной торговли, подписки на периодические печатные издания, экспресс-почты и др.

Лицензирование радиочастот

ФАС России участвовала в подготовке постановления Правительства Российской Федерации от 23 января 2006 г. № 8 «Об утверждении правил проведения торгов на получение лицензий на оказание услуг связи на территории с ограниченными ресурсами сети связи с использованием радиочастотного спектра» в целях расширения сферы применения конкурентных принципов отбора исполнителей работ при ограниченных ресурсах.

КСТАТИ

Федеральное агентство связи препятствует созданию конкурентной среды на рынке услуг подвижной радиотелефонной связи

13 августа 2007 г. Федеральная антимонопольная служба признала Федеральное агентство связи (Россвязь) нарушившим ч. 1 п. 2 ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции».

Дело было возбуждено по заявлению ОАО «ВымпелКом». В качестве лица, располагающего сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах дела, была привлечена Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (Россвязьохранкультура). Нарушение выразилось в утверждении Россвязью условий конкурсов на право получения лицензий на оказание услуг подвижной радиотелефонной связи на территории Дальнего Востока и Сибири.

Согласно информации, представленной на официальном сайте, Россвязь объявила о проведении открытых конкурсов на право получения лицензии на оказание услуг подвижной радиотелефонной связи на территории следующих субъектов Российской Федерации: республик Бурятия и Саха (Якутия), Приморского, Камчатского и Хабаровского краев, Иркутской, Читинской, Магаданской, Сахалинской, Амурской областей, Еврейской автономной области, Усть-Ордынского Бурятского, Агинского Бурятского, Корякского, Чукотского автономных округов – со сроком начала оказания услуг подвижной радиотелефонной связи не позднее двух лет со дня принятия решения о выдаче лицензии в полосах радиочастот.

Из опубликованной конкурсной документации следует, что конкурсные предложения будут оцениваться по балльной системе с учетом определенных критериев оценки участников конкурса. Причем представленные критерии оценки конкурсных предложений участников предоставляют очевидное преимущество операторам, имеющим лицензии на конкурсные территории, и необоснованно ограничивают доступ к участию в торгах других операторов, не имеющих лицензии на эти территории. Указанное следует из того, что основным критерием оценки конкурсных предложений участников является наличие у участника конкурса (на момент принятия решения о проведении конкурса) лицензий на осуществление деятельности в области оказания услуг связи на конкурсной территории лота. Из условий оценки конкурсных предложений следует, что наибольшее количество баллов, а соответственно и лицензии, выставленные на конкурсы, получат операторы связи, которые уже имеют лицензии на конкурсные территории.

Заместитель руководителя ФАС России А. Голомолзин подчеркнул, что «от прозрачности и обоснованности процедур распределения частотного ресурса очень много зависит на рынке услуг связи, где у страны есть все необходимые предпосылки развиваться динамично и успешно. К сожалению, и ранее нарушения антимонопольного законодательства неоднократно выявлялись в действиях уполномоченных органов власти.

В частности, ранее ФАС России признала Государственную комиссию по радиочастотам (ГКРЧ) нарушившей антимонопольное законодательство при отказе ОАО «ВымпелКом» в выделении полос радиочастот на территории Дальневосточного региона (обязательное условие для получения лицензии) в случаях, когда запрашиваемые полосы радиочастот были выделены другим операторам связи без территориальных ограничений. На основании решения ФАС России ГКРЧ было выдано предписание об отмене незаконных решений и принятии соответствующих решений при рассмотрении поданных заявок ОАО «ВымпелКом» на выделение частот для получения лицензии на деятельность оператора связи на территории Дальневосточного региона. Законность и обоснованность этого решения подтверждена в судебном порядке, однако оно так и не было исполнено».

Как отметил А. Голомолзин, «установив дискриминационные условия конкурсов по отношению к операторам связи, вновь входящим на рынок услуг подвижной радиотелефонной связи Дальневосточного региона, Россвязь ограничивает права и законные интересы участников или потенциальных участников на получение лицензий, выставленных на конкурсы, и, следовательно, на осуществление предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации в условиях конкуренции, препятствует входу новых операторов на рынок подвижной радиотелефонной связи на территории Дальневосточного региона, что препятствует развитию конкурентной среды на указанном рынке».

По итогам рассмотрения дела ФАС России признала Россвязь нарушившей антимонопольное законодательство и решила обратиться с иском в Арбитражный суд о признании торгов недействительными. Кроме того, ФАС России решила направить в Россвязьохранкультуру рекомендации относительно условий конкурсной документации по торгам с учетом результатов рассмотрения по данному делу.

В сентябре 2006 г. Арбитражный суд г. Москвы обязал Государственную комиссию по радиочастотам выдать сотовой компании «ВымпелКом» лицензии на GSM-связь по всей территории Дальнего Востока. Сотовый оператор, работающий в Дальневосточном федеральном округе только в Хабаровском крае, Амурской области, на Камчатке и Сахалине через приобретенные им локальные компании «Даль Телеком Интернэшнл» и «Сахалин Телеком Мобайл», добивался от ГКРЧ дальневосточных частот более пяти лет.

В августе 2007 г. у вице-премьера Александра Жукова состоялось совещание, на котором обсуждался вопрос проведения конкурсов на получение частот GSM в российских регионах, в частности на Дальнем Востоке. В итоге было принято решение продолжить проведение тендеров на ранее утвержденных Правительством России условиях. Главе Россвязьохранкультуры Борису Боярскову пришлось отменить свой же приказ о переносе конкурсов с целью коррекции их условий.

Конкурсы за лицензии GSM 900/1800 в 60 регионах России были запланированы Россвязью на апрель 2007 г. В июне полномочия по проведению конкурсов были переданы сформированной при Россвязьохранкультуре конкурсной комиссии. Тогда же сотовая компания «ВымпелКом» обратилась с иском в арбитражный суд и с жалобой в ФАС России, требуя пересмотреть условия конкурсов.

«ВымпелКом» возмутили условия тендера, по которым преимущество на торгах получали местные операторы, уже оказывающие услуги фиксированной или транкинговой связи в разыгрываемом регионе. Благодаря таким нюансам на тендерах 18 и 19 июля «ВымпелКом» смог выиграть лицензии только на Корякию, Магаданскую и Еврейскую автономную области. Основной же пакет лицензий (11 регионов) достался компании «Сумма Телеком», новичку сотового рынка. 25 июля Россвязьохранкультура решила пересмотреть условия оставшихся конкурсов, с этой целью назначив дату их проведения на более поздний срок. 13 августа жалобу «ВымпелКома» удовлетворила ФАС России, решив, что упомянутые условия противоречат закону «О конкуренции». ФАС России также собиралась обратиться в арбитраж, с тем чтобы опротестовать итоги уже состоявшихся конкурсов.

«Изданный во вторник приказ Россвязьохранкультуры свидетельствует о незаконности действий данного ведомства, – говорит PR-директор «Суммы Телеком» Игорь Рябов. – Мы хотим конкурировать не с незаконными действиями чиновников, а с игроками на рынке по прозрачным правилам. Надеемся, что незаконные действия чиновников на этом закончатся»[26].

Пресечение нарушений антимонопольного законодательства на рынке связи

Одной из важных задач, стоящих перед антимонопольной службой, является пресечение нарушений на рынке связи. По данным ФАС России, более 65% нарушений антимонопольного законодательства, устраненных в 2004 г., приходилось на предприятия ТЭК, транспорта и связи. Из них на связь – 9%[27].

Центральный аппарат ФАС России в 2006 г. рассмотрел пять дел по признакам нарушений антимонопольного законодательства в сфере связи. Одним из наиболее громких дел было дело в отношении сотовых операторов «большой тройки», о котором шла речь в главе 2.

КСТАТИ

ОАО «Дальсвязь» перечислило в бюджет более 200 млн рублей

1 ноября 2007 г. общество «Дальневосточная компания электросвязи» (ОАО «Дальсвязь») проинформировало Федеральную антимонопольную службу о перечислении в бюджет незаконно полученного дохода в размере 205 767 523 рублей.

Напомним, 17 ноября 2005 г. ФАС России признала ОАО «Дальсвязь» нарушившим п. 1 ст. 5 Федерального закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Дело было возбуждено по жалобе ЗАО «Примтелефон» (предоставляющего услуги подвижной радиотелефонной связи под брендом «МТС»). Нарушение выразилось в установлении и поддержании монопольно высоких цен, создании условий доступа на товарный рынок, которые ставят один или несколько хозяйствующих субъектов в неравное положение по сравнению с другим или другими хозяйствующими субъектами.

По итогам рассмотрения дела ФАС России предписала ОАО «Дальсвязь»:

– исключить из прейскурантов на услуги связи для операторов связи тарифы за «умощнение сети связи»;

– внести в договоры о присоединении и межсетевом взаимодействии, заключенные с ЗАО «Примтелефон», изменения в части исключения положений об оплате тарифов за «умощнение сети связи»;

– направить другим операторам присоединенных сетей оферты об исключении из заключенных с ОАО «Дальсвязь» договоров о присоединении и межсетевом взаимодействии положения об оплате тарифов за «умощнение сети связи».

ОАО «Дальсвязь» не согласилось с решением и предписанием антимонопольного органа и обжаловало его в судебном порядке. Правомерность и обоснованность решения ФАС России в этой части была подтверждена судами всех инстанций.

Кроме того, ОАО «Дальсвязь» было выдано предписание о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства, – более 200 млн рублей. Данное предписание, также оспоренное ОАО «Дальсвязь» в арбитражном суде, изначально было отменено в судебном порядке. Однако Федеральный арбитражный суд Московского округа, отменив ранее принятые решения первой и апелляционной инстанций в этой части, направил дело на новое рассмотрение.

Суды на новом рассмотрении также подтвердили правомерность позиции антимонопольного органа. После долгих судебных разбирательств предписание ФАС России в отношении компании «Дальсвязь» вступило в законную силу. Таким образом, ОАО «Дальсвязь» должно было выполнить требования о перечислении незаконно полученного дохода в федеральный бюджет.

«Наказание должно быть неотвратимым и адекватным последствиям нарушения. Такая практика оказывает дисциплинирующее влияние и на других участников рынка, предотвращая возможные нарушения антимонопольного законодательства», – отметил заместитель руководителя ФАС России А. Голомолзин.

***

Оценивая итоги деятельности ФАС России по развитию конкуренции на рынке связи, можно отметить, что основным достижением ФАС России в сфере связи является либерализация рынка дальней связи. Антимонопольный орган долго и планомерно говорил о необходимости развития рынка дальней связи. В результате в настоящее время монополия «Ростелекома» на предоставление услуг дальней связи постепенно разрушается с вхождением на рынок новых операторов связи.

Безусловно, заслуживает внимания планомерная деятельность ФАС России по развитию рынка почтовой связи. Ежегодно антимонопольному органу удается пресечь огромное количество нарушений со стороны ФГУП «Почта России».

Не редкость в практике ФАС России и дела в отношении органов власти, препятствующих доступу хозяйствующих субъектов на рынок или создающих необоснованные преимущества для одной из компаний на рынке. В ФАС России регулярно поступают жалобы на связистов при выделении ими лицензий на оказание услуг связи. Как правило, антимонопольному органу удается доказать свою правоту в суде по таким делам.

Таким образом, можно сделать вывод, что ФАС России активно участвует в реформировании отрасли связи, способствует развитию конкурентных отношений в сфере связи и эффективно пресекает нарушения на этом рынке.