Глава 6

Монополия в кубе

Создание цивилизованного рынка газа является обязательным условием для продвижения реформы электроэнергетики. Об этом неоднократно заявлял глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев[1].

Вместе с тем, по данным ФАС России, если еще несколько лет назад ситуация в газовой отрасли была достаточно благополучной, росло количество независимых организаций, их доля в газодобыче составляла 14%, то сейчас ситуация ухудшается. Антимонопольщики называют следующие проблемы, существующие на рынке газа и требующие скорейшего решения:

- проблема доступа к «трубе» независимых компаний;

- монополизация региональных рынков газа;

- отсутствие надлежащей инфраструктуры торговли газом, организованной торговой площадки, аналога той, которая существует в электроэнергетике либо в странах с более развитыми рынками газа;

- независимые производители газа не могут в полной мере реализовать свой потенциал на площадке «Межрегионгаза»;

- не выстроена нормальная система договорных отношений в газовой сфере и др.[2]

Исправить ситуацию на рынке газа была призвана Энергетическая стратегия России до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 1234-р. В соответствии с ней основной целью энергетической политики является эффективно развивающийся ТЭК, удовлетворяющий потребности растущей экономики в энергоресурсах и интегрирующийся с мировыми энергетическими рынками. Главная составляющая энергетической политики – это развитие внутренних топливно-энергетических рынков. При этом одним из главных инструментов энергетической политики должно стать антимонопольное регулирование.

Целями Энергетической стратегии России на период до 2020 г. на рынке газа являются:

- стабильное, бесперебойное и экономически эффективное удовлетворение внутреннего и внешнего спроса на газ;

- развитие единой системы газоснабжения и ее расширение на восток России;

- совершенствование организационной структуры газовой отрасли;

- обеспечение стабильных поступлений в доходную часть консолидированного бюджета;

- обеспечение политических интересов России.

Одной из мер достижения поставленных целей в Стратегии обозначено обеспечение благоприятного режима развития газовой отрасли за счет создания условий для реализации производственного и инвестиционного потенциала в том числе независимых производителей газа, а также формирование и развитие рынка газа на основе создания равных условий для всех производителей и потребителей газа[3].

При этом предполагается поэтапное повышение цен на газ, переход от регулирования оптовой цены на газ к установлению единого для всех производителей газа тарифа на его транспортировку, предоставление потребителям газа адаптационного периода. Также Стратегия предусматривает защиту социально чувствительных категорий потребителей, развитие инфраструктуры внутреннего рынка, создание условий для формирования недискриминационного доступа и сохранение единой системы газоснабжения.

Планируется, что результатами проводимых преобразований станет максимально эффективное, надежное и сбалансированное обеспечение потребностей страны в газе на основе либерализации рынка газа при планомерном снижении государственного регулирования вне естественно-монопольной сферы деятельности.

С точки зрения Федеральной антимонопольной службы, на рынке газа может быть выделен ряд особенностей, требующих решения или улучшения – в краткосрочном и (или) долгосрочном аспектах – в целях развития конкуренции. К ним можно отнести:

1. Развитие инфраструктуры внутреннего рынка газа для перехода на реализацию газа по рыночным ценам.

2. Создание условий для формирования недискриминационного доступа к системе магистральных и распределительных газопроводов для всех участников рынка.

3. Постепенное повышение цен на газ на внутреннем рынке в целях обеспечения самофинансирования предприятий газовой отрасли и объективной оценки потребительских свойств газа, создание условий для формирования биржевой торговли газом в Российской Федерации.

4. Ситуацию в газовом хозяйстве, развитие конкуренции и проблемы ценообразования на розничном рынке газа, монополизацию конкурентного сегмента рынка группой лиц ОАО «Газпром».

5. Согласование ОАО «Газпром» использования газа в качестве топлива, формирование балансов газа в Российской Федерации.

6. Развитие конкуренции и распространение рыночной власти ОАО «Газпром» на профильных (природный газ) и смежных рынках газа (рынки попутного нефтяного, сжиженного углеводородного газа).

7. Экспорт газа.

Развитие газовой отрасли в Российской Федерации может основываться только на прочной нормативно-правовой базе. Для последовательного улучшения ситуации на рынках газа необходим комплексный подход, предусматривающий поэтапное развитие рынка газа Российской Федерации на основе двухсекторной модели рынка, постепенного расширения свободного и сокращения регулируемого секторов.

По мнению заместителя главы ФАС России А. Голомолзина, нерегулируемый сектор рынка газа может быть представлен несколькими крупными сегментами[4]. В первую очередь речь идет о развитии системы долгосрочных договоров, которая позволяет учесть эластичность спроса на газ под влиянием экономических факторов, в частности изменения регулируемых цен, капиталоемкость инвестиционных циклов в газовой сфере, а также создает гарантии дополнительной защиты экономических интересов продавцов и потребителей.

Вместе с тем механизм поставок газа на основе долгосрочных договоров для всех участников рынка газа требует значительных модификаций, связанных с урегулированием отношений между производителями и потребителями газа и между производителями и ОАО «Газпром», закреплением на нормативном уровне необходимых финансовых и экономических гарантий поставщика и потребителя газа:

- обеспечение гарантий поставки газа со стороны производителей;

- принцип полной выборки объемов газа (принцип «бери или плати»);

- совершенствование штрафных санкций в случае сверхлимитного отбора газа, а также в случае частичной невыборки газа;

- возможность перераспределения или продажи невыбранного объема газа по краткосрочным контрактам на электронной торговой площадке.

В настоящее время в развитие системы долгосрочных договоров Федеральная антимонопольная служба наряду с другими заинтересованными органами государственной власти и организациями разработала изменения в Правила поставки газа, а также в Основные положения о порядке формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации.

КСТАТИ

В действиях газоснабжающих организаций ООО «Межрегионгаз» (далее – Поставщики) при проведении договорной кампании 2007 г. были выявлены признаки нарушения требований ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции», выразившиеся в навязывании потребителям невыгодных условий долгосрочных договоров поставки газа и создании дискриминационных условий при проведении договорной кампании, а также противоречии требованиям законодательства о газоснабжении. По всем имеющимся признакам нарушения ФАС России возбудило дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Рязанское и Белгородское управления ФАС России уже рассмотрели дела по факту нарушения региональными газоснабжающими организациями – ООО «Рязаньрегионгаз» и ООО «Белрегионгаз» соответственно – ч. 1 ст. 10 закона о конкуренции. Рязанское управление ФАС России выдало предписание в отношении ООО «Рязаньрегионгаз», Белгородское управление ФАС России по факту злоупотребления доминирующим положением хозяйствующего субъекта на товарном рынке возбудило административное производство по ст. 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и наложило штраф в размере 74 469 780 рублей.

ФАС России с целью предупреждения нарушений антимонопольного законодательства провела совещание с представителями ОАО «Газпром» и ООО «Межрегионгаз» по вопросу условий долгосрочных договоров поставки газа с промышленными предприятиями, по итогам которого было достигнуто соглашение о внесении корректировок в условия проектов договоров поставки газа, заключаемых Поставщиками с потребителями.

Вместе с тем одной из проблем, требующих урегулирования, является синхронизация долгосрочных договоров на поставку газа с заключением договоров на его транспортировку.

Действующее Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе Российского акционерного общества «Газпром», утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 г., недостаточно детализировано и не включает в себя целый ряд положений, необходимых для создания равных возможностей конкуренции для потребителей услуг по транспортировке газа по газотранспортным сетям, в то время как необходимым условием дальнейшего развития рыночных отношений на рынке газа является обеспечение недискриминационного доступа всех участников на рынок газа и оказание услуг по транспортировке газа по газотранспортным и газораспределительным сетям.

В этих целях Федеральная антимонопольная служба разработала проект постановления Правительства Российской Федерации «Об обеспечении недискриминационного доступа к свободным мощностям газотранспортных сетей в Российской Федерации». Указанный порядок доступа направлен на детализацию процедуры и принципов доступа к газотранспортным сетям, процедуры оказания услуг транспортировки газа, порядка приема и учета газа, транспортируемого по газотранспортной системе, принципов и порядка балансировки объемов газа в газотранспортной системе, стандартов раскрытия информации, правил технологического присоединения к газотранспортной системе.

Порядок доступа широко обсуждался Федеральной антимонопольной службой с заинтересованными органами государственной власти, ОАО «Газпром», а также с представителями независимых участников рынка газа – производителями и потребителями, в том числе в рамках экспертного совета по вопросам развития конкуренции на рынках газа в Российской Федерации при ФАС России.

Отсутствие четкой, детализированной процедуры доступа к газораспределительным сетям в Российской Федерации также вызвало необходимость разработки соответствующего нормативно-правового документа, регламентирующего данный порядок доступа, плату за подключение к газораспределительным сетям.

Разработка и принятие проекта постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1998 г.» включены в план действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2008 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.).

Также особого внимания заслуживает оценка Федеральной антимонопольной службой результатов деятельности ОАО «Газпром» по согласованию использования газа в качестве топлива. Согласование ОАО «Газпром» необходимо для получения разрешения на использование газа в качестве топлива, которое, в свою очередь, является основанием для проектирования соответствующего газоиспользующего оборудования и (или) установок (в том числе объектов теплоснабжения), а также необходимым условием для получения технических условий на подключение к газотранспортной или газораспределительной системе. От получения указанного согласования в конечном итоге зависит доступ поставщиков и потребителей на рынок газа.

Принимая во внимание существующие на сегодняшний день проблемы правоприменения в данной сфере, Федеральная антимонопольная служба в инициативном порядке разработала проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке использования газа в качестве топлива».

Действующее постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 1992 г. «О порядке установления вида топлива для предприятий и топливопотребляющих установок» не позволяет урегулировать весь спектр вопросов, связанных с подключением новых потребителей и развитием системы газоснабжения, не определяет в данной сфере прозрачные и понятные договорные отношения с четким распределением прав, обязанностей и ответственности сторон, не учитывает тенденции развития рынка газа, его поэтапную либерализацию, расширение нерегулируемого сектора рынка газа и связанные с этим изменения структуры рынка.

В ходе обсуждения указанного проекта постановления с заинтересованными органами государственной власти и организациями, в том числе в рамках экспертного совета, был определен круг вопросов, прямо или косвенно связанных с вопросами использования газа в качестве топлива и не регламентированных на сегодняшний день действующим законодательством:

- развитие газотранспортной и газораспределительной системы в контексте подключения новых потребителей газа в качестве топлива в отсутствие свободных мощностей системы;

- подключение газоиспользующего оборудования к газотранспортным и газораспределительным сетям;

- полномочия по установлению и контролю за резервными видами топлива, ответственность за поддержание резервного топливного хозяйства в надлежащем состоянии.

Разрешение указанного круга вопросов возможно осуществить с учетом разработки Минпромэнерго России нормативно-правовых актов, регламентирующих формирование балансов газа и балансов топливно-энергетических ресурсов, а также с учетом изменения порядка ценообразования и расширения нерегулируемого сектора рынка газа до 2011 г.

КСТАТИ

В декабре 2004 г. ФАС России рассмотрела дело по признакам нарушения ОАО «Газпром» ст. 5 Федерального закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в части действий ОАО «Газпром» по согласованию использования газа в качестве топлива для проектирования и строительства котельной.

По результатам рассмотрения дела было принято решение признать в действиях ОАО «Газпром», занимающего доминирующее положение на рынке сетевого газа, факты нарушения п. 1 ст. 5 закона о конкуренции, выразившиеся в создании препятствий доступу на рынок, а также в создании условий доступа на рынок, которые ставят ООО «ДСК-Инвест» в неравное положение по сравнению с иными предприятиями (объединениями) и (или) хозяйствующими субъектами, строящими на территории Московской области объекты теплоснабжения, в которых сетевой газ используется в качестве топлива.

Газпрому было выдано предписание в течение месяца с момента получения предписания выдать ООО «ДСК-Инвест» согласование на использование природного газа в качестве топлива для котельной. ОАО «Газпром» выдало разрешение на использование природного газа в качестве топлива для котельной из ресурсов независимых поставщиков.

Суд первой инстанции подтвердил правомерность выданных антимонопольным органом решения и предписания.

Другим крупным сегментом свободного ценообразования на нерегулируемом секторе рынка газа, по мнению фас России, является формирование организованной торговли газом по коммерческим ценам.

Проводимый Правительством Российской Федерации эксперимент по торговле газом на основе краткосрочных контрактов на электронной торговой площадке ООО «Межрегионгаз» является первым шагом на пути формирования полноценной биржевой торговли газом в Российской Федерации.

По словам председателя экспертного совета по вопросам развития конкуренции на рынках газа, заместителя руководителя ФАС России А. Голомолзина, «эксперимент “5+5” можно признать успешным»[5].

В 2006 г. был введен в работу новый комплекс, позволяющий независимым производителям напрямую участвовать в торгах. В этом же году продавать газ на электронных торгах стали ОАО «Газпром», ОАО «Роснефть», ОАО «Новатэк», ОАО «ТНК-ВР», ОАО «ЛУКОЙЛ» и ЗАО «Транснафта», а основными покупателями выступили предприятия электроэнергетики, металлургии, строительной промышленности. Общий объем реализации газа составил 519 млн кубометров.

В 2007 г. объем реализации газа увеличился до 400–700 млн кубометров в месяц. В этом же году произошел переход на ежедекадные торги, что позволило эффективнее использовать газотранспортные мощности и создало предпосылки для увеличения добычи газа.

Вместе с тем результаты работы ЭТП в 2006–2007 гг. выявили ряд вопросов, потребовавших скорейшего разрешения на следующем этапе развития торговли газом. Речь идет о необходимости обеспечения реального баланса интересов всех участников рынка, участвующих в торгах, обеспечения реального недискриминационного доступа, соблюдения паритета торговли между группой лиц ОАО «Газпром» и независимыми компаниями, детализации правил торговли и повышения прозрачности принятия решений о допуске к торгам.

Федеральная антимонопольная служба наряду с заинтересованными органами государственной власти приняла участие в разработке постановления Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2007 г. «О продолжении эксперимента по реализации газа на электронной торговой площадке в 2008 г.». В новом году принято решение увеличить масштаб эксперимента за счет увеличения объем газа, выставляемого на торги, в размере 15 млрд кубометров.

На ЭТП будет торговаться газ, добываемый производителями газа, не входящими в группу лиц ОАО «Газпром», и газ ОАО «Газпром» сверх объемов, поставляемых в регулируемый сектор. При этом объемы свободно реализуемого ОАО «Газпром» газа будут ежегодно увеличиваться в соответствии с темпами сокращения регулируемого сектора с учетом недопущения при этом возникновения и (или) усиления доминирующего положения группы лиц ОАО «Газпром».

В условиях формирования в газовой отрасли новых рыночных механизмов организация торговли газом на независимой торговой площадке с использованием биржевых технологий на постоянной основе станет логичным завершением проведения эксперимента и позволит сформировать в Российской Федерации публичные общепризнанные рыночные цены на газ, обеспечить прозрачность совершаемых сделок по реализации газа, в том числе при заключении долгосрочных договоров, а также позволит создать необходимые условия для совершенствования дисциплины пользования газом.

Важным шагом на пути реформирования регулируемого сектора рынка газа стало постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2007 г. «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ». В перспективе для всех категорий потребителей (за исключением населения) на протяжении переходного периода газ должен поставляться как по регулируемым, так и по договорным ценам. Для них будет осуществляться планомерное снижение объемов поставок по регулируемой цене (лимитов) от фактических объемов потребления газа. При этом должна быть обеспечена синхронизация соотношения свободных и регулируемых секторов в электроэнергетике и в газовой сфере. Предполагается, что все новые потребители будут приобретать газ по договорным ценам в нерегулируемом секторе рынка газа[6].

Сокращение регулируемого сектора рынка газа будет происходить таким образом, чтобы обеспечить необходимый объем инвестиций в развитие газовой отрасли и вместе с тем не подорвать конкурентоспособность отечественных производителей, особенно энергоемких. Недостающие объемы должны покупаться указанными потребителями в нерегулируемом секторе рынка по свободной цене, определяемой балансом спроса и предложения.

Формирование цен на газ в регулируемом сегменте должно осуществляться исходя из принципа возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, экономически обоснованных затрат, а также установления обоснованной прибыли с учетом конъюнктуры рынка. Очевидно, что создание условий для формирования цен в газовой отрасли на основе рыночных принципов является актуальной темой.

Основные концентрационные процессы в сфере газораспределения протекали по двум направлениям: консолидация газораспределительных активов группой лиц ОАО «Газпром» и сделки по купле-продаже/аренде газораспределительных сетей.

Продолжительное время существовала неопределенность по вопросу принадлежности газораспределительных сетей, что привело, с одной стороны, к консолидации газораспределительных активов у группы лиц ОАО «Газпром» (ООО «Газпромрегионгаз»), а с другой – к отсутствию эффективной структуры для управления государственными пакетами акций в уставных капиталах газораспределительных организаций.

Тенденция к передаче местных газораспределительных газопроводов в аренду одной газораспределительной организации – как правило, аффилированной с ОАО «Газпром», – наметилась в ряде регионов России: Челябинской области, Краснодарском крае, Республике Дагестан. При этом арендные платежи закладываются в себестоимость услуг по транспортировке газа, что ведет, с одной стороны, к увеличению поступлений в бюджеты регионов, а с другой – к увеличению ценовой нагрузки на потребителей и ущемлению их интересов.

По мнению ФАС России, ситуация, когда газоснабжающая организация, занимающая доминирующее положение на рынке реализации газа, прямо или косвенно контролирует газораспределительные организации, сдерживает развитие конкуренции на рынке реализации природного газа, противоречит положениям Энергетической стратегии и основным направлениям структурных реформ газовой отрасли.

В этой связи при осуществлении контроля за экономической концентрацией со стороны Федеральной антимонопольной службы имели место отказы в удовлетворении ходатайств на совершение сделок, если совершение таких сделок приводит к ограничению конкуренции или усилению доминирующего положения.

КСТАТИ

ФАС России совместно с УФАС по Челябинской области провела контрольное мероприятие по проверке ОАО «Челябинскгазком» на предмет соответствия его деятельности требованиям антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях. По результатам контрольного мероприятия были выявлены факты нарушения ст. 18 Федерального закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и ст. 7 Федерального закона «О естественных монополиях», на ОАО «Челябинскгазком» была наложена административная ответственность в виде штрафов на общую сумму 400 МРОТ.

4 октября 2007 г. Девятый арбитражный апелляционный суд подтвердил обоснованность решения ФАС России об отказе в удовлетворении ходатайства ОАО «Газпромрегионгаз» о приобретении 100% акций ОАО «Когалымгоргаз». ФАС России выяснила, что ОАО «Когалымгоргаз» является независимой газораспределительной организацией: в настоящее время 100% акций ОАО «Когалымгоргаз» принадлежат Ханты-Мансийскому автономному округу. Поставка газа потребителям г. Когалым в настоящее время также осуществляется из ресурсов независимого поставщика – ООО «ЛУКОЙЛ – Западная Сибирь».

Антимонопольный орган пришел к выводу, что совершение сделки по приобретению ОАО «Газпромрегионгаз» 100% акций ОАО «Когалымгоргаз» приведет к ограничению конкуренции на рынке реализации газа в городе, так как существует угроза замещения газа независимого поставщика газом ОАО «Газпром». В связи с этим ФАС России отказала ОАО «Газпромрегионгаз» в приобретении 100% акций ОАО «Когалымгоргаз».

Не согласившись с таким решением антимонопольного органа, компания обратилась в Арбитражный суд г. Москвы. Однако суд признал доводы ОАО «Газпромрегионгаз» необоснованными, подтвердив тем самым обоснованность решения ФАС России. Девятый арбитражный апелляционный суд также оставил заявление компании без удовлетворения.

Еще одним актуальным вопросом в регулируемом секторе рынке газа является проблема ценообразования на рынке реализации природного газа населению. В соответствии со ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации и принятым на ее основании постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» в случае использования потребителем приборов учета без температурной компенсации показания этих приборов учета используются в расчетах за газ с использованием температурных коэффициентов, утверждаемых федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере технического регулирования и метрологии.

Во исполнение п. 94 Правил предоставления коммунальных услуг приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 8 ноября 2006 г. «Об утверждении температурных коэффициентов» (далее – Приказ) с 1 января 2007 г. была введена в действие инструкция по разработке и утверждению температурных коэффициентов при расчетах за газ при использовании потребителями приборов учета газа без температурной компенсации, рассчитываемых в соответствии с типовой методикой выполнения измерений мембранными счетчиками газа без температурной компенсации МИ 2721-2005 ГСИ.

Приказ, являющийся нормативно-правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, не прошел государственную регистрацию в Минюсте России и применяться не может. Тем не менее ряд газоснабжающих организаций ОАО «Газпром» продолжает применять температурные коэффициенты при расчетах за газ с населением Российской Федерации.

По мнению ФАС России, применение температурных коэффициентов приводит к необоснованному росту платежей населения за газ и дестимулирует граждан в отношении оборудования жилых помещений приборами учета газа. Все это создает социальную напряженность и требует вмешательства государства как акционера ОАО «Газпром». Кроме того, в антимонопольном органе считают, что существующий порядок расчета коэффициентов в соответствии с методикой является непрозрачным и требует существенной доработки.

КСТАТИ

Необходимо отметить, что сложившаяся на сегодняшний день арбитражная практика и практика судов общей юрисдикции по делам о применении температурных коэффициентов при расчетах за газ с населением неоднозначна в своих выводах о правомерности такого применения. Так, например, определением кассационной коллегии Верховного суда Российской Федерации от 3 июля 2007 г. по делу № КАС07-288 заявление гр. Вдовина В. Ф. о признании недействующим п. 94 Правил предоставления коммунальных услуг было оставлено без удовлетворения. Вместе с тем постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда Ростовской области от 15 октября 2007 г. по делу № А53-1712/2007-С6-27 решение и предписание Ростовского управления ФАС России о признании действий ООО «Ростоврегионгаз» по применению температурных коэффициентов при расчетах за газ нарушающими требования ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» были признаны законными и оставлены в силе.

В настоящее время территориальным органам ФАС России предписано решать вопрос о возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства в отношении газоснабжающих организаций, применяющих температурные коэффициенты при расчетах за газ с населением.

Заместитель главы ФАС России А. Голомолзин полагает, что как минимум можно говорить о трех аспектах конкуренции в газовой сфере[7]. Первый аспект – это конкуренция внутреннего рынка «газ – газ». В данном случае речь идет о конкуренции газпромовского газа и газа независимых организаций. Сейчас на рынке сформировалась равновесная цена, которая отражает действительную ситуацию. Примерная цена на газ для независимых организаций примерно на 25% выше регулируемой цены на газ. Регулируемая цена на газ служит естественным ценовым ограничителем и ориентиром одновременно. Заместитель главы ФАС России полагает, что возможно поэтапное расширение присутствия газпромовского газа в нерегулируемом сегменте рынка.

Второй – потенциальная конкуренция внутреннего газа и газа на внешних рынках. Внешние рынки газа неоднородны. В некоторых странах, таких как США или Великобритания, это конкурентные рынки с организованными торговыми площадками, где торгуются наличные объемы газа, а также с биржевыми площадками, где торгуются контракты производных финансовых инструментов. Эти ценовые индикаторы, в свою очередь, оказывают влияние на цены, формируемые в рамках двусторонних контрактов. На рынках других стран влияние на двусторонние контракты могут оказывать котировки нефтяных цен.

Речь идет о том, что существует цена на европейском рынке по основным направлениям экспорта российского газа. Далее обратным отсчетом вычитается из нее транспортная составляющая, пошлины и получается соответствующий ограничитель цены внутреннего рынка. Выше цены на внутреннем рынке не должны быть (ниже могут), и их уровень определяется платежеспособностью потребителей. Степень защиты потребителей газа на внутреннем рынке определяется уровнем таможенной пошлины.

Третий – это возможность конкуренции на внутреннем рынке газа и альтернативных видов топлива, в частности конкуренция «газ – мазут», «газ – уголь». В силу очень существенного различия в уровнях регулируемых цен на газ и нерегулируемых цен на мазут и уголь одномоментный переход к этому виду конкурентных отношений может привести к значительным негативным последствиям для существующих потребителей газа – промышленности и бизнеса. Вместе с тем этот аспект конкуренции следует учитывать при формировании ценообразования, в частности для новых потребителей газа (за исключением населения), которые должны рассчитывать на газ уже по нерегулируемым ценам.

«От того, какие механизмы будут реализованы в документах Правительства России, какие будут выбраны направления развития рынка газа, зависит формирование цены на газ именно на рыночном уровне, в полной мере учитывающей реалии экономической ситуации», – полагает А. Голомолзин[8].

В ФАС России считают, что расширение сферы применения рыночных цен, увязывающих ценообразование с рыночным соотношением спроса и предложения, позволит снять проблему возникновения ресурсных ограничений на внутреннем рынке газа, упорядочить проведение договорных кампаний, способствовать установлению межтопливной конкуренции, а также развитию долгосрочных контрактов, индикатором цены которых должна служить цена, складывающаяся в результате торгов.

Особого внимания также заслуживает деятельность ФАС России по пресечению нарушений антимонопольного законодательства на рынках сжиженного углеводородного газа (СУГ). Так, например, в августе-октябре 2004 г. ФАС России провела анализ причин существенного роста оптовых и розничных цен на СУГ, используемый в дальнейшем как газомоторное топливо. ФАС России установила, что рост цен не был экономически обоснован, а явился следствием злоупотребления группы лиц ОАО «Газпром» – ОАО «АК “Сибур”» своим доминирующим положением на рынке.

ФАС России признала группу лиц нарушившей п. 1 ст. 5 Федерального закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (установление и поддержание монопольно высоких цен) и предписала перечислить в федеральный бюджет доход в размере 153 760 813 рублей, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства.

ОАО «Газпром» и ОАО «Газэнергосеть» обжаловали решение и предписание ФАС России в Арбитражном суде г. Москвы. Судом первой инстанции решение и предписание антимонопольного органа были признаны недействительными. Однако 30 ноября 2006 г. Девятый арбитражный апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции, тем самым подтвердив законность и обоснованность решения и предписания ФАС России.

Кроме того, ФАС России в 2007 г. провела ряд контрольных мероприятий по проверке деятельности газоснабжающих организаций по реализации сжиженного углеводородного газа населению для коммунально-бытовых нужд в рамках балансовых заданий, устанавливаемых Росэнерго. В ходе проверок были выявлены факты «перетока» балансового газа, предназначенного для реализации населению, в коммерческий сектор. По результатам проверок возбуждены дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении ОАО «Мурманоблгаз» и ОАО «Калугаоблгаз», проводится рассмотрение.

Для изменения ситуации с конкуренцией на внешнем рынке газа ФАС России предлагает внести изменения в закон «Об экспорте газа», по которому организации – собственнику единой системы газоснабжения или ее дочернему обществу, в уставном капитале которого доля участия организации – собственника единой системы газоснабжения составляет 100%, предоставляется исключительное право на экспорт газа.

ФАС России отрицательно отнеслась к этому закону изначально. Об этом не раз заявлял руководитель ФАС России И. Артемьев. По его словам, принятие этого закона создает новые барьеры и «удлиняет путь к демонополизации в этой сфере». Вместе с тем он напомнил, что ряд ведомств, в том числе и Минпромэнерго, поддержали принятие этого закона, и в данном случае решение было принято не в пользу ФАС России[9].

В настоящее время ФАС России предлагает внести в закон «Об экспорте газа» изменения, направленные на уточнение сферы действия указанного закона, расширение количества субъектов, участвующих в экспорте газа, с сохранением принципа единого экспортного канала и наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению порядка экспорта газа.

По словам заместителя руководителя антимонопольного ведомства А. Голомолзина, ФАС России намерена инициировать внесение в закон поправок, согласно которым доходы от экспорта будут распределяться пропорционально добыче[10]. И хотя большей частью зарубежных контрактов все равно будет владеть ОАО «Газпром», монополия его нарушится.

По результатам обсуждения вопроса об участии независимых производителей газа в поставках газа на экспорт на экспертном совете ФАС России по газу председатель экспертного совета, заместитель руководителя ФАС России А. Голомолзин отметил: «Никто из участников заседания не высказался против “единого экспортного канала” как такового. В свете требований антимонопольного законодательства такое решение отвечает критериям допустимости с учетом повышения конкурентоспособности российского газа на внешнем рынке. В то же время упорядочение государством механизмов доступа к “единому экспортному каналу” будет способствовать защите интересов всех участников газового рынка»[11].

По данным газеты «Ведомости», мнения независимых производителей газа разделились. «Большее вовлечение независимых производителей в газовый баланс страны, включая экспорт, продиктовано задачей минимизации рисков развития газовой отрасли», – считает топ-менеджер компании «ТНК-BP». А вот представитель ОАО «ЛУКОЙЛ» полагает, что экспортом газа в России должно заниматься только ОАО «Газпром». «Это сложный рынок с долгосрочными контрактами, где должна работать более опытная компания», – отмечает собеседник «Ведомостей»[12].

***

Подводя итоги, можно сделать вывод, что ФАС России последовательно выступает за реформирование рынка газа. В антимонопольном органе полагают, что для улучшения ситуации на рынках газа необходим комплексный и целенаправленный подход, в соответствии с которым развитие внутреннего рынка газа должно носить плавный, поступательный характер, при двухсекторной модели, заключающейся в постепенном расширении свободного и сокращении регулируемого сектора.

В целом усилия антимонопольного ведомства направлены на развитие конкуренции в газовой отрасли. В задачу ФАС России входит защита потребителей газа и независимых поставщиков газа от диктата газовой монополии, обеспечение равного доступа участников рынка к «газовой трубе» и подготовка необходимых условий для внедрения конкурентных принципов в газовой отрасли.