Глава 8

Аукционам – зеленый свет

Особенности структуры рынков, связанных с использованием ограниченных природных ресурсов, диктуют необходимость установления специальных критериев антимонопольного контроля в этих сферах экономической деятельности. Отсутствие антимонопольных ограничений при широком введении гражданско-правовых отношений в сфере предоставления прав на использование ограниченных природных ресурсов приводит к монополизации рынков природных ресурсов, росту цен на смежных рынках, ухудшению конкурентной среды и общего состояния российской экономики.

Новая антимонопольная политика в сфере природопользования, по словам главы ФАС России Игоря Артемьева, состоит в том, чтобы «высококонцентрированные структуры не могли получать доступ к новым ресурсам, иначе это приведет к еще большей их концентрации в сфере природных ресурсов и к злоупотреблению доминирующим положением». «Особенно это касается тех регионов, где уже сегодня осваиваются крупные месторождения, где готовится проведение конкурсов и аукционов по новым месторождениям, где богатые лесные и водные ресурсы», – подчеркнул И. Артемьев[1].

Специфика отдельных рынков природопользования требует вырабатывать особые для разных отраслей природопользования процедуры антимонопольного контроля, общие в своей основе, но имеющие определенную специфику в соответствии с предметом контроля. Антимонопольные процедуры контроля за предоставлением в пользование и оборотом ограниченных природных ресурсов должны учитывать существующие механизмы предоставления в пользование конкретных видов природных ресурсов, установленные в отраслевых законах.

Закон «О защите конкуренции» предоставляет ФАС России новые полномочия: осуществление государственного контроля за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов.

Антимонопольное регулирование в сфере лесопользования

Россия располагает четвертью мировых запасов леса, но доля нашей лесобумажной продукции на мировом рынке всего около 2–3%. До глубокой переработки доходит лишь четверть древесины (в Скандинавии – больше 80%), в результате бумагу и картон приходится импортировать. Причины: отсутствие ограничений на экспорт кругляка, недостаточность инвестиций. На долю трех крупнейших структур в ЛПК – «Илим Палпа», ГК «Титан» и Сыктывкарского ЛПК – приходится 10% лесозаготовок, а остальное делят примерно 14 тыс. компаний[2].

По оценке Минэкономразвития России, до принятия поправок в Лесной кодекс на аукционах распределялось только 10% лесов, около 15% выдавалось решениями региональных чиновников, а большая часть уходила именно на конкурсах, где критерии определения победителей расплывчаты.

К сожалению, в настоящее время в мировой торговле лесоматериалами доля России по валютной выручке составляет от 3%, а по необработанной древесине – 22%. Но в стране мало что делается для создания условий для переработки древесины[3]. Так, до сих пор не отрегулированы таможенные пошлины, стимулирующие создание перерабатывающих производств на территории России. Серьезного внимания также требует улучшение качественных характеристик леса. Воспроизводство лесного фонда определенными породами дерева пока идет крайне медленно. Удалось обновить лишь 10% необходимых пород.

Еще одна проблема – незаконная вырубка леса. Ежегодный ущерб только от зафиксированных вырубок леса составляет более 5 млрд рублей. Древесину нелегального характера покупают другие страны. В 2004 г. на форуме ООН по лесам Россия выступила с инициативой начать международный процесс по правоприменению в этой сфере. Его цель – мобилизация усилий для совместной борьбы с незаконной вырубкой леса и торговлей им.

Конкурентоспособность отечественного лесопромышленного комплекса может быть доступна лишь при следующих условиях. Первое – это серьезное правовое обеспечение его развития. Ключевую роль здесь должен сыграть новый Лесной кодекс. Второе – это стимулирование структурных преобразований отрасли. В странах с развитым лесным сектором существует высокий уровень интеграции этого бизнеса. В нашей стране преобладают мелкие бизнес-структуры, которые не в состоянии справиться с задачей перехода от вырубки леса к его глубокой переработке, поэтому необходимо стимулировать интеграцию предприятий. Третье – создание благоприятных условий для инвестиций в лесоперерабатывающую промышленность[4].

ФАС России поставила перед собой задачу способствовать решению обозначенных проблем. С 1 января 2007 г. вступил в силу разработанный с участием ФАС России Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ «Лесной кодекс Российской Федерации», устанавливающий аукционный принцип распределения прав на лесные участки и вводящий запрет на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию в области использования лесов. Кроме того, государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования лесов осуществляется в соответствии с законом «О защите конкуренции».

Согласно антимонопольным требованиям федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления запрещается принимать нормативные акты или осуществлять согласованные действия, которые могут привести к ограничению или устранению конкуренции. Принятие нового Лесного кодекса обеспечит равный доступ предпринимателей к лесным ресурсам и поможет сформировать в этой сфере современные конкурентные отношения[5].

В целях реализации положений Лесного кодекса ФАС России принимала участие в разработке постановления Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. № 395 «Об установлении максимального объема древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц», которое направлено на предотвращение роста экономической концентрации на рынке лесозаготовки, оказывающей влияние на состояние конкуренции в сфере лесопользования. В соответствии с указанным постановлением максимальный объем древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц, в лесах, расположенных в границах субъекта Российской Федерации, составляет не более 35% от суммы утвержденных в установленном порядке расчетных лесосек в отношении лесов, расположенных в границах всех лесничеств и лесопарков на территории субъекта Российской Федерации.

«Принятие этого постановления приведет к притоку новых хозяйствующих субъектов в лесную отрасль, будет способствовать развитию конкуренции и создаст препятствия для монополизации данного сектора», – полагает начальник Управления контроля ЖКХ, строительства и природных ресурсов ФАС России Владимир Ефимов[6].

«Правительство уже приняло решение о поэтапном повышении экспортных пошлин на круглый лес. Не ущемляя интересы наших иностранных партнеров, мы должны все-таки подумать о развитии собственной перерабатывающей базы. В том числе продолжить обоснованное снижение пошлин на технологическое оборудование, ускорить предоставление лесных участков, софинансировать создание необходимой инфраструктуры», – такие задачи поставил перед российским правительством Президент страны В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2007 г. Так что можно констатировать, что реформирование лесной отрасли находится в самом начале и роль ФАС России будет в этом процессе достаточно заметной.

КСТАТИ

На основании обращения Ульяновского УФАС России Законодательное собрание Ульяновской области в ноябре 2007 г. признало утратившим силу закон Ульяновской области от 9 июля 2007 г. № 92-ЗО «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений».

Закон устанавливал исключительные случаи для заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений в Ульяновской области без проведения лесного аукциона, а именно: стихийные бедствия; чрезвычайные ситуации; обеспечение древесиной собственных нужд общеобразовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других учреждений, финансируемых за счет средств бюджета.

В соответствии со ст. 77 Лесного кодекса Российской Федерации договор купли-продажи лесных насаждений заключается без проведения аукциона только в случаях, предусмотренных ст. 19 (осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов) и ст. 30 (заготовка древесины гражданами для собственных нужд, не связанная с осуществлением предпринимательской деятельности) Лесного кодекса. Кроме того, вышеуказанный закон противоречит ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», поскольку предоставляет отдельным хозяйствующим субъектам необоснованные преимущества, которые могут повлечь ограничение и устранение конкуренции.

Ульяновское УФАС России обратилось в Законодательное собрание с просьбой о внесении изменений в закон Ульяновской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений». На основании обращения Законодательное собрание признало его утратившим силу.

Антимонопольное регулирование в сфере водопользования

С 1 января 2007 г. также вступил в силу разработанный с участием ФАС России Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ «Водный кодекс Российской Федерации».

Водный кодекс направлен на совершенствование правовых отношений в области пользования водными объектами. В нем уточняется, что водные объекты находятся в федеральной собственности. При этом пруды и обводненные карьеры могут принадлежать субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, а также физическому или юридическому лицу. Находящиеся в государственной или муниципальной собственности объекты относятся к объектам общего пользования: любой гражданин вправе бесплатно пользоваться ими для личных и бытовых нужд, передвижения, пребывания, любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств. При этом ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 метров, а для каналов, рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более 10 километров, составляет 5 метров.

Антимонопольные требования содержатся в ст. 40 «Антимонопольные требования в области использования водных объектов» Водного кодекса. В соответствии с этой статьей запрещаются монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция водопользователей, в результате которых ущемляются или могут быть ущемлены права и законные интересы других водопользователей, а также иных физических и юридических лиц. Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать нормативные правовые акты, ненормативные акты, решения, совершать действия (бездействие), заключать договоры и иные соглашения, осуществлять согласованные действия, которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение или устранение конкуренции, в том числе путем создания более благоприятных условий для деятельности одних водопользователей, иных физических лиц, юридических лиц по сравнению с другими такими лицами.

Кроме того, ст. 16 Водного кодекса гарантирует равный доступ и прозрачное распределение прав на водопользование в тех случаях, когда речь идет о конкурентных видах деятельности. Так, в случае использования акватории в рекреационных целях (например, для создания платных пляжей) вся акватория не может быть передана одному лицу и не может в случае проведения аукциона быть выставлена на него единым лотом.

Антимонопольное регулирование в сфере водных биологических ресурсов

Сложная ситуация сложилась в рыбной отрасли. Изменения в отрасли идут медленно, а ее конкурентоспособность абсолютно не соответствует богатейшему потенциалу отечественных рыбных ресурсов. Россия по-прежнему продает сырье, причем достаточно дешево, и потом переплачивает, покупая рыбную импортную продукцию[7].

В Послании Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в 2007 г. дается поручение Правительству России навести порядок в рыбной отрасли. «В большинстве стран рыбная отрасль традиционно закрыта для иностранцев. Надо прекратить выдачу квот иностранным компаниям и предпочтение отдавать отечественным предприятиям, развивающим собственную переработку. Прошу правительство также разработать систему мер, обеспечивающих эффективный таможенный контроль и пресечение незаконной ловли и контрабанды», – сказал В. В. Путин, выступая перед депутатами Государственной Думы и Совета Федерации.

Антимонопольное ведомство внесло свой вклад в решение проблем, имеющихся в рыбной отрасли. Усилия ФАС России направлены на развитие конкуренции в рыбной сфере, которая, по мнению большинства экспертов, является одной из наиболее коррумпированных и непрозрачных отраслей российской экономики. 6 декабря 2007 г. принят Федеральный закон № 333-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов” и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым предусмотрено в том числе внесение в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» нормы, защищающей конкуренцию в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Таким образом, заполнен законодательный пробел, касающийся применения мер антимонопольного реагирования в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а хозяйствующим субъектам гарантированы равные условия ведения своей деятельности на рынке рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

Также по инициативе ФАС России внедрены конкурсы на право заключения договоров пользования рыбопромысловыми участками в целях промышленного рыболовства и рыбоводства (тихоокеанского лосося). В ФАС России считают, что принятие нового порядка проведения конкурса позволит обеспечить равный доступ предпринимателей к добыче (вылову) тихоокеанских лососей и поможет сформировать в сфере рыболовства современные конкурентные отношения.

Документ определяет критерии отбора участников и основания для отказа в допуске к участию в конкурсе, правила публикации извещения о проведении конкурса, предоставления конкурсной документации, порядок подачи и рассмотрения заявок на участие в конкурсе, критерии оценки и сопоставления заявок, порядок оформления результатов конкурса.

Принятый порядок проведения конкурса четко определяет обязанности органов власти и исключает возможность произвольного принятия решения при распределении прав на рыбопромысловые участки[8].

КСТАТИ

В июне-июле 2006 г. Камчатское управление ФАС России, получив жалобы рыбопромышленников, провело проверку соблюдения администрацией Камчатской области антимонопольного законодательства при распределении анадромных пород рыб на период путины 2006 г. Специалисты антимонопольного управления обнаружили, что из 245 заявок хозяйствующих субъектов удовлетворены оказались только 147 (52%), остальным в праве добычи по различным мотивам было отказано. Более детальная проверка показала, что при подготовке предложений по распределению квот на добычу лососевых пород рыб в администрации области отсутствовал единообразный и равный подход ко всем хозяйствующим субъектам.

По мнению УФАС, вывод о применении двойных стандартов, сделанный сотрудниками Счетной палаты Российской Федерации в марте 2006 г. при оценке хозяйственной деятельности организаций, претендовавших на получение квот на вылов лососевых в 2004–2005 гг., подтвердился. В частности, в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства от 28 августа 2006 г. подчеркивалось, что «фактически выявленные нарушения при распределении лимитов за предыдущие годы полностью нашли свое подтверждение в ходе проверки при распределении лимитов на 2006 г., что свидетельствует о наличии явной заинтересованности в лоббировании областной администрацией интересов одних рыболовецких предприятий и устранении по надуманным основаниям с рынка добычи и переработки рыбы других предприятий». Рабочая группа департамента по рыболовству дала квоты предприятиям, не имеющим пятилетней рыбопромысловой истории и впервые подавшим заявки для получения квот на добычу лосося в 2006 г. Таких предприятий оказалось 28, а выделены им были 28 818,1 тонны рыбы.

Как пишет Владимир Ямпольский в газете «Камчатское время», «чиновники вообще не вели работу по подтверждению достоверности наличия у предприятий перерабатывающих мощностей. Именно это послужило причиной того, что ряд традиционных пользователей, имевших все основания для получения лимитов и располагавших более чем достаточным объемом береговой обработки, получили минимальное количество лимитов. В то же время ОАО «УТРФ-Камчатка» с задолженностью на тот период по налоговым платежам 2 846 812,36 рублей, из которых прямых налогов – 2 259 802 рублей, не имевшее собственной береговой перерабатывающей базы и не являвшееся традиционным пользователем с пятилетней историей, получило 474 тонны лимитов. И таких предприятий оказалось достаточно»[9]. Совершенно необъяснимо, по мнению специалистов Камчатского УФАС, что рабочая группа сумела наделить 1 160 тоннами квот ООО «Ювис», зарегистрированное в Корякском автономном округе (!) и имевшее задолженность перед бюджетом в размере более 0,5 млн рублей.

По мнению специалистов УФАС, все вышеперечисленное свидетельствует о том, что при подготовке предложений по распределению квот на путину 2006 г. рабочей группой департамента по рыболовству были созданы дискриминационные условия деятельности отдельных предприятий. Это послужило необоснованному воспрепятствованию деятельности 98 хозяйствующих субъектов в сфере добычи и переработки биоресурсов.

Руководство Камчатского УФАС в конце августа 2006 г. направило в областную администрацию предписание с требованием прекратить нарушение п. 1 ст. 7 закона «О конкуренции и ограничении монопольной деятельности на товарных рынках» и отменить распоряжение № 779-р/1 от 19 мая 2006 г. как противоречащее требованиям антимонопольного законодательства. Вместе с тем аналогичные нарушения имели место и в 2007 г.

Сахалинское УФАС России выдало администрации Сахалинской области предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции

31 августа 2007 г. Управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области признало администрацию Сахалинской области нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» и предписало устранить допущенные нарушения.

Дело было возбуждено по заявлению ООО «Зюйд-Вест», которое сообщило об отказе департамента по рыболовству Сахалинской области выделить квоты на добычу тихоокеанских лососей в путину 2007 г. В ходе рассмотрения дела Сахалинское УФАС России установило, что в 2007 г. ООО «Зюйд-Вест» подало заявку на выделение квот на добычу (вылов) горбуши и кеты. Департамент отказал ООО «Зюйд-Вест» в получении квот. Основанием для отказа послужило отсутствие пятилетнего промыслового периода.

Администрация Сахалинской области не признала факт нарушения антимонопольного законодательства, сославшись на п. 4 Порядка организации промысла тихоокеанских лососей в путину 2007 г., утвержденного постановлением администрации Сахалинской области от 5 февраля 2007 г. № 20-па. В соответствии с п. 4 Порядка с целью подготовки предложений по распределению квот добычи (вылова) тихоокеанских лососей для осуществления прибрежного рыболовства между заявителями при рассмотрении заявок на получение квот добычи (вылова) тихоокеанских лососей учитывается уровень освоения квот добычи (вылова) тихоокеанских лососей, выделявшихся пользователям водных биоресурсов за предыдущий пятилетний период. Данная норма носит рекомендательный характер и не является основанием для отказа заявителям в получении квот добычи (вылова) тихоокеанских лососей. В п. 7 Порядка дан исчерпывающий перечень оснований для отказа заявителям в получении квот добычи (вылова) тихоокеанских лососей.

Таким образом, отказ администрации Сахалинской области в выделении ООО «Зюйд-Вест» квот на вылов (добычу) тихоокеанских лососей в путину 2007 г. на том основании, что предприятие осваивало квоты менее пяти лет, не основано на законе и создает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Антимонопольное управление, рассмотрев дело, решило выдать администрации Сахалинской области предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Антимонопольное регулирование в сфере недропользования

В настоящее время ФАС России разрабатывает необходимые предложения по внесению в закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» изменений в части установления антимонопольных требований в области недропользования, актуализированных в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства, а также переходу исключительно на аукционный принцип распределения прав на недра.

ФАС России считает необходимым внести изменения в федеральный закон «О недрах», установив в нем специальные требования, направленные на предотвращение монополизации рынков недропользования, а также поддержание и развитие конкурентной среды на рынках недропользования, установив в качестве критерия обязательности согласования сделок по получению в пользование участков недр совокупный объем получаемых одним лицом в пользование запасов полезных ископаемых и запасов полезных ископаемых, находящихся у данного лица к моменту совершения указанной сделки.

В то же время необходимо прямо установить запрет на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию недропользователей, в результате которых ущемляются или могут быть ущемлены права и законные интересы других недропользователей, а также иных физических лиц, юридических лиц.

В ФАС России полагают, что введение в отраслевое законодательство (водное, лесное, о водных биологических ресурсах, о недрах) норм прямого действия, предусматривающих обязательность проведения публичных процедур (аукционов, конкурсов) при распределении соответствующих активов, прав, ресурсов, приводит к развитию конкуренции в указанных отраслях и дает федеральному антимонопольному органу возможность осуществлять контроль в тех сферах, которые раньше являлись закрытыми для такого контроля.

«Возникает проблема, когда происходит монополизация прав на природные ресурсы, что в дальнейшем приводит к монополизации вторичных рынков – переработки, продажи и т.д. Чтобы не допустить этого, ФАС России подготовлены поправки в законопроект “О недрах”», – говорит начальник Управления контроля ЖКХ, строительства и природных ресурсов ФАС России В. Ефимов[10].

В ведомстве убеждены, что определять предел освоения полезных ископаемых должно Правительство России. Возможно, потребуется установление различных пороговых значений в зависимости от вида ресурсов[11].

Таким образом, подводя итоги, можно констатировать, что несмотря на то, что полномочия полноценно контролировать ситуацию в природоресурсной отрасли появились у ФАС России недавно – с момента принятия закона «О защите конкуренции», – антимонопольному органу удалось реализовать много очень важных и нужных инициатив с целью развития конкуренции в этой области. Можно утверждать, что усилиями ФАС России проблема монополизации в сфере природных ресурсов начала понемногу решаться. Первые шаги сделаны: приняты антимонопольные поправки в основные законодательные акты страны – Лесной и Водный кодексы, закон о рыболовстве. По инициативе ФАС России внедрены конкурсы на право заключения договоров пользования рыбопромысловыми участками. Таким образом, начало формированию конкурентных отношений в природоресурсной сфере положено. Однако для окончательного решения проблем, существующих в этих сферах, предстоит еще приложить немало усилий не только антимонопольному органу, но и всему Правительству России.

Антимонопольное регулирование в сфере землепользования, градостроительства и ЖКХ

В последние годы много говорят о необходимости реформирования сферы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). В Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 г. говорилось, что «монополизм в сфере ЖКХ не дает гражданам возможности выбирать на рынке необходимый набор жилищных и коммунальных услуг». А реформа жилищно-коммунальной сферы названа «одним из самых острых вопросов, вызванных отсутствием конкуренции и монополизацией производства и сферы услуг»[12].

Вновь к этой проблеме глава государства вернулся в своем Послании Федеральному Собранию 2004 г. В. Путин еще раз затронул проблему обеспечения конкуренции на строительных рынках и обозначил меры, которые необходимо принять для исправления ситуации.

КСТАТИ

Из Послания Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 г.:

Первое. Нужны финансовые механизмы, позволяющие улучшать жилищные условия не только за счет текущих заработков и имеющихся сбережений, но и в счет будущих доходов людей. Нужны ясные правовые условия для развития долгосрочного жилищного кредитования – как граждан, так и профессиональных застройщиков.

Второе. Необходимо разрушить монополии на строительных рынках. Граждане России не обязаны оплачивать стоимость административных барьеров, создаваемых в строительстве, а также сверхприбыли застройщиков-монополистов. Принятие муниципалитетами четких правил землепользования и застройки, упрощение процедур разрешений и согласований на строительство, подготовка необходимой инженерно-коммунальной инфраструктуры – все эти меры должны быть направлены на сокращение времени и затрат по строительству.

Третье. Принципиальным вопросом являются гарантии права собственности добросовестных приобретателей жилья. Сделки на рынке жилья должны проходить только по прозрачным, понятным людям и, что немаловажно, недорогим процедурам.

И наконец, последнее. Надо навести порядок в сфере предоставления социального жилья. Получение жилья по договору социального найма должно стать доступным для тех, кто в нем действительно нуждается. Кроме того, следует предусмотреть дополнительные меры по целевой поддержке отдельных категорий граждан, в особенности молодых семей.

Антимонопольное ведомство по статусу активно включилось в решение проблем, связанных с развитием конкуренции в сфере ЖКХ, строительстве и при предоставлении земельных участков под жилищное строительство. Это направление деятельности стало одним из приоритетных в практике ФАС России. За прошедшие годы антимонопольному органу удалось реализовать многое из задуманного. Прежде всего речь идет о качественном изменении законодательных основ регулирования ЖКХ. Огромных усилий стоило ФАС России включить антимонопольные требования в основные законы, регулирующие отрасль, однако специалистам ФАС России это удалось.

Большая работа проведена по внесению в Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации изменений, касающихся внедрения прозрачных процедур при предоставлении земельных участков под жилищное строительство, комплексное освоение в целях жилищного строительства, а также при привлечении инвесторов на реконструкцию застроенной территории.

Поправки в кодексы предусматривают:

аукционную форму выделения земельных участков под жилищное строительство (в том числе комплексное освоение в целях жилищного строительства), а также порядок проведения такого аукциона;

аукционную форму предоставления права на реконструкцию застроенной территории, а также порядок проведения такого аукциона;

возможность предоставления земельного участка для жилищного строительства без проведения аукциона в случае, если заключен государственный или муниципальный контракт на строительство жилья с использованием средств бюджетов всех уровней;

прекращение прав аренды земельного участка, предоставленного для целей жилищного строительства, в случае, если хозяйствующий субъект в течение установленного срока не получил разрешение на строительство;

включение в договор аренды земельного участка под жилищное строительство существенного условия об обязательном соблюдении нормативных сроков строительства объектов жилищного фонда;

повышение арендной платы за земельный участок при нарушении сроков завершения строительства и государственной сдачи в эксплуатацию объектов жилищного строительства;

обязанность муниципального образования предоставить всем заинтересованным лицам не позднее чем за 30 дней до проведения торгов на предоставление земельного участка технических условий присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающих максимальную нагрузку на сеть, срок подключения объекта капитального строительства к сетям, срок действия технических условий и информацию о плате за подключение.

При этом стоит отметить, что до принятия указанных норм только 2% земельных участков распределялись на торгах, а остальные 98% – целевым назначением, что, несомненно, вело к снижению прозрачности и росту коррупции.

ФАС России также принимала участие в разработке постановления Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 г. № 83 «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения».

В рамках реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» ФАС России проводит мероприятия по осуществлению контроля за соблюдением процедуры предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной либо муниципальной собственности. Сплошной проверке подвергаются органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности и предназначенных для целей жилищного строительства. Данная работа проводится ФАС России через свои территориальные органы и охватывает период с четвертого квартала 2005 г. по 2007 г. поквартально.

Информация о выявленных нарушениях антимонопольного законодательства и принятых мерах по их устранению направляется в Правительство Российской Федерации ежеквартально. По данным Федеральной антимонопольной службы, за период с четвертого квартала 2005 г. (когда вступили в силу поправки в Земельный кодекс) по третий квартал 2007 г. органами власти было выделено 8 233 земельных участка, из них 3 017 – на аукционах. В результате проведенных проверок ФАС России было выявлено 768 нарушений федерального законодательства, в том числе антимонопольного[13]. По выявленным нарушениям антимонопольного законодательства возбуждаются дела, выдаются предписания об устранении нарушений.

Материалы, свидетельствующие о нарушениях земельного, гражданского и иного законодательства Российской Федерации, рассмотрение которых не входит в компетенцию антимонопольного органа, передаются в органы прокуратуры. В рамках проверок в 2005–2006 гг. было вынесено более 6,6 тыс. протестов на незаконные решения органов местного самоуправления, объявлено 1,3 тыс. предостережений о недопустимости нарушений закона. По требованию прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности около 500 должностных лиц, возбуждено 3,7 тыс. дел об административных правонарушениях и более 600 уголовных дел.

«В настоящий момент наблюдается резкий рост числа аукционов: с 98 в четвертом квартале 2005 г. до 333, 604 и 695 в первом, втором и третьем кварталах 2007 г. соответственно. Данное обстоятельство говорит о том, что строительный комплекс перестраивается на прозрачные рыночные отношения, а в Российской Федерации создается единое строительное пространство», – считает начальник Управления контроля ЖКХ, строительства и природных ресурсов ФАС России В. Ефимов.

Кроме того, отмечается динамика снижения количества нарушений со стороны органов власти со 131 в четвертом квартале 2005 г. до 60 в третьем квартале 2007 г. Хотя нарушения по-прежнему имеют место, несмотря на жесткий контроль со стороны антимонопольного органа.

«По всем фактам незаконного предоставления земельных участков ФАС России проводит антимонопольные расследования, по результатам которых соответствующие решения органов власти, а также заключенные на их основании договоры аренды подлежат отмене», – отмечает В. Ефимов[14].

В ФАС России полагают, что реализация нормы о выделении участков под строительство через аукционы должна привести к развитию конкуренции и увеличению предложения на первичном рынке жилья, что в конечном итоге сделает его более доступным. Данная мера ограничит возможность доступа к земельным участкам «любимых предприятий» и позволит бороться с так называемым локальным монополизмом. Кроме того, подобные нововведения позволят сдержать рост цен на жилье[15].

По словам главы ФАС России И. Артемьева, «в Калининградской области был продан с аукциона участок под комплексное жилищное строительство за 1 млрд рублей. Это больше, чем было выручено в течение многих лет за все проданные площадки. Губернатор Георгий Боос как раз намерен потратить этот миллиард на коммуникации для новых поселков вокруг города. А без аукциона “свой” человек получил бы участок, перепродал и отъехал отдыхать за кордон, оставив регион с носом»[16].

ФАС России по предложению Генеральной прокуратуры Российской Федерации провела проверку на предмет наличия ценового сговора между строительными организациями при реализации вновь возводимого жилья на территории Москвы, Санкт-Петербурга и Московской области. По данным ФАС России, в Московском регионе (город и область) и Санкт-Петербурге действует более 100 строительных организаций. При этом доля ни одной из указанных компаний не превышает 15–20% при нижней границе порога возможного доминирования в 35%. По результатам анализа доминирующих компаний не выявлено, рынок строительства коммерческой жилой недвижимости в этих регионах конкурентен. Документов, направленных на проведение согласованных мер при определении ценовой политики при реализации жилой недвижимости, в данных организациях не выявлено.

В целом проверка показала, что существенное превышение цены реализации над стоимостью строительства, а также рост цен на рынке реализации вновь возводимого жилья связаны прежде всего с дисбалансом спроса и предложения. Именно дефицит предложения и существовавшая ранее непрозрачность в распределении земельных участков и прав на реконструкцию без аукционов являются основными причинами значительного роста цен на недвижимость. В ФАС России полагают, что дефицит предложения на рынке неминуемо приведет к росту цен на жилье, поскольку ситуация на рынке такова, что увеличение цены квадратного метра в любом регионе напрямую зависит от работы местных органов власти и определяется двумя параметрами: недостаточностью предоставленных под строительство участков и непрозрачностью их выделения. Кроме указанных причин необходимо также отметить недостаток подготовленных земельных участков, длительные сроки согласования проектной документации, сложности с подключением вновь возводимого жилья к коммунальной инфраструктуре и несовершенство процедур формирования земельных участков местными органами власти.

По словам заместителя руководителя ФАС России Анатолия Голомолзина, «ситуацию можно кардинально исправить только путем резкого увеличения объемов предложения». Для этого необходимо увеличить количество предлагаемых для застройки земельных участков, в результате чего снизится их тендерная стоимость, упростить административные процедуры предоставления участков. Для развития инвестиционно-строительного рынка важнейшим условием, по мнению А. Голомолзина, является налаженная система предоставления земельных участков под жилищное строительство. В регионах еще не создана инфраструктура земельного рынка, позволяющая выводить на торги необходимое количество подготовленных участков, что оказывает влияние на рост цен на них[17].

По данным антимонопольного ведомства, значительный рост себестоимости строительства мало влияет на цену реализации вновь возводимого жилья. Рынок стройматериалов достаточно развит, но это не исключает для некоторых компаний, доминирующих на рынке, возможности злоупотреблять своим положением. В таких случаях ФАС России предпринимает все возможные меры, предоставленные ей законом, для пресечения нарушений. Классическим примером может служить дело ФАС России против ОАО «ЕВРОЦЕМЕНТ груп», по результатам которого антимонопольное ведомство взыскало в бюджет Российской Федерации беспрецедентную сумму незаконно полученного дохода, равную 267млн рублей.

Таблица 1. Предоставление земельных участков под жилищное строительство и комплексное освоение территорий в Российской Федерации с IV квартала 2005 г. по III квартал 2007 г.

В соответствии с нормами вступившего в действие с 1 марта 2005 г. Жилищного кодекса собственники помещений в многоквартирных домах обязаны выбрать один из трех способов управления многоквартирным домом: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме, управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом (ТСЖ), управление управляющей организацией. Способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирным доме и может быть изменен в любое время на основании его решения. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме.

«Забюрократизированность вопросов организации товариществ собственников жилья, чрезмерная налоговая нагрузка на них, а также непосильные обязательства по ремонту – все это тормозит создание эффективных механизмов реформирования жилищно-коммунального хозяйства», – говорится в Послании Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 г.

По мнению главы ФАС России, суть реформы ЖКХ – это демонополизация отрасли, она не должна сводиться к повышению тарифов. «Наша старая идея такова: реформа пойдет тогда, когда в нее будут вовлечены граждане. Государство должно стимулировать создание коллективных собственников жилья, с одной стороны, и появление предприятий малого и среднего бизнеса, занимающихся оказанием жилищно-коммунальных услуг, с другой», – пояснил И. Артемьев[18].

Жилищным законодательством также предусмотрено, что орган местного самоуправления в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2006 г. № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом», проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не был выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Открытый конкурс проводится также в случае, если до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Сроки проведения указанных конкурсов – до 1 мая 2008 г. – установлены ч. 1 ст. 18 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации».

Указанное постановление было разработано при непосредственном участии ФАС России. В постановлении предусмотрены:

открытость и прозрачность проведения конкурса, которая достигается обязательным размещением информации о конкурсе, помимо печатных СМИ, также и на сайтах органов местного самоуправления;

исключение предварительного квалификационного отбора и установление краткого закрытого перечня условий допуска управляющих организаций к конкурсу;

четкое определение объективных количественных критериев определения победителя конкурса: наибольший объем дополнительных работ и услуг по содержанию и ремонту многоквартирного дома за изначально установленную органом местного самоуправления плату за содержание и ремонт;

введение гарантий обеспечения исполнения обязательств управляющей организации по договору управления многоквартирным домом перед собственниками, в том числе в случае причинения вреда общему имуществу собственников, а также перед ресурсоснабжающей организацией за оплату коммунальных ресурсов.

Таким образом, реализация данного постановления приведет к созданию реальных конкурентных отношений в жилищной сфере, ее демонополизации, а значит, к началу реальной реформы в указанной сфере.

В рамках реализации данного постановления ФАС России проводит ежеквартальный мониторинг рынка услуг по управлению многоквартирными домами, в том числе в части контроля на предмет наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства при проведении органами местного самоуправления (органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга) открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами.

По данным антимонопольного ведомства, в настоящее время во многих городах происходит навязывание органами власти жителям – собственникам многоквартирных домов управляющих организаций. Зачастую ими являются те же МУП, которые осуществляют управление многоквартирными домами в настоящее время. Кроме того, реальной конкуренции в этой сфере нет именно из-за отсутствия конкурсов по отбору управляющих компаний[19]. Директор направления «Городское хозяйство» Фонда «Институт экономики города» Сергей Сиваев уверяет, что количество управляющих организаций, которые могли бы участвовать в таких конкурсах, сегодня ничтожно мало. Эксперт говорит, что решить проблему можно за счет проведения приватизации ныне действующих РЭУ, сохранив тем самым профессионалов ЖКХ.

Управляющий Фонда стимулирования энергосбережения Александр Вербицкий категорически не согласен с этим предложением. «Унитарные предприятия – самая неэффективная форма хозяйства. Но, к сожалению, таких структур много, они пробкой стоят на пути развития бизнеса. И чиновники в первую очередь должны решить вопрос, касающийся компетенции работников в сфере ЖКХ», – считает он[20].

В настоящее время готовятся поправки в Жилищный кодекс, предусматривающие обязательное страхование деятельности управляющих организаций. По словам одного из авторов поправок, депутата Государственной Думы Олега Шеина, в среднем коммунальные сборы с девятиэтажного дома составляют около 2 млн рублей, тогда как участвовать в конкурсе может фирма, имеющая на балансе всего 10 тыс. рублей. «При этом управляющие компании стараются взять в обслуживание не меньше десяти домов, – возмущается депутат. – И как в случае какого-нибудь форс-мажора подобные структуры смогут возместить собственникам ущерб?» Кроме того, предлагается обязать управляющие организации ежеквартально отчитываться перед собственниками. «Планируется ввести поправку, разрешающую жителям в несудебном порядке разорвать договор с эксплуатирующей организацией, если у той появились какие-либо долги перед компаниями, предоставляющими услуги по энерго- или теплоснабжению, тогда как средства на их оплату с жителей были собраны», – добавил О. Шеин. И долг, пояснил он, «повиснет» на нерадивом управдоме. Сейчас же разорвать договор с управляющей компанией без суда можно только по истечении года[21].

Как заметил начальник Управления контроля ЖКХ, строительства и природных ресурсов Федеральной антимонопольной службы В. Ефимов, сегодня муниципальные власти откровенно навязывают «свои» управляющие организации, а собрания проводятся с грубейшими нарушениями. ФАС России проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства при проведении органами местного самоуправления (органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга) открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами и будет принимать меры, в том числе и ходатайствовать об отмене конкурсов. В Москве, по различным данным, до 90% управляющих организаций были выбраны с нарушениями[22].

В октябре 2007 г. в Москве прошло 1-е Всероссийское совещание управляющих организаций в жилищной сфере. Участники встречи обсудили вопрос реформирования рынка услуг по управлению многоквартирными домами. По мнению начальника Управления по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ ФАС России В. Ефимова, сейчас этот рынок монополизирован, и более половины компаний на этом рынке являются государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которые обслуживают около 90% жилищного фонда. Частные же компании, несмотря на довольно большое их количество, с трудом выходят на рынок услуг по управлению многоквартирными домами[23].

«Основной задачей органов власти в этой сфере является демонополизация рынка управления жилищным фондом. Сейчас доля управляющих организаций в обслуживании жилищного фонда составляет более 50%. Однако выход частников на этот рынок сдерживается органами власти, которые игнорируют нормы жилищного законодательства и не проводят конкурсы по выбору компаний для управления многоквартирными домами, что сдерживает развитие рынка», – заявил начальник управления ФАС России.

По данным на конец третьего квартала 2007 г., собственники около 33% жилищного фонда многоквартирных домов не определились со способом их управления. До 1 мая 2008 г. за них должны это сделать органы местного самоуправления через конкурсы по отбору управляющих организаций. Таких конкурсов за три квартала 2007 г. проведено всего 66[24].

«Собственникам не стоит бояться прихода новых управляющих организаций и идти на поводу у органов власти, которые в настоящий момент всеми правдами и неправдами пытаются навязать им в большинстве своем неэффективные ГУП и МУП. В соответствии с действующим законодательством управляющая организация, победившая в конкурсе, обязана предоставить обеспечение исполнения своих обязательств по договору управления в части неоплаты услуг ресурсоснабжающих организаций и причинения вреда общему имуществу в многоквартирном доме. Это является надежной защитой собственников жилья от мошенников», – считает В. Ефимов.

Готовящиеся изменения к Жилищному кодексу упростят ряд процедурных моментов. Так, даже если в многоквартирном доме не создано товарищество собственников жилья (ТСЖ), поправки позволят жильцам выбрать для взаимодействия с управдомом уполномоченное лицо. «Иначе руководству управляющей организации придется по любому вопросу собирать собрания жильцов», – пояснил директор направления «Городское хозяйство» Фонда «Институт экономики города» С. Сиваев. Поправки предусматривают и сокращение сроков межевания придомовых территорий до месяца. «Сейчас сроки межевания зависят от настойчивости представителей ТСЖ, бегающих по инстанциям, а мы хотим поставить властям жесткие сроки», – пояснил О. Шеин. Ведь именно отсутствие межевания позволяет властям изымать придомовые территории под собственные нужды и новое строительство[25].

Антимонопольная служба также добивается повышения прозрачности формирования тарифов на коммунальные услуги. В связи с этим ФАС России внесла свои предложения в проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Основ ценообразования и Правил регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавок к ценам (тарифам) для потребителей, включая установление предельных индексов и порядок расчета индексов фактического изменения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса», а также законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих энергоснабжение». Они касаются подготовки четких методических указаний при расчете тарифов на регулируемые виды деятельности, а также обеспечения доступности информации о структуре затрат, покрываемых тарифом, для потребителей[26] на официальных сайтах органов регулирования в сети Интернет.

ВСТАВКА

Федеральный арбитражный суд подтвердил правоту Московского УФАС в деле против «Московской объединенной энергетической компании»

Федеральный арбитражный суд 14 сентября 2006 г. признал законным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве и Московской области в отношении ОАО «Московская объединенная энергетическая компания» (ОАО «МОЭК»).

Дело было возбуждено по заявлениям Российской академии наук и Московской городской военной прокуратуры о действиях ОАО «МОЭК». Компания получила в полное хозяйственное ведение имущество для производства и транспортировки тепловой энергии ГУП «Мостеплоэнерго», ГУП «Мосгортепло» и ГУП «Теплоремонтналадка».

Московское УФАС установило, что ОАО «МОЭК», применяя в 2005 г. тарифы «Прочие потребители, в том числе ГСК, творческие мастерские, бюджетные организации» на тепловую энергию, поступающую в жилые части зданий ведомственного фонда, нарушило установленный нормативными актами порядок ценообразования, необоснованно навязывало контрагенту невыгодные условия договора на теплоснабжение, ущемляло интересы потребителей – жилищных организаций, которые при этом несли убытки. Антимонопольное управление квалифицировало эти действия ОАО «МОЭК» как нарушение п. 1 ст. 5 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», которое выразилось в злоупотреблении доминирующим положением на рынке услуг по теплоснабжению.

Московское УФАС предписало энергетической компании внести изменения в договоры теплоснабжения, заключенные между хозяйствующим субъектом и жилищно-коммунальными отделами, в части осуществления расчетов за услуги по теплоснабжению по тарифу, установленному для населения, а также перечислить в федеральный бюджет незаконно полученный доход.

ОАО «МОЭК» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительными решения и предписания Московского УФАС. Решением Арбитражного суда, а также постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда в удовлетворении исковых требований ОАО «МОЭК» отказано. Суд кассационной инстанции также счел обоснованным вывод о безосновательности заявленных ОАО «МОЭК» требований и поэтому оставил решения судов первой и второй инстанции без изменения.

Комиссия ФАС России в очередной раз уличила ОАО «Мосэнерго» в установлении завышенного тарифа на тепло для жилищных организаций

Открытое акционерное общество (ОАО) «Мосэнерго» допускает неправомерное применение тарифов на тепловую энергию. К такому выводу пришла комиссия Федеральной антимонопольной службы на своем заседании в пятницу, 27 января 2006 г.

Дело было возбуждено по обращению закрытого акционерного общества (ЗАО) «Фундаментстрой-6», которое занимается обеспечением теплоснабжения жилых домов. В своем заявлении «Фундаментстрой-6» указал, что получает от ОАО «Мосэнерго» тепло для поставок населению, а поставщик, несмотря на это, устанавливает ему тариф, предусмотренный для коммерческих организаций (почти в два раза выше). Таким образом, «Мосэнерго» злоупотребляет доминирующим положением на рынке и получает необоснованные доходы.

Комиссия ФАС признала, что действия ОАО «Мосэнерго» нарушают ст. 5 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», поскольку создает для ЗАО «Фундаментстрой-6» дискриминационные условия деятельности, нарушая установленный порядок ценообразования (тарифы на тепло устанавливаются в столице региональной энергетической комиссией г. Москвы отдельно для различных категорий потребителей).

«Поскольку “Мосэнерго” не в первый раз уличено в подобном нарушении, ФАС России проведет также административное расследование и наложит на компанию штрафы за неисполнение ранее выданных предписаний», – заявил заместитель начальника Управления антимонопольной службы по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ В. Ефимов.

Ранее в отношении ОАО «Мосэнерго» возбуждались и расследовались аналогичные дела по заявлению ОАО «ДОН-Строй» и государственного унитарного предприятия «Жилкомсервис». В обоих случаях «Мосэнерго» было предписано перезаключить с контрагентами договор, поставлять им тепло по тарифу, предусмотренному для населения, а в случае с «Жилкомсервисом» – еще и перечислить в бюджет незаконно полученный доход. Правильность решений и предписаний ФАС России подтверждена в судебном порядке.

ФАС России также выступает против вывода платы за газ из состава коммунальных платежей. В феврале 2007 г. Российское газовое общество и ООО «Межрегионгаз» озвучили идею оплаты потребителями газа напрямую газовым компаниям. В ФАС России считают, что это противоречит принципам проводимой реформы ЖКХ.

Предложение газовиков поддержал президент РГО, председатель Комитета Госдумы по энергетике, транспорту и связи Валерий Язев. «Отдавать газоснабжение жилищного фонда управляющим организациям преступно с точки зрения безопасности и безаварийности работы. Конечно, примеры бесхозяйственности, которые выливаются во взрывы домов сегодня, это не только сегодняшняя проблема. Но мы сейчас создаем еще стимулы, чтобы эти дома взрывались пачками», – заявил он[27].

Заместитель главы ФАС России А. Голомолзин заявил, что управляющие организации и товарищества собственников жилья задумывались как способ защиты интересов жильцов от государственных монополистов. И предложение изъять газоснабжение из перечня коммунальных услуг – это стремление решить за собственника вопрос, кто будет поставлять ему газ[28].

В ФАС России опасаются, что за предложениями газовиков могут последовать аналогичные поправки энергетиков. Принципиально правила работы управляющих организаций с поставщиками электроэнергии, равно как и с компаниями по обслуживанию водопровода, поставщиками тепла и других коммунальных услуг, ничем не отличаются от принципов взаимодействия с газовиками. Реализация инициатив «Межрегионгаза» может запустить процесс отката от реформы ЖКХ в целом.

***

Таким образом, начало формированию конкурентных отношений в природоресурсной сфере и ЖКХ положено. Однако для окончательного решения проблем, существующих в этих сферах, еще предстоит приложить немало усилий не только антимонопольному органу, но и всему Правительству России.