Глава 3

Антикоррупционный закон

В 2005 г. объем государственных закупок на федеральном и региональном уровнях составлял около 30% годового бюджета России, превысив 1 трлн рублей, в том числе 510 млрд рублей было израсходовано на эти цели на федеральном уровне и 583 млрд – на региональном. А в 2006 г. госзакупки составили пятую часть расходов федерального бюджета, или 3% ВВП[1]. Однако в связи с отсутствием единого нормативного регулирования, нерешенностью ряда организационных вопросов и отсутствием достаточного количества квалифицированных специалистов функционирование конкурсной системы размещения государственного заказа на федеральном уровне не обеспечивает необходимой эффективности.

Нарушения государственными заказчиками законодательства в области закупок не только снижают их эффективность, но и зачастую дискредитируют саму систему конкурсного размещения государственных заказов[2].

«Когда мы говорим о государственном заказе, нужно понимать, что речь идет о 10% валового внутреннего продукта России. При этом все эксперты практически сходятся в том, что на так называемые откаты уходит где-то 15–20%», – заявил руководитель ФАС России Игорь Артемьев[3]. По его словам, эта система долгое время оставалась бесконтрольной. По данным И. Артемьева, в 2006 г. благодаря введению в действие нового закона о госзаказе экономия бюджетных средств составила более 106 млрд рублей».

По мнению начальника управления по контролю за размещением государственного заказа ФАС России Михаила Евраева, действовавшее до 1 января 2006 г. законодательство в сфере государственного и муниципального заказа не позволяло создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, предоставляя практически не ограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у аффилированных хозяйствующих субъектов[4]. Статистика Минэкономразвития России подтверждает довольно низкий процент открытых конкурсов: их доля в 2003 г. составила 7,7%[5].

По данным аудиторско-консалтинговой компании «ФБК», доля честных открытых конкурсов в общем количестве процедур госзакупок не превышала 1% до вступления нового закона в силу. Департамент стратегического анализа ФБК исследовал практику определения поставщиков товаров и услуг для государственных нужд с 1997 г. «Выявлено множество злоупотреблений в процессе госзакупок, – сообщил директор департамента стратегического анализа ФБК Игорь Николаев. – В каждом втором извещении оказались не указаны даже условия поставки. Это свидетельствует как минимум о формальном подходе к сделкам. Сами конкурсы засекречиваются и проводятся с многочисленными нарушениями»[6].

В 2004–2005 гг. сотрудники ФАС России инициировали внесение изменений в законодательство о размещении заказов, которые принципиально поменяли систему размещения государственного и муниципального заказа в стране. Данные поправки были поддержаны Министерством экономического развития и торговли России, а также профильным комитетом Государственной Думы. Соответствующий Федеральный закон № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» был принят 8 июля 2005 г. и вступил в действие с 1 января 2006 г.

Новая система размещения государственного и муниципального заказа не только призвана повысить эффективность расходования бюджетных средств, прозрачность и открытость данной сферы экономики, но и направлена на развитие конкуренции среди участников размещения заказа.

Внедрение в жизнь новых механизмов и принципов потребовало огромных усилий от заказчиков и поставщиков, которым пришлось не только осваивать новые порядки размещения заказов, но и учиться более детально готовить конкурсную документацию, документацию об аукционе и, что самое главное, технические задания на поставляемые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги.

Можно привести краткий сравнительный анализ действовавшего ранее и принятого законодательства о размещении заказов. Начать необходимо с радикальных изменений правил размещения информации о проведении торгов. Ранее извещение о проведении открытого конкурса публиковалось в средствах массовой информации, в том числе в официальном издании уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Это зачастую приводило к тому, что объявление о торгах публиковалось в местной газете с минимальным тиражом, зачастую принять участие в торгах и выиграть их могли лишь близкие организаторам торгов фирмы.

В настоящее время извещение о проведении конкурса публикуется заказчиком в официальном печатном издании и размещается на официальном сайте не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в торгах, а при проведении аукциона этот срок еще короче – всего 20 дней.

Согласно поправкам в закон, принятым в 2007 г., с 1 января 2010 г. вводится единый национальный интернет-портал для размещения информации о размещении заказов для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд, расширен перечень сведений, размещаемых на официальном сайте. Так, на официальном сайте должна размещаться также информация о поступлении и содержании жалоб участников размещения заказа, о решениях, принятых по результатам рассмотрения таких жалоб и предписаниях, выданных уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В то же время упраздняется обязанность заказчиков размещать информацию на региональных и местных интернет-сайтах. С 1 января 2008 г. перестали быть обязательными аналогичные публикации в федеральных печатных СМИ. Региональных изданий это коснется через три года.

С принятием нового закона значительно изменились способы размещения заказа. До 2006 г. основными способами размещения заказа были:

- размещение заказа у единственного поставщика;

- запрос котировок;

- конкурс, в том числе двухэтапный;

В соответствии с новым законом размещение заказа может осуществляться:

- путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

- без проведения торгов: запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах.

Размещение заказов на товары, работы, услуги осуществляется путем проведения аукциона, если выполняются следующие условия:

- товары производятся, работы выполняются, а услуги оказываются не по конкретным заявкам заказчика или уполномоченного органа;

- для них есть функционирующий рынок;

- сравнивать их можно только по ценам.

Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Преимуществами аукциона является практически полное исключение субъективного фактора в определении победителя, большая прозрачность и получение значительной экономии средств по сравнению с конкурсом.

Важным отличием новой системы закупок от прежней является законодательное закрепление аукционов как одной из основных форм проведения торгов. Ранее на уровне федерального законодательства проведение аукционов не было предусмотрено. О необходимости внедрения аукционов говорят на самом высоком уровне. Так, в своем Послании Федеральном Собранию Российской Федерации Президент России Владимир Путин в 2007 г. заявил: «Надо навести порядок и с заключением государственных контрактов. Полностью перейти на такую систему договоров, при которой стоимость государственного заказа не менялась бы в течение всего периода его исполнения. При распределении государственных заказов – в подавляющем большинстве случаев перейти на аукционную систему»[7].

«С принятием изменений в закон сделан решительный шаг по реализации послания президента, в котором особо отмечена необходимость перехода на аукционную систему при распределении государственных заказов», – заявил статс-секретарь – заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы России Андрей Цариковский[8].

В новом законе о закупках закреплены следующие правила проведения аукционов. Допускаются лица, соответствующие условиям допуска к участию в торгах. Предложения по цене контракта подаются участниками в открытой форме. Если документацией об аукционе предусмотрена возможность электронной формы участия в аукционе, участники аукциона вправе подавать предложения по цене контракта в форме электронных сообщений. Аукцион проводится путем снижения начальной цены контракта, указанной в извещении о проведении открытого аукциона, на шаг аукциона. Победителем признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта.

Кроме того, по новому закону в случае, если начальная цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. рублей, открытый аукцион может проводиться в электронной форме на сайте в сети Интернет.

В мае 2007 г. вступило в силу распоряжение Правительства Российской Федерации «Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки которых осуществляется путем проведения аукциона». Документ обязывает государственных и муниципальных заказчиков закупать более 30% всех товаров, работ и услуг не на конкурсах, а на аукционах. Речь идет о топливе и продуктах газо- и нефтепереработки, пищевых продуктах, фармацевтических и лекарственных препаратах, одежде, парфюмерии, косметических средствах и т.д.

27 февраля 2008 г. Правительство Российской Федерации выпустило новый перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки которых осуществляется путем проведения аукциона. Данный перечень существенно расширил применение аукционов: под обязательную аукционную процедуру подпало уже около 70–80% товаров, работ и услуг.

В ФАС России считают, что в случае проведения аукционов достигаются весьма ощутимые результаты. Например, победителем аукциона по одному из лотов – на право заключения государственного контракта на поставку средств для диагностики ВИЧ-инфекций в 2007 г. – стала фирма, предложившая заказчику, Росздраву, тест-системы по цене 554 883 тыс. рублей. Это на 60% меньше начальной цены контракта – 1 287 209 тыс. рублей. То есть только на одном аукционе экономия бюджетных средств составила более 732 млн.

Еще одним ярким примером эффективности аукционов является проведенный в 2008 г. аукцион на поставку медицинских иммунобиологических препаратов для населения. Начальная цена контракта по этому лоту составляла 3,57 млрд рублей, а итоговая цена контракта – 1,03 млрд. Таким образом, экономия только по одному лоту составила 2,54 млрд рублей, или более 70%. Другой пример – это проведенный Федеральной миграционной службой аукцион на оказание услуг по технической поддержке и сопровождению ИТ-инфраструктуры. Начальная цена контракта – 720 млн рублей, итоговая цена – 295 млн. Экономия составила 425 млн рублей, или почти 60% от начальной цены.

Однако сегодня аукционы активно проводятся далеко не во всех регионах. В Санкт-Петербурге с начала действия закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (1 января 2006 г.) количество государственных заказов, размещенных на аукционах, составило всего 1,1%. Один из лучших показателей по стране – в Республике Татарстан. По состоянию на 2 апреля 2008 г. в республике 41,9% от общего количества заключенных контрактов было размещено на аукционе.

В то же время надо отметить, что до наведения порядка в сфере размещения госзаказа еще далеко. По словам М. Евраева, во многих случаях торги, даже если это аукционы, носят «домашний» характер, когда собирается несколько компаний муниципалитета или региона, а остальным «по-доброму» советуют не соваться. Поэтому будущее системы госзаказа – электронные аукционы на ограниченном количестве федеральных площадок.

В отличие от ранее действовавшей системы новое законодательство позволяет проводить не только закрытые конкурсы, но и закрытые аукционы. Сейчас закрытые конкурсы и аукционы проводятся исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну.

Кроме того, ранее конкурсная документация не публиковалась, а предоставлялась за плату, размер которой, по существу, не был ограничен. Сейчас же заказчик размещает конкурсную документацию, документацию об аукционе на официальном сайте одновременно с размещением извещения о проведении торгов. Конкурсная документация, документация об аукционе должна быть доступна для ознакомления на официальном сайте без взимания платы.

Со дня опубликования извещения о проведении торгов заказчик на основании заявления любого заинтересованного лица, поданного в письменной форме, в том числе в форме электронного документа, в течение двух дней со дня получения соответствующего заявления обязан предоставить такому лицу конкурсную документацию, документацию об аукционе в порядке, указанном в извещении о проведении торгов. Размер платы за конкурсную документацию, документацию об аукционе не должен превышать расходы заказчика на изготовление копии и доставку ее лицу, подавшему указанное заявление, посредством почтовой связи. Предоставление конкурсной документации, документации об аукционе в форме электронного документа осуществляется без взимания платы. Информация, содержащаяся в документации торгов, не должна противоречить информации, опубликованной в извещении о проведении торгов.

Отметим, что ранее при проведении торгов в виде конкурса подача конкурсных заявок осуществлялась в письменной форме. К конкурсу допускались лица, соответствующие установленным заказчиком критериям предквалификационного отбора. При этом заказчик устанавливал критерии оценки конкурсных заявок в конкурсной документации, включая предоставление преимуществ и иные факторы (помимо цены). При определении наиболее предпочтительной заявки на участие в торгах (конкурсе) заказчик вправе учитывать только следующее:

– цену заявки с учетом установленных преимуществ;

– расходы на эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт продукции;

– сроки доставки товаров, завершения работ или предоставления услуг;

– функциональные характеристики продукции;

– порядок и сроки осуществления платежей и условия предоставления гарантий на продукцию;

– обеспечение национальной обороны и безопасности.

При проведении двухэтапного конкурса заказчик вправе был изменить любые первоначально установленные конкурсной документацией критерии оценки и сопоставления заявок и определения выигравшей заявки.

В настоящее время подача конкурсных заявок осуществляется в письменной форме или в форме электронного документа. Допускаются лица, соответствующие условиям допуска к участию в торгах. Критериями оценки заявок на участие в конкурсе могут быть:

1 Функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара.

1.1. Качество работ, услуг и (или) квалификация участников конкурса.

2. Расходы на эксплуатацию товара.

3. Расходы на техническое обслуживание товара.

4. Сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.

5. Срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг.

6. Объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг.

7. Цена контракта.

8. Другие критерии в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов.

При этом новая редакция закона ограничивает совокупную значимость субъективных критериев 1 и 1.1 20%, а в исключительных случаях, например на выполнение аварийно-спасательных работ и оказание медицинских услуг, – 45%, что означает установление границ для субъективной оценки участников конкурсов.

Изменились и правила проведения запроса котировок. До 2006 г. информация о проведении запроса котировок не публиковалась. Участие в запросе котировок могли принять только те поставщики, которым было направлено приглашение заказчика (не менее трех).

По новым правилам заказчик вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, соответственно производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика и для которых есть функционирующий рынок, в случаях, если цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. рублей либо аукцион признан несостоявшимся и начальная цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. рублей.

Заказчик не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем 500 тыс. рублей, подлежащую уплате в течение квартала.

Заказчик обязан разместить на официальном сайте извещение о проведении запроса котировок не менее чем за четыре рабочих дня до дня истечения срока представления котировочных заявок.

Победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, подавший котировочную заявку, в которой указана наиболее низкая цена товаров, работ, услуг.

До 2006 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации обязывал заказчиков вести реестры закупок, однако порядок их ведения законодательством не был регламентирован. С вступлением в силу нового закона о закупках федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, обязаны вести соответствующие реестры и размещать их на официальных сайтах в сети Интернет. Реестры контрактов должны содержать сведения о процедурах размещения заказов, заключенных контрактах, включая информацию об их исполнении. Сведения, содержащиеся в реестрах контрактов, должны быть доступны для ознакомления на официальном сайте без взимания платы.

Достоверный реестр заключенных контрактов имеет многоцелевое значение:

– для предпринимателей – это информация о возможности участвовать в размещениях заказов в будущем, поскольку номенклатура закупаемых товаров, а зачастую и работ, и услуг меняется ежегодно незначительно;

– для финансовых органов – это повышение качества бюджетного планирования;

– для Министерства экономического развития и торговли и Федеральной антимонопольной службы – это качественная информация для анализа и работы по совершенствованию законодательства;

– для контролирующих органов на всех уровнях власти – это необходимая информация как для аналитики, так и для проведения внеплановых проверок[9].

В ФАС России считают, что ведение реестра должно быть четко взаимоувязано с блокировкой платежей при несоблюдении заказчиками установленного законом способа размещения заказа (например, был проведен конкурс по закупке товара, который может быть приобретен исключительно на аукционе).

Закон также предусматривает обязанность федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов, вести реестр недобросовестных поставщиков и размещать его на официальном сайте в сети Интернет. В реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного или муниципального контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные или муниципальные контракты расторгнуты в связи с существенным нарушением ими государственных или муниципальных контрактов.

В начале 2008 г. в реестр недобросовестных поставщиков, который Федеральная антимонопольная служба совместно с Федеральной службой по оборонному заказу ведет с августа 2007 г., уже входило более 700 компаний[10].

В ФАС России отмечают, что в случае поступления сведений об уклонении участника размещения заказа от заключения государственного или муниципального контракта и отсутствия подтверждающих это документов уполномоченный федеральный орган исполнительной власти обязан проверить факт уклонения. В случае подтверждения федеральный орган исполнительной власти размещает сведения о компании в реестре недобросовестных поставщиков.

Одновременно с рассмотрением вопроса о включении в реестр недобросовестных поставщиков ФАС России проводит проверку действий заказчика на предмет соблюдения им норм законодательства о госзаказе.

Компании, которая попадает в реестр, будет отказано в допуске к участию в торгах в течение двух лет, если такое требование будет прописано заказчиком в условиях размещения заказа. Это значит, что у заказчиков появился еще один инструмент защиты от недобросовестных компаний.

Изменились и правила размещения заказа у единственного поставщика. До 2006 г. заказчик вправе был размещать заказы на закупки продукции для государственных нужд у единственного источника по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации или с уполномоченным им территориальным органом в следующих случаях:

а) при наличии срочной потребности в продукции, в связи с чем проведение торгов (конкурса) или применение иного способа размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно, при условии, что обстоятельства, обусловившие срочную потребность, невозможно было предусмотреть заранее и они не явились результатом медлительности действий заказчика;

б) если вследствие чрезвычайных обстоятельств возникла срочная потребность в определенной продукции, в связи с чем применение иных способов размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно с учетом затрат времени;

в) если продукция может быть получена только от одного поставщика либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена;

г) при наличии обстоятельств, позволяющих заказчику проводить специализированные закрытые торги (закрытый конкурс), в случае если заказчик установил, что проведение закупок у единственного источника является наилучшим способом закупок.

В настоящее время размещение заказов у единственного источника осуществляется в следующих случаях:

1. Поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

2. Осуществляется оказание услуг водоснабжения, водоотведения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения (за исключением услуг по реализации сжиженного газа) по регулируемым в соответствии с законодательством Российской Федерации ценам (тарифам).

2.1. Заключается договор энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии.

3. Осуществляются поставки культурных ценностей, в том числе музейных предметов и музейных коллекций, а также редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, включая копии, имеющие историческое, художественное или иное культурное значение, предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и иных аналогичных фондов.

4. Выполняются работы по мобилизационной подготовке в Российской Федерации.

5. Возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

При этом заказчик в срок не позднее одного рабочего дня со дня заключения контракта обязан уведомить уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти (при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд), орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта Российской Федерации или для нужд муниципального образования). К уведомлению прилагается копия заключенного в соответствии с настоящим пунктом контракта.

6. Возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно.

Заказчик вправе заключить в соответствии с настоящим пунктом контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в количестве, объеме, необходимом для ликвидации последствий непреодолимой силы или оказания срочной медицинской помощи. При этом заказчик в срок не позднее трех рабочих дней со дня заключения контракта обязан уведомить уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти (при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд), орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления (при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд муниципального образования). К указанному уведомлению должна прилагаться копия акта обследования аварии или копия документа, составленного государственным или муниципальным заказчиком и подтверждающего обстоятельство, на основании которого заключен контракт в соответствии с настоящим пунктом, а также копия заключенного контракта.

7. Производство товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы в случаях, предусмотренных Правительством Российской Федерации.

8. Представлена только одна заявка на участие в конкурсе, заявка на участие в аукционе или котировочная заявка.

9. Только один участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе или заявку на участие в аукционе, признан участником конкурса или участником аукциона.

10. Участвовал только один участник аукциона.

11. Конкурс или аукцион признан несостоявшимся, и государственный или муниципальный контракт не заключен.

12. Размещается заказ на оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

13. При повторном размещении заказа путем запроса котировок не подана ни одна котировочная заявка.

14. Осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке; при этом заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала в соответствии с настоящим пунктом на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами. По итогам размещения таких заказов могут быть заключены государственные или муниципальные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

15. Возникла потребность у заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации в опубликовании в официальном печатном издании извещения о проведении открытого конкурса, извещения о проведении открытого аукциона, протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе или протокола аукциона.

16. Осуществляется размещение заказа на поставку российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем, у поставщика таких вооружения и военной техники, включенного в реестр единственных поставщиков таких вооружения и военной техники. Порядок ведения реестра единственных поставщиков таких вооружения и военной техники, порядок формирования цены на такие вооружение и военную технику устанавливаются Правительством Российской Федерации. Государственный контракт на поставку таких российских вооружения и военной техники заключается по цене, определяемой указанным порядком ее формирования.

17. Осуществляется размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд у поставщика (исполнителя, подрядчика), определенного указом или распоряжением Президента Российской Федерации.

18. Осуществляется размещение заказов на приобретение произведений литературы и искусства определенных авторов (за исключением случаев приобретения кинопроектов в целях проката), исполнений конкретных исполнителей, фонограмм конкретных изготовителей для государственных или муниципальных нужд в случае, если единственному лицу принадлежат исключительные права на такие произведения, исполнения, фонограммы.

19. Осуществляется размещение заказов на поставки печатных и электронных изданий определенных авторов, оказание услуг по предоставлению доступа к электронным изданиям для обеспечения деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений, государственных и муниципальных библиотек, государственных научных организаций у издателей таких печатных и электронных изданий в случае, если указанным издателям принадлежат исключительные права на использование таких изданий.

20. Осуществляется размещение заказа на посещение зоопарка, театра, кинотеатра, концерта, цирка, музея, выставки, спортивного мероприятия.

21. Осуществляется размещение заказа на оказание услуг нескольким государственным или муниципальным заказчикам по участию в мероприятии, проводимом для государственных или муниципальных нужд, и заказчиком, являющимся организатором такого мероприятия, выбран поставщик (исполнитель, подрядчик) в порядке, предусмотренном настоящим федеральным законом.

22. Осуществляется размещение заказа на оказание преподавательских услуг физическими лицами.

Новая редакция закона предусматривает возможность выбора нескольких победителей при проведении конкурсов на право оказания образовательных услуг, услуг санаторно-курортного лечения и оздоровления, а также при покупке технических средств для реабилитации инвалидов.

Новый закон о госзаказе обязывает местные власти размещать на конкурсе госзаказы для малых компаний в размере от 10 до 20% от общего объема поставок товаров и услуг. При этом ряд малых предпринимателей считает, что установленный чиновниками предельный размер лотов может отсечь малый бизнес от крупных заказов. «Получается, предприниматель будет выполнять лишь небольшие работы, хотя, возможно, его потенциал значительно больше», – говорит генеральный директор ООО «Информавиаком» Василий Кремнев. По его мнению, следует либо увеличить величину лота, либо ввести дополнительные критерии отбора для малых компаний, которые позволят им участвовать в конкурсах на большую сумму[11].

В свою очередь, исполнительный директор объединения предпринимательских организаций России «Опора» Дина Крылова напоминает, что власти вправе разбить крупный заказ на несколько лотов. И тогда компания может выиграть несколько лотов по одному и тому же виду товаров или услуг. «При этом шанс получить госзаказ будут иметь и те фирмы, которые только пришли на рынок, что стимулирует развитие малого бизнеса», – считает Д. Крылова[12].

Эксперты полагают, что существуют как факторы, способствующие росту, так и факторы, способствующие снижению конкурентоспособности малых предприятий на рынке государственных закупок. Например, ведущий научный сотрудник Российского независимого института социальных и национальных проблем Татьяна Алимова полагает, что факторы снижения конкурентоспособности – во многом следствие недостаточных мер по важнейшим и многократно озвученным направлениям государственной поддержки предпринимательства – административные барьеры, доступ к ресурсам, налогообложение[13]. По мнению заказчиков (государства), причинами ограниченного участия малых предприятий в госзакупках являются низкая конкурентоспособность малых предприятий, а также сложность поиска эффективного/надежного поставщика из числа малых предприятий.

По ранее действовавшим правилам организатор открытого конкурса был вправе проводить предварительный отбор участников открытого конкурса в целях выявления поставщиков (исполнителей), которые соответствуют требованиям к участникам открытого конкурса, установленным организатором открытого конкурса. При этом организатор конкурса мог устанавливать к участникам конкурса дополнительные (по сути, любые) требования в части наличия производственных мощностей, оборудования и трудовых ресурсов, необходимых для производства товаров (работ, услуг).

Действующие правила изменили и этот порядок. Перечень требований к участникам процедур размещения заказов (обязательных и устанавливаемых по желанию заказчика) установлен в законе и является закрытым.

При размещении заказа путем проведения торгов устанавливаются следующие обязательные требования к участникам размещения заказа:

– соответствие участников размещения заказа требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов;

– непроведение ликвидации участника размещения заказа – юридического лица или непроведение в отношении участника размещения заказа – юридического лица, индивидуального предпринимателя процедуры банкротства (проверка соответствия участника данному требованию осуществляется заказчиком, уполномоченным органом, конкурсной или аукционной комиссией);

– неприостановление деятельности участника размещения заказа в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (проверка соответствия участника данному требованию осуществляется заказчиком, уполномоченным органом, конкурсной или аукционной комиссией);

– отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает 25% балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период (проверка соответствия участника данному требованию осуществляется заказчиком, уполномоченным органом, конкурсной или аукционной комиссией).

При размещении заказа путем проведения торгов заказчик, уполномоченный орган вправе установить также следующие дополнительные требования к участникам размещения заказа:

– обладание участниками размещения заказа исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на объекты интеллектуальной собственности;

– отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа.

Заказчик вправе установить требование о предоставлении гарантии обеспечения исполнения обязательств (залог депозита, страхование ответственности исполнителя и банковская гарантия) по контракту. В этом случае контракт заключается с победителем торгов только после предоставления такого обеспечения. По сути, именно право заказчика устанавливать требования по гарантии обеспечения обязательств пришло на смену произвольным требованиям к мощностям, финансовому положению и персоналу. Как отметил начальник управления по контролю за размещением государственного заказа ФАС России М. Евраев, «у нас нет предпринимателей, которые приходят на торги, чтобы получить на них убытки, – все приходят получить прибыль. И предприниматель изначально знает, что если он сделает свою работу некачественно, то он не просто не получит за нее денег, но и понесет реальные убытки по гарантии обеспечения обязательств, которую заказчик должен требовать до подписания контракта в размере до 30% стоимости заказа. Это создает у предпринимателей жесткую мотивацию качественно исполнять принятые на себя обязательства».

В то же время законом о государственных и муниципальных закупках предусмотрены случаи установления предварительных требований к участникам при размещении заказов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства путем проведения аукциона, если начальная (максимальная) цена контракта составляет 50 млн рублей и более. А именно: выполнение за последние пять лет работ по одному из объектов капитального строительства, стоимость которых составляет не менее чем 20% начальной цены. Данные поправки дополняют норму закона о размещении заказов на строительство с 1 января 2008 г. исключительно на аукционах.

Новый закон о закупках также предусматривает специальные правила размещения заказа путем проведения запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Так, в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера заказчик, уполномоченный орган проводят предварительный отбор участников размещения заказа, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг. По результатам предварительного отбора составляется перечень поставщиков, включающий в себя участников размещения заказа, прошедших предварительный отбор, в целях размещения у них заказа на поставку указанных товаров, выполнение работ либо оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок. Указанный перечень подлежит ежегодному обновлению путем проведения предварительного отбора. Перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Многим участникам размещения заказов пришлось также освоить и неизвестную ранее процедуру обжалования в ФАС России и Росборонзаказе действий (бездействия) заказчиков, что также является одним из нововведений закона о размещении заказов. 20 февраля 2006 г. вышло постановление Правительства Российской Федерации № 94, закрепившее полномочия по контролю за соблюдением закона о государственных и муниципальных закупках за ФАС России и Рособоронзаказом в части контроля в сфере гособоронзаказа.

В настоящее время основными направлениями деятельности антимонопольного органа в сфере размещения заказов являются:

- проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения законодательства о размещении заказов;

- рассмотрение жалоб на действия (бездействие) заказчиков, уполномоченных органов, специализированных организаций, конкурсных, аукционных или котировочных комиссий;

- согласование проведения закрытых торгов;

- согласование размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);

- ведение реестра недобросовестных поставщиков;

- рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере размещения заказов.

Интересно посмотреть динамику изменений в сфере контроля за размещением государственного (муниципального) заказа за период 2006–2007 гг.

Таблица 1

КСТАТИ

Суд подтвердил обоснованность решения ФАС России в отношении Федеральной налоговой службы

Арбитражный суд г. Москвы 22 ноября 2007 г. подтвердил обоснованность решения Федеральной антимонопольной службы о признании конкурсной комиссии Федеральной налоговой службы (ФНС) России нарушившей Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при проведении открытого конкурса на приобретение прав пользования программными средствами (лицензий) антивирусной защиты рабочих станций, серверов и интегрированной антиспам-антивирусной защиты почтовых серверов.

Дело в отношении ФНС России (заказчик) было возбуждено по жалобе ООО «ЛЕТА Программное Обеспечение» (заявитель). В соответствии с конкурсной документацией предлагаемые участниками размещения заказа программные продукты должны быть совместимы с Lotus Domino. ООО «ЛЕТА Программное Обеспечение» предложило средство антивирусной защиты «Антивирус NOD 32 Enterprise Edition».

ФАС России выяснила, что в заявке на участие в конкурсе компания предоставила сведения о совместимости предлагаемого программного средства антивирусной защиты с Lotus Domino. Однако заказчик не согласился с этим и отказал заявителю в допуске к участию в конкурсе, что является нарушением ч. 2 ст. 12 Федерального закона № 94-ФЗ.

Кроме того, заказчик требовал наличия в заявке нотариально заверенных копий сертификатов уполномоченного органа, а все справки, представляемые участниками размещения заказа, должны быть датированы не ранее публикации заказчиком объявления о проведении открытого конкурса в официальном печатном издании. Указанные требования противоречат ч. 4 ст. 25 Федерального закона № 94-ФЗ.

ФАС России также выяснила, что в протоколе оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе отсутствует порядок оценки и сопоставления указанных заявок, что нарушает ч. 10 ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ.

ФАС России признала ФНС России нарушившей законодательство о госзаказе и выдала предложение об отмене протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе, а также протокола оценки и сопоставления заявок, в соответствии с которым победителем конкурса было признано ООО «Систематика».

Не согласившись с таким решением ФАС России, ООО «Систематика» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы. Однако суд признал доводы компании необоснованными, подтвердив тем самым правоту ФАС России.

Необходимо отметить также лавинообразный характер поступления жалоб в ФАС России. Количество поступивших жалоб в 2007 г. (9 955 жалоб) превышает в 4 раза количество жалоб 2006 г. (2 443 жалобы). За 2007 г. 58% жалоб были признаны обоснованными. Это означает отмену результатов торгов или отдельного этапа торгов, на котором были совершены грубые нарушения закона, и привлечение к административной ответственности. При этом наибольшее количество штрафов наложено за нарушение сроков опубликования в официальном СМИ или в сети Интернет извещения о проведении торгов, протоколов заседаний комиссии, конкурсной документации, необоснованный отказ в допуске к торгам, нарушения в составлении документации торгов[14].

В 2007 г. ФАС России возбудила 5 068 дел об административных правонарушениях, из них 1 654 – при размещении заказов для федеральных нужд, 1 182 – при размещении заказов для нужд субъектов Российской Федерации и 2 232 – при размещении заказов для муниципальных нужд. По итогам рассмотрения было выдано 2 500 постановлений о наложении административного штрафа на общую сумму 37 870 тыс. рублей.

Значительное увеличение количества жалоб в контролирующие органы за период 2006–2007 гг. означает, что предприниматели видят, что ситуация меняется и теперь можно не только участвовать в торгах, но и начинать побеждать в них, отстаивая свои права. А защита предпринимателями своих прав – это главная движущая сила реализации реформы на практике.

Как показало исследование ВЦИОМ «Восприятие и оценка деятельности Федеральной антимонопольной службы экспертным сообществом и населением России», проведенное в 2007 г., примерно половина (45–55%) предпринимателей не владеют информацией о том, что делает ФАС России для создания благоприятной конкурентной среды в сфере размещения госзаказов[15].

Многое из этого объясняется тем, что закон вступил в силу лишь в январе 2006 г., а активно начал применяться к середине 2006 г. Отсюда вытекает незнание большинства предпринимателей о новых возможностях ФАС России, инерционность мышления представителей бизнеса и неумение и нежелание отстаивать свои права.

Отметим, однако, что ФАС России активно проводила и проводит разъяснительную работу с государственными и муниципальными заказчиками, налаживала взаимоотношения с уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. К октябрю 2006 г. сотрудники ФАС России приняли участие в организации и проведении более чем 350 семинаров по разъяснениям положений закона о размещении заказов.

По данным ФАС России, основными нарушениями законодательства о размещении заказов в 2006 г. являлись следующие нарушения:

– заказчики не размещали извещение о проведении торгов на официальном сайте;

КСТАТИ

Федеральное агентство по образованию нарушило законодательство о госзаказе

1 октября 2007 г. Федеральная антимонопольная служба признала котировочную комиссию Федерального агентства по образованию нарушившей Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при проведении запроса котировок на приобретение плакетки «Федеральное агентство по образованию».

Дело в отношении котировочной комиссии было возбуждено по жалобе ООО «Город».

ФАС России в ходе рассмотрения жалобы установила, что заявка победителя – ООО «Лидер» – содержит два предложения на один запрос котировок, что нарушает ч. 1 ст. 46 Федерального закона № 94-ФЗ. Антимонопольная служба также установила, что заказчик не разместил проект государственного контракта на официальном сайте, что противоречит ч. 1 ст. 45 Федерального закона № 94-ФЗ. Кроме того, котировочная комиссия нарушила ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 94-ФЗ при рассмотрении и оценке котировочных заявок, необоснованно допустив участника к участию в запросе котировок.

ФАС России приняла решение выдать Федеральному агентству по образованию предложение об устранении выявленных нарушений, внести изменения в извещение о проведении запроса котировок и продлить срок подачи котировочных заявок на четыре рабочих дня со дня внесения таких изменений.

– в извещении о проведении торгов и конкурсной документации заказчиками устанавливались критерии оценки заявок на участие в конкурсе, не предусмотренные законом о размещении заказов;

КСТАТИ

Федеральное агентство по культуре и кинематографии нарушило законодательство о госзаказе

7 ноября 2007 г. Федеральная антимонопольная служба направила Федеральному агентству по культуре и кинематографии (заказчик) решение по жалобе ЗАО «Бина» на действия заказчика при проведении открытого конкурса на поставку свето- и звукотехнического оборудования по лотам № 1 и № 2.

ФАС России выяснила, что к участникам размещения заказа были установлены дополнительные требования, противоречащие Федеральному закону № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В частности, заказчик требовал предоставить свидетельство о регистрации участника размещения заказа на территории Российской Федерации, сведения, подтверждающие качество выполнения аналогичных и эквивалентных поставок, сведения о ресурсах компании (материальных и технических ресурсах, профессиональных и технических кадрах, финансовых ресурсах), а также установил дополнительные требования к выписке из единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Это нарушает ч. 4 ст. 25 и ч. 2.1 ст. 22 Федерального закона № 94-ФЗ.

Кроме того, в извещении о проведении конкурса не содержится сведений о месте вскрытия конвертов, рассмотрения заявок и подведения итогов конкурса, а также о месте поставки товаров и количестве поставляемого товара, что противоречит ч. 4 ст. 21 Федерального закона № 94-ФЗ.

В результате рассмотрения жалобы антимонопольная служба также установила, что по обоим лотам уже заключены государственные контракты на поставку оборудования. В связи с этим в своем решении ФАС России указала на возможность отмены результатов торгов в судебном порядке.

– заказчики не устанавливают значения критериев оценки заявок на участие в конкурсе и не определяют порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, что делает процедуру оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе непрозрачной и является грубым нарушение закона о размещении заказов;

КСТАТИ

ФАС России признала Федеральную службу охраны нарушившей законодательство о госзаказе

4 сентября 2007 г. Федеральная антимонопольная служба признала Федеральную службу охраны Российской Федерации нарушившей Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта по капитальному ремонту объектов ФСО России по четырем лотам.

Дело в отношении ФСО России было возбуждено по жалобе строительной компании «Адлер».

В процессе рассмотрения дела ФАС России выяснила, что заказчик – ФСО России – в конкурсной документации не установила значимость критериев, согласно которым проводились оценка и сопоставление заявок. Это противоречит п. 7 ст. 65 Федерального закона № 94-ФЗ.

ФАС России признала ФСО России нарушившей законодательство о госзаказе и выдала предложение заказчику не допускать впредь подобных нарушений. Кроме того, антимонопольная служба приняла решение о возбуждении административного дела по ч. 1 ст. 7.30 КоАП Российской Федерации в отношении конкурсной комиссии заказчика.

– в конкурсной документации заказчики устанавливают не предусмотренные законом о размещении заказов требования к участникам размещения заказа, например наличие опыта выполнения работ (оказания услуг), наличие квалифицированного персонала, наличие производственных мощностей и материально-технических ресурсов, что также является грубым нарушением закона о размещении заказов и отменяется ФАС России при рассмотрении жалоб;

– заказчиками нарушаются предусмотренные законом о размещении заказов сроки проведения процедуры вскрытия конвертов, процедуры рассмотрения заявок на участие в конкурсе, процедуры оценки и сопоставления заявок;

КСТАТИ

Финансово-экономическое управление Службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны нарушило законодательство о госзаказе

6 августа 2007 г. Федеральная антимонопольная служба признала обоснованной жалобу ОАО «Ингосстрах» о нарушении Финансово-экономическим управлением Службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации законодательства о размещении заказов при проведении открытого конкурса на оказание услуг по осуществлению обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств для нужд Спецсвязи Федеральной службы охраны России. Нарушение выразилось в нарушении Финансово-экономическим управлением Службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации сроков опубликования извещения о проведении открытого конкурса и конкурсной документации, а также в нарушении порядка предоставления конкурсной документации.

Финансово-экономическое управление Службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации (заказчик) разместило на официальном сайте по размещению заказов извещение о проведении данного конкурса 7 июня 2007 г., указав, что сроком окончания подачи заявок и вскрытия конвертов является 28 июня 2007 г. Одновременно с извещением на данном сайте была размещена конкурсная документация. Таким образом, сроки, установленные в извещении, не соответствовали требованиям законодательства о размещении заказов, в соответствии с которым извещение о проведении конкурса размещается на официальном сайте не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов.

По итогам рассмотрения дела ФАС России признала Финансово-экономическое управление Службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации нарушившим законодательство о госзаказе. Одновременно в отношении должностных лиц Службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны Российской Федерации возбуждено административное производство по признакам административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

– заказчиками в конкурсной документации устанавливаются требования о предоставлении в составе заявки на участие в конкурсе документов и сведений, не предусмотренных законом о размещении заказов[16].

К основным нарушениям, выявленным ФАС России в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд в первом полугодии 2007 г., относятся:

– выбор заказчиками неправильного способа размещения заказа;

– установление заказчиками противоречащих законодательству требований к участникам размещения заказа;

КСТАТИ

Федеральное агентство по науке и инновациям нарушило законодательство о госзаказе

1 августа 2007 г. Федеральная антимонопольная служба признала конкурсную комиссию Федерального агентства по науке и инновациям нарушившей Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на выполнение комплексных проектов в рамках федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 гг.». В конкурсной документации Федерального агентства по науке и инновациям в нарушение указанного федерального закона включено требование о привлечении участниками конкурса внебюджетных средств.

Рассмотрев дело, ФАС России признала жалобу Института космических исследований Российской академии наук обоснованной и предписала конкурсной комиссии Федерального агентства по науке и инновациям:

– отменить протокол вскрытия конвертов в связи с тем, что в контракте не была указана его цена;

– привести конкурсную документацию в соответствие с требованиями Федерального закона № 94-ФЗ;

– в связи с внесением изменений в конкурсную документацию продлить срок подачи заявок на 20 дней.

– необоснованный отказ в допуске участников размещения заказов к торгам или к запросу котировок;

КСТАТИ

ФАС России признала Федеральную таможенную службу нарушившей законодательство о госзаказе

Федеральная антимонопольная служба 19 октября 2007 г. выпустила решение о признании Федеральной таможенной службы России (ФТС России) нарушившей ч. 2 ст. 12 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при проведении открытого аукциона на поставку средств вычислительной техники и периферийного оборудования для нужд ФТС России по лоту № 1.

Дело в отношении ФТС России было возбуждено по жалобе ООО «ТК “Неоторг”».

В ходе рассмотрения жалобы ФАС России установила, что аукционная комиссия заказчика отказала ООО «ТК “Неоторг”» в допуске к участию в аукционе из-за предоставления недостоверных сведений. Однако заказчик не предъявил антимонопольной службе документы, подтверждающие предоставление ООО «ТК “Неоторг”» недостоверных сведений. В то же время ФАС России выяснила, что в заявке заявителя указана характеристика товара, соответствующая требованиям аукционной документации.

На этом основании антимонопольная служба признала отказ Федеральной таможенной службы в допуске к участию в аукционе ООО «ТК “Неоторг”» необоснованным.

ФАС России предписала ФТС России отменить протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе по лоту № 1 и провести рассмотрение заявок на участие в аукционе в порядке, установленном документацией об аукционе и законодательством о госзаказе. Кроме того, в отношении должностных лиц заказчика возбуждено административное производство.

– установление в конкурсной документации критериев оценки заявок на участие в конкурсе, не предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ;

– отсутствие в извещении о проведении конкурса и в конкурсной документации порядка оценки заявок на участие в конкурсе;

– несвоевременное размещение протоколов торгов[17].

Другим важным направлением деятельности ФАС России в сфере размещения заказов является согласование размещения заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и согласование размещения заказов путем проведения закрытых торгов, которые осуществляются в соответствии с порядком, установленным приказом Минэкономразвития России от 3 мая 2006 г. № 124.

В 2006 г. антимонопольное ведомство рассмотрело 1 131 обращение о согласовании размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), причем согласование ФАС России получено в 66% случаев. В случаях, когда при проведении торгов были допущены грубые нарушения процедуры размещения заказов, антимонопольное ведомство отказывает в согласовании размещения заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

В 2007 г. комиссия ФАС России по контролю в сфере размещения заказов путем проведения закрытых торгов и аукционов рассмотрела 479 обращений о согласовании размещения заказа путем проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, из них в 419 случаях было принято решение о согласовании проведения закрытого конкурса (аукциона).

В 37 случаях обращения о согласовании проведения закрытых торгов были возвращены заявителям по формальным основаниям, в том числе в связи с непредоставлением заказчиками полного перечня лиц, приглашаемых к участию в закрытом конкурсе, невключением в данный перечень всех лиц, обладающих лицензиями на проведение работ, оказание услуг, соответствующих предмету заказа, и имеющих доступ к сведениям, составляющим государственную тайну. Заказчики зачастую предполагают пригласить к участию в закрытом конкурсе, закрытом аукционе не более трех организаций, что противоречит как требованиям закона о размещении заказов, так и приказу Минэкономразвития России от 3 мая 2006 г. № 124. Поэтому в подобных ситуациях заказчикам направляется запрос о предоставлении дополнительной информации, а рассмотрение обращения приостанавливается до получения необходимых документов.

ФАС России продолжила совершенствование закона после его принятия. Первая часть поправок вступила в силу весной, вторая часть – осенью 2007 г.[18] Согласно поправкам контролирующим органам субъектов Российской Федерации предоставлены дополнительные полномочия. В частности, они имеют возможность рассматривать жалобы и проводить внеплановую проверку размещения заказов для муниципальных нужд, а также применять санкции в соответствии с КоАП Российской Федерации.

В соответствии с поправками заказчик имеет возможность дополнительно закупить товары на сэкономленные в ходе торгов средства без проведения новой процедуры по стоимости товаров, зафиксированной на прошедших торгах. В новой редакции закона закреплено, что заказчик не обязан, а вправе проверять соответствие участника размещения заказа установленным в Федеральном законе № 94-ФЗ требованиям. Согласно поправкам заказчик не может требовать сертификат на конкретную партию товара при подаче заявки на участие в конкурсе, а только при поставке товара.

Одно из новшеств – введение в повседневную практику закупок на электронных площадках, ограничения на работу которых снимаются с 1 января 2010 г.

Законом устанавливаются особенности размещения заказов на создание произведений литературы и искусства, на финансирование проката или показа национальных фильмов. Например, вводятся дополнительные требования к составу конкурсной комиссии, определяются особенности оценки и сопоставления конкурсных заявок, предусматривается возможность направлять от имени заказчика приглашения принять участие в открытом конкурсе лицам, которые способны создать произведения литературы и искусства, являющиеся предметом контракта[19].

В 2007 г. Госдума приняла поправки к Кодексу об административных правонарушениях Российской федерации, ужесточающие санкции за нарушение законодательства о госзаказе. С октября 2007 г. они существенно повышены – до 50 тыс. рублей на одно должностное лицо, а если это конкурсная комиссия – то на каждого ее члена, а не только на председателя или секретаря. По сути, введена персональная ответственность за принимаемые решения. Согласно поправкам наказание предусмотрено и для чиновника, подписавшего в процессе торгов контракт по иной цене, нежели цена, сложившаяся на торгах.

Поправки позволят присуждать административный штраф, но тогда обвинители смогут завести либо уголовное дело, либо административное, замечает партнер московской коллегии адвокатов «ФБК-Право» Петр Достовалов[20]. По его мнению, привлечь чиновника к уголовной ответственности очень трудно, еще труднее доказать размер ущерба. Штраф же будет присужден по формальному составу, если есть изменение цены контракта по сравнению с торгами.

Такие размеры штрафа стимулируют чиновников не подписываться под нечестно проведенными закупками. Для чиновника важна не величина наказания – наложение штрафа фактически приведет к его увольнению, замечает партнер компании «Альфа консалтинг» Александр Иванов.

Наибольший штраф грозит за неопубликование информации о размещении заказа и неисполнении предписаний ФАС России.

Компании берут на себя минимум обязанностей (подготовка документации, согласование с заказчиком), так что большая часть нарушений совершается чиновниками, замечает заместитель генерального директора специализированной организации по госзакупкам «Консалтинг и прокьюремент» Александр Строганов. Если же заказчик попросит не размещать протокол, компания потребует с него компенсацию, и штраф не сыграет роли, предполагает он: «Все зависит от ее готовности рисковать именем»[21].

Благодаря поправкам в КоАП появятся и новые составы правонарушений, в том числе неисполнение предписаний ФАС России и непредоставление информации (для чиновников – до 50 тыс. рублей, для компаний – до 500 тыс. рублей). Это самые распространенные нарушения, но раньше ФАС России не могла наказывать за них.

Для более эффективного контроля за соблюдением законодательства о государственных и муниципальных закупках ФАС России активно сотрудничает с правоохранительными органами и Росфиннадзором. Так, соглашение о взаимодействии ФАС России с МВД было заключено между ведомствами еще в конце 2004 г. А соглашение между ФАС России и Росфиннадзором – в марте 2007 г. Ведомства рассчитывают, что в результате улучшится контроль за расходованием более 4 трлн рублей в год – именно в такую сумму оценивается ежегодный государственный и муниципальный заказ. Соглашение «О сотрудничестве и координации деятельности при осуществлении полномочий в установленных сферах деятельности» предусматривает «обмен информацией, представляющей взаимный интерес для сторон», а также проведение совместных проверок.

«Мы приветствуем любые шаги, направленные на повышение транспарентности и реальной конкуренции при размещении госзаказа», – заявил глава пресс-службы РСПП Никита Масленников. По его словам, бизнес «уже до печенок достала» ситуация, когда победитель конкурса известен заранее[22].

В 2005 г. в ФАС России и Минэкономразвития России родились предложения «навести порядок с закупками в естественных монополиях». По словам статс-секретаря министерства Андрея Шаронова, «объем госзакупок на уровне естественных монополий в полтора раза выше, чем на общегосударственном». Однако на конкурсной основе было размещено 37% договоров, тогда как в госсекторе конкурсы на тот момент проводились в 66% случаев.

КСТАТИ

Данные Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) свидетельствуют о значительной экономии бюджетных средств при реализации прозрачной процедуры торгов: «В Италии выполнение европейского норматива о проведении публичных торгов по закупке вагонов для скоростных поездов привело к снижению цены на 30%. По оценкам Бразилии, эта страна экономит 20% после введения процедуры публичных закупок через Интернет посредством обратного аукциона. В Финляндии проведение торгов на приобретение услуг общественного транспорта снизило удельные затраты на 27%. В Гетеборге (Швеция) после введения конкурентных торгов в области общественного транспорта государственные субсидии упали на 30%. Колумбийское министерство обороны сообщает об экономии при приобретении товаров военного назначения в размере 47% за счет повышения прозрачности при осуществлении процедур проведения закупок»[23]

По словам мэра Москвы Ю. Лужкова, экономия бюджетных средств от внедрения конкурсных процедур составляет около 9% от общего бюджета города[24]. Глава Счетной палаты Российской Федерации Сергей Степашин считает, что ситуация с госзаказом стала меняться. «До последнего времени ситуация с госзакупками вызывала очень много вопросов и споров. Тендеры или выигрывали «свои», или они просто не проводились», – сказал С. Степашин. Он отметил, что уголовные дела, которые были возбуждены по поводу Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС), были основаны на проверке. Проверяющие, в том числе и Счетная палата, выявили, что в этом ведомстве вообще тендеров не проводилось[25].

По данным руководителя Комиссии Госдумы по противодействию коррупции Михаила Гришанкова, в 2006 г. ущерб от нарушений в сфере госзаказа составил около 300 млн рублей.

Проверки аудиторов Счетной палаты показали, что новый закон еще имеет пробелы, которыми ловко пользуются заинтересованные лица. Штрафы же для чиновников составляют десятки тысяч рублей на фоне заключаемых многомиллионных контрактов. Счетная палата предлагает ужесточить наказания для чиновников, а также рекомендует четко прописать возможность дробления госзакупок на группу взаимосвязанных контрактов.

К Счетной палате присоединяется и Генпрокуратура, представители которой предлагают внести изменения в Арбитражный процессуальный кодекс и наделить прокуроров правом обращаться в Арбитражный суд с иском о признании заключенных с нарушением законодательства контрактов недействительными[26].

По словам министра финансов России Алексея Кудрина, если план закупок для государственных нужд будет утверждаться законом или постановлением правительства сразу на три года, это «приведет к увеличению эффективности расходования бюджетных средств»[27].

В целом все эксперты отмечают положительный эффект от введения нового закона о закупках в силу. Со вступлением в силу закона экономия бюджета Российской Федерации в 2006 г. составила более 106 млрд рублей, в 2007 г. – уже более 168 млрд рублей.

КСТАТИ

По данным ФАС России, чаще всего жалобы на нарушение закона о закупках поступают в антимонопольный орган на проведение конкурсов и аукционов в сфере образования, здравоохранения и пенсионного обеспечения.

Большинство экспертов признают, что со вступлением в силу закона о закупках для государственных нужд ситуация в этой сфере качественно улучшилась. К примеру, если до вступления закона в силу через торги проводилось не более 1% закупок для государственных и муниципальных нужд, то сегодня эта цифра намного больше. В частности, только в Татарстане 48% госзаказа было проведено через аукционы, причем 35% из них – через электронные торги.

По мнению статс-секретаря – заместителя руководителя ФАС России А. Цариковского, ФАС России если не уменьшила коррупцию в сфере государственных и муниципальных закупок, то, во всяком случае, подняла квалификацию заказчиков в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Столь явных нарушений, как раньше, сегодня уже нет, формально практически все правила проведения аукционов соблюдаются, отметил заместитель руководителя ФАС России[28].

В частности, стали популярными такие злоупотребления, как сговор между претендентами. Например, участники конкурса договариваются о том, кто какой объем работ будет выполнять или какой товар поставит. При этом условия предлагает только один, остальные фактически с ним не конкурируют, хотя в конкурсе участвуют. Таким образом, формально закон соблюден[29].

По словам А. Цариковского, за первую половину 2007 г. с 1 октября максимальный штраф для чиновника составляет до 50 тыс. рублей, причем штрафовать разрешается за каждое нарушение законодательства о госзаказе. Кроме того, ФАС России сможет налагать штраф на каждого члена комиссии, голосовавшего за незаконное решение, отмечают в ведомстве. Для организации штрафы составляют до 500 тыс. рублей[30].

Вместе с тем ФАС России, со своей стороны, предлагает рассмотреть вопрос о внесении соответствующих статей, касающихся преступлений в сфере размещения государственного и муниципального заказа. Процесс размещения государственных заказов включает в себя 13 млн процедур в год. Отследить их все в рамках даже тотального контроля нереально. Поэтому успехи в борьбе с коррупцией зависят и от самих бизнесменов, которые должны защищать свои права. По словам начальника управления по контролю за размещением государственного заказа Федеральной антимонопольной службы России М. Евраева, «введение аукционов на строительство, создание единого интернет-портала и переход на электронные аукционы, ограничение субъективных критериев на конкурсах позволит снизить коррупцию в сфере государственного и муниципального заказа в несколько раз, и приведет к экономии бюджетных средств до 1 трлн рублей ежегодно»[31].

Кроме указанных мер ФАС России предлагает законодательно закрепить возможность поощрения тех заказчиков, которые при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг сумели значительно сэкономить бюджетные средства.

ФАС России также предлагает внести в закон изменения в части полномочий по отстаиванию своих решений и выданных предписаний в судах общей юрисдикции. В настоящее время ФАС России не имеет возможности опротестовывать решения судов первой инстанции.

Одна из последних инициатив антимонопольного органа и Минэкономразвития России связана с необходимостью создания Единого портала госторгов на базе федеральных информационных центров. В настоящее время в большинстве случаев опубликование информации о торгах как на госзакупки, так и на продажу (реализацию), в том числе государственного имущества, осуществляется на различных официальных сайтах и различных аппаратно-технических комплексах, что не обеспечивает должный уровень прозрачности, сохранности и некорректируемости информации о торгах. Это, в свою очередь, ведет к злоупотреблениям при проведении государственных торгов и неэффективному расходованию бюджетных средств.

Для повышения открытости информации о торгах, обеспечения мониторинга цен, складывающихся на государственных торгах, защиты информации от несанкционированного изменения и сохранности данных, а также для обеспечения должного контроля за соблюдением требований законодательства при проведении торгов со стороны контролирующих органов предлагается обеспечить размещение всей информации о торгах на двух базовых информационных ресурсах (сайтах) – для размещения информации о торгах на закупки и торгах на продажу (реализацию) – на базе аппаратно-технического комплекса Федерального информационного центра (ФИЦ).

Действующее земельное, водное, лесное, инвестиционное и иное законодательство не определяет единого информационного интернет-ресурса для размещения информации о государственных и муниципальных торгах на реализацию (продажу) – функционируют официальные сайты и печатные издания Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, где размещается информация о проведении торгов на продажу (реализацию) по рыбным и другим биоресурсам, по недрам, лесным ресурсам, водным ресурсам, земельным аукционам и т.д. В отдельных отраслях не предусмотрено публичное размещение информации о проводимых торгах.

По данному направлению предлагается создание аналогичного общероссийского сайта в сфере государственных и муниципальных торгов на продажу (реализацию). Для осуществления этого мероприятия необходимо внести в законодательство Российской Федерации изменения, предусматривающие замену различных информационных ресурсов (сайты, печатные издания) для опубликования информации о торгах единым общероссийским порталом для размещения информации о государственных и муниципальных продажах.

Также необходимо обеспечить для биржевой торговли создание законодательной базы, которая позволила бы создать условия для формирования справедливых рыночных цен на биржевые товары. В настоящее время торги, проходящие на товарных биржах в Российской Федерации, в основной массе не обеспечивают условий для формирования рыночных цен на торгуемые группы биржевых товаров. В законе Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле» не установлены требования к правилам биржевой торговли, которые должны обеспечить создание справедливого и прозрачного рынка. Законом о товарных биржах не предусмотрено механизмов осуществления контроля и надзора за деятельностью товарных бирж и участников торгов, в том числе за процессом образования цены.

Необходимо принятие нового закона «О биржах и организованных торгах», предусматривающего детальное регулирование биржевой деятельности на всех рынках, в том числе товарных. Желательно установить требования к внутренним документам биржи, предусмотреть предварительную регистрацию основных документов биржи, регламентирующих порядок проведения торгов, предоставить регулятору право устанавливать дополнительные требования к порядку проведения организованных торгов, а также определить конкретные формы регулирования и контроля за организаторами торгов.

В антимонопольном органе видят следующие преимущества внедрения единой информационной системы о торгах:

Единый портал государственных закупок – консолидация информации обо всех закупках в Российской Федерации на одной информационной площадке, следствием чего станет расширение круга участников торгов.

Осуществление функций по организации участия государственных органов в торгах (определение даты начала участия в торгах разных государственных органов с целью предотвращения конкуренции между ними при участии в закупках).

Резервное копирование всех сделок, заключенных на биржах.

Администрирование из единого центра – контроль торгов на товарных биржах, подключенных к ЕИТ.

Прозрачность совершения сделок.

Автоматический контроль типовых нарушений.

Прозрачность сделок для налоговых и таможенных органов.

В случае биржевой торговли для вывоза за границу – автоматическое уведомление таможенных органов.

Возможность сверки произведенных операций.

Мониторинг цен в региональных и временных разрезах.

Возможность прямого доступа в режиме реального времени к торгам различных типов для большого количества контролирующих органов и заинтересованных ведомств.

Проведение контрольных мероприятий (проверок) посредством удаленного доступа, без выезда на место.

***

Подводя итог, можно сказать, что необходимость ужесточения контроля государства за осуществлением госзаказа была очевидна для всех. Непрозрачная и коррупционная ситуация с размещением государственного и муниципального заказа, объем которого составляет примерно 10% ВВП страны, вызывала всеобщее неудовольствие.

В целом можно отметить, что в стране принимаются активные меры, направленные на повышение транспарентности и внедрение реальной конкуренции при размещении госзаказа. Следующий шаг – перевод на процедуры Федерального закона № 94-ФЗ закупок естественных монополий и государственных корпораций. Основой же для изменения ситуации в сфере госзаказа явился закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в разработке которого активно участвовала ФАС России.