Глава 5

Конец госмонополии

В 1980-е гг. в Советском Союзе наметились фундаментальные проблемы в отрасли, которые не нашли своего разрешения и в начале 1990-х гг. На фоне общеэкономического спада продолжала повышаться энергоемкость экономики, произошло резкое падение объема инвестиций. Одновременно снижалась эффективность работы отдельных секторов отрасли. В результате это могло привести к замедлению экономического роста Российской Федерации.

Развитие страны прямо зависело от изменения сложившейся системы экономических отношений в электроэнергетике и структурных преобразований в отрасли.

Возобновление экономического роста с 1999–2000 гг. сопровождалось ростом спроса на электроэнергию. На первоначальном этапе рост спроса удовлетворялся за счет увеличения загрузки существующих мощностей электроэнергетической отрасли: с 1990 по 1997 г. электропотребление в стране сократилось почти на 25%, появились значительные резервы мощности в ЕЭС России и ощутимо снизилась загрузка действующих электростанций. Однако прогнозы Минпромэнерго России и ОАО «РАО “ЕЭС России”» свидетельствовали, что в 2005–2007 гг. эти резервы будут исчерпаны. Положение осложнялось неравномерным ростом спроса по регионам Российской Федерации, что в условиях недостаточного развития сетевой инфраструктуры могло привести к перебоям в энергоснабжении до того, как ситуация станет критичной в среднем по стране.

Прогнозируемый дефицит мощности указывал на необходимость разработки системы мероприятий по привлечению инвестиций в электроэнергетику и, как следствие, реорганизации отрасли в целях повышения надежности энергоснабжения и привлечения инвестиций.

Процесс преобразования отрасли начался в 2000 г. с разработки концепции реформирования ОАО «РАО “ЕЭС России”». Первым нормативным актом, регламентирующим преобразования в сфере электроэнергетики, стало постановление Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 г. «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации». Федеральные законы Российской Федерации, принятые в первом квартале 2003 г., определили структуру и принципы функционирования электроэнергетики в будущем в условиях конкуренции.

В соответствии с концепцией стратегии ОАО «РАО “ЕЭС России”» на 2005–2008 гг. «5+5» основными целями реформы отрасли являются повышение эффективности работы предприятий электроэнергетики и создание условий для развития отрасли на основе частных инвестиций.

Основными целями и задачами реструктуризации ОАО «РАО “ЕЭС России”» являются:

- обеспечение надежности и бесперебойности электро- и теплоснабжения потребителей предприятиями, входящими в ОАО «РАО “ЕЭС России”», в течение всего переходного периода;

- увеличение рыночной стоимости холдинга РАО «ЕЭС России» и компаний, создаваемых в ходе реструктуризации;

- повышение текущей эффективности и развитие профильных бизнесов ОАО «РАО “ЕЭС России”»;

- соблюдение всех прав и законных интересов акционеров компании (как ОАО «РАО “ЕЭС России”», так и его дочерних и зависимых обществ), в том числе миноритарных акционеров;

- выделение из состава ОАО «РАО “ЕЭС России”» в ходе реформирования эффективных, инвестиционно привлекательных компаний;

- обеспечение реализации реформирования ОАО «РАО “ЕЭС России”», активное участие в формировании предложений для Правительства Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о реформировании отрасли таким образом, чтобы это в полной мере соответствовало требованиям и целям, которые предъявляет государство, а также гарантировало соблюдение прав и максимизировало стоимость для акционеров ОАО «РАО “ЕЭС России”».

Для достижения поставленных целей осуществляется разделение естественно-монопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис) функций, и вместо прежних вертикально интегрированных компаний, выполнявших все эти функции, созданы структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности. Генерирующие, сбытовые и ремонтные компании становятся преимущественно частными и начинают конкурировать друг с другом. В естественно-монопольных видах деятельности, напротив, происходит усиление государственного контроля. Электроэнергетическая отрасль будет состоять из двух секторов – конкурентного и монопольного. Конкурентный сектор – частная собственность и рынок, монопольный сектор – государственная собственность и госрегулирование. Таким образом, создаются условия для развития конкурентного рынка электроэнергии, цены которого не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, а его участники конкурируют, снижая свои издержки.

Нормативно-правовая база

С 2001 г. идет планомерное формирование нормативно-правовой базы электроэнергетики. В настоящее время действуют восемь основных федеральных законов, 24 постановления Правительства Российской Федерации, девять распоряжений Правительства Российской Федерации, более 30 приказов Минпромэнерго России, ФСТ России и ФАС России. На протяжении шести лет ведется работа по формированию нормативно-правовой базы реформы электроэнергетики, являющейся залогом достижения основных целей реформирования: повышения эффективности производства и потребления электроэнергии, обеспечения надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей и создания условий для развития отрасли на основе привлечения инвестиций. Действующая нормативно-правовая база реформирования электроэнергетики позволила сформировать целевую структуру отрасли и запустить инвестиционные процессы в электроэнергетический сектор. Кроме того, нормативное регулирование процессов реформирования, происходящих в отрасли, является примером и основой для других отраслей, где реформы только-только начинаются.

Среди нормативных актов, регулирующих отрасль, следует особо отметить закон «Об электроэнергетике», Правила оптового и розничных рынков, Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре, Основы ценообразования в области электрической и тепловой энергии.

В соответствии с Планом мероприятий по реформированию электроэнергетики, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 2003 г., ФАС России является соисполнителем по разработке всех основных нормативно-правовых документов, касающихся реформы.

Наиболее важным нормативно-правовым актом в области электроэнергетики с точки зрения антимонопольного регулирования и контроля являются положения ст. 25 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», которая является дополнением к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части антимонопольного регулирования на рынке электроэнергии.

Так, с учетом изменений, внесенных в закон «Об электроэнергетике» в ноябре 2007 г., ст. 25 данного закона вводит понятие нарушений антимонопольного законодательства, выразившихся в возможности манипулирования ценами на оптовом и розничных рынках, злоупотреблении исключительным положением на оптовом и розничных рынках. Кроме того, в законе дается определение зон свободного перетока электрической энергии (мощности), характеризующих часть энергетической системы, где отсутствуют технологические и иные ограничения на переток электрической энергии (мощности), а также установлен иной порог доминирования хозяйствующих субъектов на рынке электроэнергии, характеризующийся долей в 20% от установленной мощности и выработки генерирующего оборудования в географических границах зоны свободного перетока электрической энергии (мощности).

Данные изменения, разработанные ФАС России, в случае наличия злоупотреблений со стороны участников прежде всего оптового рынка электрической энергии (мощности) позволят применять нормы антимонопольного законодательства практически ко всем крупным игрокам оптового рынка электроэнергии (мощности), что является крайне важным в переходный период, характеризующийся наличием системных ограничений на рынке, возникших вследствие увеличения потребления и дефицита сетевых и производственных мощностей в отдельных зонах свободного перетока оптового рынка электроэнергии (мощности).

Кроме того, законом «Об электроэнергетике» установлены дополнительные инструменты реагирования, которые могут быть применены в отношении субъектов, занимающих доминирующее или исключительное положение, а также имеющих возможность манипулирования ценами. К таким субъектам могут быть применены меры по ограничению цен в ценовых заявках, а также введению государственного регулирования цен (тарифов).

В случае неоднократного злоупотребления доминирующим или исключительным положением, в том числе при осуществлении манипулирования ценами на оптовом и розничных рынках, антимонопольным органом могут быть применены меры по принудительному разделению таких хозяйствующих субъектов.

Введение возможности применения таких жестких мер позволит предотвратить или не допустить значительных всплесков свободной (нерегулируемой) цены на электрическую энергию (мощность) на рынке. При этом крайне важно, по мнению ФАС России, сделать все возможное для исключения ценовых колебаний, связанных с наличием системных ограничений, вследствие которых на рынке в некоторые периоды времени могут возникнуть зоны с высокой концентрацией поставщиков.

В связи с этим ст. 25 закона «Об электроэнергетике» предусмотрено участие антимонопольного органа в процедуре согласования инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, а также сетевых организаций, удовлетворяющих критериям, определенным Правительством Российской Федерации. Участие в процедуре согласования инвестиционных программ позволит ФАС России способствовать строительству сетевых и генерирующих активов в целях снятия системных ограничений и сокращения зон свободного перетока электрической энергии (мощности).

В развитие норм ст. 25 закона «Об электроэнергетике» и Правил оптового рынка был разработан приказ ФАС России от 14 ноября 2007 г. «Об утверждении порядка установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности)». Документ определяет основные принципы мониторинга цен на электрическую энергию, осуществляемого совместно с администратором торговой системы оптового рынка, и процедуру установления случаев нарушения антимонопольного законодательства, выразившегося в манипулировании ценами на электрическую энергию (мощность).

В соответствии с планом мероприятий по реформированию электроэнергетики ФАС России также разработала следующие нормативно-правовые акты:

– постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка электроэнергии и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 21 января 2004 г. «Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 27 октября 2006 г. «Об утверждении Правил осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии и о внесении изменения в положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г.».

Оптовый рынок электроэнергии (мощности)

Принципы функционирования

Постановление Правительства Российской Федерации от 31 августа 2006 г. «О совершенствовании порядка функционирования оптового рынка электрической энергии (мощности)» ввело новую модель функционирования оптового рынка электрической энергии (мощности), предусматривающую существенные новации в системе договорных отношений и ценообразования на оптовом рынке.

Основные принципы функционирования новой модели оптового рынка заключаются в следующем. Объемы электрической энергии (мощности), продажа которых в переходный период реформирования электроэнергетики осуществляется по регулируемым ценам (тарифам), в 2007 г. соответствуют объемам, включенным Федеральной службой по тарифам в сводный прогнозный баланс производства и поставок электрической энергии (мощности) на 2007 г. Правилами заданы темпы снижения этих объемов: с января 2007 г. – снижение на 5% от балансовых объемов 2007 г., с июля 2007 г. – еще на 5% и в последующие годы – снижение каждые шесть месяцев на величину от 5 до 20% от балансовых объемов 2007 г. (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2007 г.).

Новая модель оптового рынка электрической энергии (мощности) предусматривает формирование на оптовом рынке системы долгосрочных отношений поставщиков и покупателей, в том числе устанавливает порядок заключения и исполнения участниками оптового рынка двусторонних договоров купли-продажи электрической энергии (мощности), заключаемых как по регулируемым ценам (тарифам), так и по свободным ценам, определяемым по соглашению сторон.

Введен новый порядок конкурентного ценообразования на рынке электроэнергии, в том числе порядок проведения конкурентного отбора ценовых заявок за сутки до реального времени и в режиме, близком к реальному времени. Также введены изменения в системе оперативно-диспетчерского управления, направленные на оптимизацию загрузки генерирующих мощностей в энергосистеме: планирование режимов по ценовым заявкам поставщиков, отражающим реальные стоимостные характеристики производства электрической энергии, что позволяет достигать более эффективного распределения ресурсов в энергосистеме. Кроме того, в ближайшей перспективе планируется запустить новый механизм выбора состава оборудования в соответствии с заявками участников, что также приведет к увеличению эффективности распределения ресурсов.

Произошли существенные изменения и в порядке торговли мощностью на оптовом рынке. Введены обязательные требования к производителям электрической энергии и к их генерирующему оборудованию, необходимые для поддержания заданных параметров функционирования энергосистемы с целью обеспечения надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей. Выполнение производителями этих требований влияет на стоимость продаваемой ими мощности.

Правилами предусмотрена торговля мощностью только по регулируемым ценам в рамках регулируемых двусторонних договоров. Вместе с тем Министерство промышленности Российской Федерации в настоящее время разрабатывает принципы конкурентной торговли мощностью, в том числе организации краткосрочных (на один, два и три года вперед) и долгосрочных (не менее чем на четыре года вперед) конкурентных отборов ценовых заявок на поставку мощности.

Структура рынка

Основными участниками оптового рынка электроэнергии являются:

– поставщики: созданные в результате реформирования шесть оптовых генерирующих компаний (ОГК), 14 территориальных генерирующих компаний (ТГК), ГидроОГК, концерн «Росэнергоатом»;

– потребители: крупные потребители электроэнергии – участники оптового рынка, энергосбытовые организации, продающие электрическую энергию (мощность) на розничный рынок;

– инфраструктура: Администратор торговой системы оптового рынка, Системный оператор (диспетчерское управление), Федеральная сетевая компания (сети ЕНЭС).

Рис. 1. Целевая структура отрасли в результате реформирования

С точки зрения антимонопольного контроля крайне важным вопросом является концентрация участников на оптовом рынке. ФАС России принимала активное участие в процессе формирования оптовых генерирующих компаний (ОГК) и территориальных генерирующих компаний (ТГК). Так, в результате оценок, сделанных по инициативе антимонопольного органа, в состав ТГК-12 (Кузбасс) не вошли Южно-Кузбасская и Западно-Сибирская ТЭЦ, которые были проданы РАО «ЕЭС России» на открытом аукционе.

Оптовый рынок в настоящее время состоит из двух ценовых зон: Европы и Сибири, а также неценовых зон (Дальнего Востока, Калининградской области, Республики Коми и Архангельской области), где в настоящее время торговля электроэнергией (мощностью) осуществляется в полном объеме по регулируемым ценам.

По объему производства электроэнергии

Рис. 2. Концентрация производства на оптовом рынке электрической энергии

Первая ценовая зона

Вторая ценовая зона

По установленной мощности генерирующего оборудования

Первая ценовая зона

Вторая ценовая зона

Кроме того, в силу действующих системных ограничений в настоящее время на оптовом рынке существует около 30 зон свободного перетока, которые характеризуются отсутствием перетока электрической энергией (мощности) за пределы этих зон либо ограниченным объемом такого перетока.

Таким образом, оптовый рынок в настоящее время является высококонцентрированным, что несет существенный риск, связанный с ценовым манипулированием.

Ценообразование на рынке электроэнергии

В основе российской модели энергетического рынка лежит узловое формирование маржинальной цены на электрическую энергию (мощность). При этом цена в узле (группе узлов) оптового рынка формируется по самой дорогой ценовой заявке генератора, прошедшего конкурентный отбор.

Рис. 3. Узловое ценообразование

Конкурентные локализованные цены (узловые цены) создают стимулы для поставщиков минимизировать полные затраты на производство и являются единственными ценами свободного рынка, которые способны сделать это. Кроме того, такие узловые цены посылают правильные сигналы потребителям и инвесторам, а также могут быть использованы для анализа включения тех или иных объектов строительства электросетевого хозяйства при включении в инвестиционные программы сетевых организаций, в том числе при осуществлении моделирования с целью извлечения максимальной выгоды для потребителей (получения наиболее низких цен в узлах сети). Однако применение модели узлового ценообразования несет в себе риски необоснованного завышения цены участником, находящимся в условиях временного дефицита генерирующих мощностей в определенной зоне.

ФАС России уделяет особое внимание данному вопросу. В настоящее время в рамках контроля за установлением случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электроэнергии (мощности) ФАС России совместно с Администратором торговой системы, Системным оператором и Советом рынка формирует систему мониторинга значительных отклонений свободных (нерегулируемых) цен, сложившихся в результате конкурентного отбора ценовых заявок участников оптового рынка.

Этот механизм основан на Порядке установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности), утвержденном приказом ФАС России от 14 ноября 2007 г. Реализация такого механизма позволит в оперативном режиме выявлять существенные отклонения цены, проводить анализ на предмет влияния на формирование такого отклонения объективных факторов (таких, как увод в ремонт генерирующего оборудования с более дешевой выработкой, ремонт линий электропередач, погодные условия) и отбирать случаи, отклонение цены в которых было обусловлено ценовой стратегией участника рынка. Такие случаи будут рассматриваться ФАС России в установленном порядке на предмет наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства, выразившихся в манипулировании ценами на электрическую энергию (мощность).

Розничные рынки

На момент начала реформы субъектный состав отрасли представлял собой вертикально интегрированные компании, оказывавшие потребителям услуги энергоснабжения, то есть поставлявшие электроэнергию по принадлежащим им электрическим сетям.

Отсутствие разделения сфер, в которых конкуренция возможна (купля-продажа электроэнергии), и сфер, в которых она, в силу их естественно-монопольного характера, исключена, создавало препятствия для формирования нового конкурентного рынка купли-продажи (поставки) электрической энергии.

Исходя из этого одним из основных направлений реформирования было обозначено разделение конкурентных (производство, купля-продажа) и естественно-монопольных (передача) видов деятельности, что было призвано обеспечить условия для создания рынка сбыта электроэнергии, цены на котором не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, а его участники конкурируют, снижая свои издержки. В результате место прежних вертикально интегрированных компаний, выполнявших все перечисленные функции, должны были занять структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности.

Для осуществления поставленной задачи в 2004 г. были внесены изменения в действующее законодательство, предусмотрен запрет на совмещение конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности в электроэнергетике. С участием ФАС России был разработан ряд подзаконных нормативно-правовых актов, установивших систему контроля за соблюдением данного запрета, а сам антимонопольный орган был наделен полномочиями осуществлять принудительное разделение компаний, добровольно не выполнивших требование законодательства.

Запрет не распространяется на так называемые энергокомплексы, то есть хозяйствующие субъекты, осуществляющие указанные виды деятельности с использованием принадлежащих им на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании электростанций и иных объектов электроэнергетики, непосредственно связанных между собой, и (или) с принадлежащими этим субъектам энергопринимающими устройствами преимущественно для удовлетворения собственных производственных нужд при условии соблюдения такими хозяйствующими субъектами установленных Правительством Российской Федерации особенностей функционирования хозяйствующих субъектов и при условии направления ими уведомления об использовании указанных объектов электроэнергетики в ФАС России. Исключения также составляют компании, работающие в изолированных энергосистемах Камчатки, Сахалина, Чукотки и Таймыра.

В течение 2006–2007 гг. ФАС России и ее территориальными органами была проведена работа по проверке соблюдения запрета на совмещение конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности практически всеми хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере электроэнергетики. В результате было вынесено более 70 решений о принудительной реорганизации хозяйствующих субъектов, нарушающих данный запрет.

КСТАТИ

Суд подтвердил правоту решения ФАС России о принудительной реорганизации Микояновского мясокомбината

Арбитражный суд Москвы 30 октября 2007 г. отказал ЗАО «Микояновский мясокомбинат» в удовлетворении требования признать недействительным решение Федеральной антимонопольной службы о принудительной реорганизации предприятия.

Согласно ст. 6 Федерального закона № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об электроэнергетике”» с 1 апреля 2006 г. юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям запрещается совмещать деятельность по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии. Соблюдение требований этой статьи контролирует ФАС России в соответствии с п. 1 Правил осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии.

В соответствии с п. 3 этих Правил хозяйствующий субъект, совмещающий деятельность, обязан направить в антимонопольный орган уведомление. 28 марта 2007 г. в ФАС России поступило уведомление ЗАО «Микояновский мясокомбинат» о соблюдении особенностей функционирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в области электроэнергетики преимущественно для удовлетворения собственных производственных нужд. Согласно этому документу ЗАО «Микояновский мясокомбинат» является хозяйствующим субъектом, совмещающим деятельность по передаче электрической энергии с деятельностью по купле-продаже электроэнергии. Из представленных заявителем документов также следует, что ЗАО «Микояновский мясокомбинат» владеет на праве собственности объектами электросетевого хозяйства и осуществляет деятельность по купле-продаже электрической энергии иным хозяйствующим субъектам.

Согласно ст. 6 Федерального закона № 36-ФЗ не допускается одновременно иметь на праве собственности или на ином законном основании имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по производству и купле-продаже электрической энергии. Таким образом, деятельность ЗАО «Микояновский мясокомбинат» подпадает под запрет, установленный этой статьей, и при этом не подпадает под исключения, прописанные там же.

На основании этого ФАС России признала предприятие нарушившим Федеральный закон № 36-ФЗ и приняла решение о его принудительной реорганизации. Не согласившись с этим, ЗАО «Микояновский мясокомбинат» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы. Однако суд признал доводы компании необоснованными, подтвердив тем самым правоту антимонопольной службы.

С 1 сентября 2006 г. вступили в силу новые правила функционирования розничных рынков электроэнергии. ФАС России провела работу по разделению конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности, существенно изменив субъектный состав рынка и создав условия для развития конкуренции. Основные субъекты рынка купли-продажи электроэнергии – сбытовые компании и гарантирующие поставщики – получили возможность конкурировать между собой. Разработанные с участием ФАС России Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии гарантировали любой сбытовой компании право на заключение договора с сетевой компанией на передачу электроэнергии, регламентировали порядок заключения такого договора. Создание института гарантирующего поставщика (компании, обязанной заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся) обеспечило гарантии снабжения потребителей.

Вместе с тем проведенные антимонопольным органом анализ и оценка конкурентной среды на формирующихся рынках показали, что в 2006 г. сбытовые компании, созданные в результате реорганизации акционерных обществ энергетики и электрификации, входящих в группу лиц ОАО «РАО “ЕЭС России”», занимали более 75% на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а в большинстве регионов их доля близка к 100%. Сбытовые компании, не являющиеся субъектами оптового рынка, занимали долю, близкую к 100%, на локальных рынках внутри субъекта Российской Федерации (в основном в границах муниципальных образований, города или поселка). Доля независимых энергосбытовых компаний, не являющихся гарантирующими поставщиками, малозначительна и, как правило, не превышает 10% в соответствующих границах рынка.

В целом по всем субъектам Российской Федерации на основе данных, представленных территориальными управлениями, можно сделать вывод о высокой концентрации на розничных рынках электрической энергии в условиях неразвитой конкуренции. В связи с этим основными своими задачами антимонопольный орган поставил обеспечение формирования конкуренции за счет:

- создания условий для выхода местных энергоснабжающих организаций на оптовый рынок;

- проведения справедливых конкурсов за статус гарантирующих поставщиков;

- контроля недискриминационного доступа к сетям;

- создания условий для реализации права выбора потребителем поставщика электроэнергии[1].

Выполнение поставленных задач осуществляется как путем активного участия в нормотворческой работе, так и в ходе контроля за соблюдением конкурентного законодательства на розничных рынках.

По данным ФАС России, организации ТЭК являются основными нарушителями антимонопольного законодательства. Более 2/3 всех злоупотреблений доминирующим положением фиксируется именно в этой сфере[2].

Основная часть жалоб подается участниками розничных рынков электроэнергии на действия доминирующих субъектов – энергосбытовых, электросетевых компаний, выделившихся в процессе реорганизации ОАО «РАО “ЕЭС России”». Действия (бездействие) данных компаний направлены на недопуск независимых потребителей на оптовый и розничные рынки электроэнергии (мощности). Самые распространенные нарушения выражаются в:

– отказе (уклонении) от заключения договора купли-продажи электрической энергии;

– отказе (уклонении) от заключения договора на передачу электроэнергии;

– отказе (уклонении) от заключения соглашения об информационном обмене, а также иных обязательных договоров (трехсторонних соглашений, изменений в договор энергоснабжения, необходимых для подписания смежными субъектами оптового рынка), необходимых для допуска к торгам на оптовом рынке электрической энергии (мощности).

КСТАТИ

Суд подтвердил правоту решения и предписания Московского УФАС России в отношении ОАО «Мосэнергосбыт»

27 августа 2007 г. Арбитражный суд г. Москвы подтвердил соответствие решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве и Московской области в отношении ОАО «Мосэнергосбыт» действующему законодательству Российской Федерации.

Напомним, что 26 февраля 2007 г. Московское УФАС России признало ОАО «Мосэнергосбыт» нарушившим ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» (злоупотребления доминирующим положением на рынке оказания услуг по реализации (продаже) электрической энергии). Нарушение выразилось в ущемлении интересов ООО «Коломенский Энергосбыт» путем уклонения от заключения договора купли-продажи электрической энергии при наличии возможности оказания услуг.

Антимонопольное управление предписало ОАО «Мосэнергосбыт» в 30-дневный срок прекратить нарушение Федерального закона «О защите конкуренции» и заключить договор с ООО «Коломенский Энергосбыт» на поставку электрической энергии в соответствии с Правилами функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики.

Однако в установленные законодательством сроки ОАО «Мосэнергосбыт» не направило в адрес ООО «Коломенский Энергосбыт» ни подписанного проекта договора, ни уведомления с мотивированным отказом от заключения договора купли-продажи электрической энергии. Кроме того, компания обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения и предписания Московского УФАС России. Однако суд счел доводы ОАО «Мосэнергосбыт» безосновательными, подтвердив тем самым правоту антимонопольного управления.

Пензенское УФАС России оштрафовало ООО «Энергосервисная компания» на 1 млн рублей за злоупотребление доминирующим положением

27 сентября 2007 г. Пензенское управление Федеральной антимонопольной службы наложило на ООО «Энергосервисная компания» штраф в размере 1/100 размера выручки от реализации услуг по производству, передаче и распределению тепловой энергии за нарушение ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке). Нарушение выразилось в том, что ООО «Энергосервисная компания» отключило от горячего водоснабжения жилые дома ТСЖ «Добрый» и ТСЖ «Новосел» с 23 мая 2007 г. и с 13 июля 2007 г.

Названные ТСЖ не имели на дату отключения задолженности за два периода платежа и не были надлежащим образом уведомлены, то есть теплоснабжающая организация не имела законных оснований для отключения. Кроме того, отключение подачи тепловой энергии было использовано ООО «Энергосервисная компания» для понуждения данных ТСЖ к внесению изменений в договоры на отпуск и потребление тепловой энергии в части порядка оплаты потребляемого тепла.

Произведя необоснованное отключение тепловой энергии для горячего водоснабжения, ООО «Энергосервисная компания» ущемило интересы ТСЖ «Добрый» и «Новосел» и создало препятствия для осуществления деятельности по выполнению своих обязательств перед гражданами.

Антимонопольное управление пришло к выводу, что действия ООО «Энергосервисная компания» являются злоупотреблением доминирующим положением, и привлекло компанию к административной ответственности в соответствии с ст. 14.31 КоАП Российской Федерации. 27 сентября 2007 г. Пензенское УФАС России наложило на ООО «Энергосервисная компания» штраф в размере 1 048 180 рублей.

В 2007 г. также возросло число заявлений на действия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности при присвоении статуса гарантирующего поставщика электрической энергии.

Гарантирующий поставщик – это особый субъект розничного рынка электроэнергии, данный статус присваивается в результате проведения конкурсных процедур раз в три года.

Конкурс на право осуществления деятельности в качестве гарантирующего поставщика призван наделить сбытовую организацию-победителя определенными дополнительными правами и обязанностями, изменить ее правовой статус. Целью установления нормативными актами особого (на конкурсной основе) порядка присвоения статуса гарантирующего поставщика является в том числе обеспечение конкуренции на розничном рынке электроэнергии. Федеральный закон от 26 марта 2003 г. «Об электроэнергетике», Правила функционирования розничных рынков, Правила оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2003 г., предоставляют гарантирующим поставщикам ряд преимуществ перед энергосбытовыми компаниями, не обладающими статусом гарантирующего поставщика. В частности, речь идет о праве на сбытовую надбавку, особом порядке перехода потребителя от гарантирующего поставщика на обслуживание к энергосбытовой компании (обязанность возместить убытки гарантирующего поставщика в размере разницы между его необходимой валовой выручкой, рассчитанной на период с даты расторжения договора до окончания текущего периода регулирования тарифов с учетом снижения затрат, связанных с обслуживанием такого потребителя, и выручкой гарантирующего поставщика от продажи электрической энергии в течение указанного периода без учета такого потребителя по установленным тарифам), особых требованиях для присвоения статуса субъекта оптового рынка.

Таким образом, присвоение статуса гарантирующего поставщика, то есть предоставление хозяйствующему субъекту прав и преимуществ, лишение организации такого статуса в нарушение установленного нормативно-правовыми актами порядка создают угрозу конкуренции на рынке купли-продажи (поставки) электрической энергии.

В 2007 г. ФАС России рассмотрела ряд дел по факту незаконного присвоения статуса гарантирующего поставщика в г. Санкт-Петербурге, Ленинградской, Нижегородской и Свердловской областях.

КСТАТИ

Региональная служба по тарифам Нижегородской области незаконно ограничивала доступ к конкурсу на присвоение статуса гарантирующего поставщика

ФАС России признала Региональную службу по тарифам (РСТ) Нижегородской области нарушившей ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции». Нарушение выразилось в совершении действий, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В антимонопольном органе посчитали, что РСТ Нижегородской области создала не предусмотренные федеральными законами или иными нормативно-правовыми актами ограничения доступа к участию в конкурсе на присвоение статуса гарантирующего поставщика и присвоила в нарушение прямого запрета действующего законодательства ЗАО «Волгаэнергосбыт» статус гарантирующего поставщика по результатам проведения первого очередного конкурса на право осуществления деятельности в качестве гарантирующего поставщика на территории Нижегородской области.

Дело было возбуждено по заявлению ОАО «Нижегородская сбытовая компания». ФАС России обратилась в суд с иском о признании недействительным проведения первого очередного конкурса на право осуществления деятельности в качестве гарантирующего поставщика на территории Нижегородской области. Также ФАС России обратилась в суд с заявлением о признании недействующим решения РЭК Нижегородской области от 13 июня 2007 г. «Об утверждении конкурсной документации открытого конкурса на право осуществления деятельности в качестве гарантирующего поставщика электрической энергии на территории Нижегородской области».

Комитет по тарифам и ценовой политике Ленинградской области нарушил закон о конкуренции

ФАС России по собственной инициативе возбудила дело о нарушении комитетом по тарифам и ценовой политике Ленинградской области Федерального закона «О защите конкуренции», выразившемся в принятии актов, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По результатам рассмотрения дела комиссия ФАС России приняла решение о признании комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области нарушившим ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции» путем совершения действий, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем создания не предусмотренных федеральными законами или иными нормативно-правовыми актами ограничений доступа к участию в конкурсе на присвоение статуса гарантирующего поставщика и присвоения в нарушение прямого запрета действующего законодательства ООО «РКС-энерго» статуса гарантирующего поставщика по результатам проведения первого очередного конкурса на право осуществления деятельности в качестве гарантирующего поставщика на территории Ленинградской области.

ФАС России обратилась в суд с иском о признании недействительным проведения первого очередного конкурса на право осуществления деятельности в качестве гарантирующего поставщика на территории Ленинградской области.

В настоящее время одной из наиболее острых проблем в сфере электроэнергетики является технологическое присоединение производителей и потребителей электрической энергии к электрическим сетям. Ограничение в присоединении новых мощностей происходит вследствие значительного недоинвестирования сетевой инфраструктуры в предыдущие периоды и недостаточности средств для адекватного ее развития за счет действующих тарифов на передачу электроэнергии. Также серьезной проблемой является несинхронизированность развития электрических сетей разного уровня напряжения, отсутствие какой-либо регламентации процесса формирования инвестиционных программ электросетевых компаний, а также оценки их исполнения. Вследствие этого нередки ситуации, когда для подключения к электрической сети, например, небольшого промышленного предприятия или жилого микрорайона требуется произвести строительство не только сетевых объектов низкого напряжения, но и среднего, а иногда высокого напряжения (объекты ЕНЭС). Таким образом, в крупнейших промышленных районах, где существует проблема дефицита мощностей, сетевая организация в соответствии с действующими Правилами технологического присоединения к электрическим сетям часто не имеет технической возможности присоединить новый объект по причине существующих ограничений на присоединенную мощность и недостаточности инвестиционных средств в составе утвержденного тарифа на передачу.

Типичными решениями данных проблем были взимание платы свыше установленного тарифным органом размера (или при отсутствии установленной платы), заключение не предусмотренных законодательством договоров на создание технической возможности присоединения, а также требования о безвозмездной передаче построенных за счет потребителя объектов электросетевого хозяйства в собственность сетевой компании (подчас сопровождающиеся требованием о возмещении налоговых последствий такой передачи). Зачастую такие действия сетевой компании нарушали установленный порядок технологического присоединения, порядок ценообразования в отношении данных услуг и антимонопольное законодательство.

В целях решения данных проблем ФАС России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти были разработаны изменения в Правила технологического присоединения к электросетям и Основы ценообразования на электрическую и тепловую энергию, и в марте 2007 г. данные изменения были внесены в действующие нормативно-правовые акты.

Указанные изменения предусматривают включение в состав платы за технологическое присоединение расходов на строительство (реконструкцию) объектов электросетевого хозяйства, что должно создать экономическую основу для подключения новых потребителей к электрическим сетям и существенно сократить количество отказов в технологическом присоединении. Одновременно устанавливается более четкая регламентация процедуры технологического присоединения, в том числе обозначены границы ответственности между сетевой организацией и заявителем при выполнении технических условий на присоединение, предусмотрен упрощенный порядок подачи документов и сокращенные сроки рассмотрения сетевой организацией заявки на технологическое присоединение энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц, присоединенная мощность которых не превышает 750 кВА (субъектов малого предпринимательства).

При этом введение платы за технологическое присоединение с учетом инвестиционной составляющей является вынужденной мерой и носит, как представляется, временный характер, так как целевой моделью в данном случае является установление такого уровня тарифов на передачу электроэнергии, который позволял бы сетевым компаниям реализовывать инвестиционные программы за счет данных средств, что требует коренного изменения подходов к регулированию установления размера тарифов на передачу электроэнергии, в частности перехода от метода «затраты плюс» к методу обоснованной доходности на вложенный капитал.

Тарифное регулирование на основе экономически обоснованного уровня доходности инвестированного капитала применяется практически во всех европейских странах. Суть данного метода заключается в компенсации стоимости привлеченного и акционерного капитала в тарифе, устанавливаемом государством. Инфраструктурная компания-инвестор привлекает капитал на фондовом рынке и инвестирует его в соответствии с инвестиционной программой, согласованной с органом регулирования естественной монополии. Плата за обслуживание капитала включается в статью регулируемой валовой выручки монополии. Возврат на задействованный капитал (как на акционерный, так и на заемный) включается в тариф по ставке, установленной регулирующими органами. Система тарифного образования, базирующаяся на основе экономически обоснованного уровня доходности инвестированного капитала, устанавливает долгосрочные правила функционирования компаний и обеспечивает возврат сделанных инвестиций, что позволяет привлекать долгосрочное финансирование по минимальной цене. Применение данной системы также выгодно для потребителей, поскольку плата за модернизацию и реконструкцию сетевой инфраструктуры распределяется на весь срок ее использования, система регулирования стимулирует предприятия к повышению эффективности и приводит тарифы в соответствие с надежностью и качеством предоставляемых товаров и услуг.

В настоящее время ФАС России активно участвует в разработке и согласовании необходимой для введения данного метода нормативной базы.

***

В целом в ФАС России отмечают, что реформа электроэнергетики продвигается в правильном с точки зрения развития конкуренции русле. А основными задачами ФАС России является пресечение деятельности хозяйствующих субъектов по манипулированию ценами на электроэнергию на оптовом рынке, контроль за разделением естественно-монопольных и конкурентных сегментов рынка и стимулирование развития конкуренции в розничной сфере.