Знание-сила

Коррупция в России превратилась во всеобъемлющую угрозу национальным интересам и безопасности страны. Борьба с ней является сегодня одной из наиболее важных задач, стоящих перед российским государством.

Эффективным механизмом борьбы с коррупцией является повышение информационной прозрачности деятельности органов власти в России. Как отмечают многие эксперты, информационно закрытые системы сегодня неконкурентоспособны. Поэтому информационная прозрачность – движущая сила общества и власти. Она не только влияет на изменение правил поведения власти, повышая ее ответственность и эффективность работы на благо общества, но и способствует качественному изменению самого общества[1].

В тех странах, где люди имеют полноценную информацию о деятельности власти, государство соблюдает права и свободы человека, работает ответственно и эффективно на общее благо. С другой стороны, закрытость, утаивание правды, монополия на информацию есть основное оружие бюрократии, с помощью которого она пытается навязать обществу свою волю, оставаясь при этом без контроля. Следствием является ее безответственность, беззаконие, коррумпированность, некомпетентность и недееспособность в служении людям[2].

Информационная прозрачность модернизирует страну, создает условия для роста ее конкурентоспособности, укрепления государства, гражданского общества и в конечном итоге искоренения коррупции.

В 2006 г. Россия заняла 127-е место из 163 в рейтинге «Индекс восприятия коррупции», составленном международным общественным движением по противодействию коррупции «Трансперенси Интернешнл». Согласно докладу организации, Россия по уровню противодействия коррупции оказалась рядом с Руандой, Гондурасом и Филиппинами.

Самыми некоррумпированными государствами являются Финляндия, Исландия и Новая Зеландия. В этих странах зафиксирован наименьший уровень восприятия коррупции, равный 9,6 балла. Кроме того, в десятку стран с самым низким индексом восприятия коррупции (ИВК) входят Дания, Сингапур, Швеция, Швейцария, Норвегия, Австралия и Нидерланды.

Среди самых коррумпированных экспертами были названы Гвинея (160-е место), Ирак (161-е), Мьянма (162-е). Рейтинг замыкает Гаити – эта страна заняла 163-е место.

Накануне отмечаемого 9 декабря Всемирного дня борьбы с коррупцией центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» представил результаты исследования «Барометр мировой коррупции – 2007».

Данные исследования показывают, что на российском антикоррупционном фронте без перемен. Граждане по-прежнему высоко оценивают уровень коррумпированности практически всех областей своей жизни и свидетельствуют, что им приходится довольно часто платить взятки в случаях контакта с правоохранительными органами, с системой образования и здравоохранения.

Руководитель ФАС России Игорь Артемьев поставил задачу снижения коррупционных факторов риска в ведомстве. Предполагается, что этой цели можно достигнуть за счет реализации следующих направлений деятельности ведомства:

- повышения информационной открытости ФАС России;

- внедрения антикоррупционной программы ведомства;

- создания коллегиальных органов принятия решений (комиссий по рассмотрению дел);

- работы специального контрольного отдела внутри ФАС России;

- четкой регламентации деятельности ведомства;

- активной политики адвокатирования конкуренции и других механизмов.

Рассмотрим подробнее некоторые инициативы ФАС России по снижению коррупционных рисков внутри ведомства и повышению прозрачности деятельности антимонопольного органа.

Антикоррупционная программа ФАС России

Как и во многих других органах государственной власти, принимающих важные для граждан и бизнеса решения и обладающих правом разрешать или запрещать то или иное действие, в ФАС России также существуют коррупционные риски, связанные с выполнением чиновниками своих функций.

В ФАС России признают, что существуют следующие факторы коррупционного риска:

- наличие полномочий, влияющих на распределение ресурсов;

- наличие высокой степени свободы действий при применении штрафных санкций в рамках КоАП Российской Федерации;

- высокая интенсивность и повторяемость контактов с объектами антимонопольного регулирования, а в ряде случаев – прямая или косвенная зависимость от них (согласование назначения руководителя территориального органа, расположение в помещениях, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации, муниципалитетов либо коммерческих структур);

- наличие доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну.

Для минимизации этих рисков был разработан проект антикоррупционной программы ФАС России, представленный в декабре 2006 г. в Торгово-промышленную палату Российской Федерации для широкого обсуждения предпринимателями. Главная цель антикоррупционной программы ФАС России заключается в повышении эффективности функционирования федерального антимонопольного органа и его территориальных органов за счет снижения рисков проявления коррупции. К задачам программы относятся:

- регламентация исполнения сотрудниками ФАС России отдельных полномочий;

- повышение независимости деятельности руководителей территориальных органов ФАС России от объектов регулирования;

- повышение эффективности контроля за информационными процессами;

- совершенствование механизма кадрового обеспечения ФАС России;

- повышение уровня материального вознаграждения работников ФАС России.

Меры по устранению всех указанных факторов потребуют использования механизмов общественного контроля, сокращения дискреционных полномочий ведомства и его сотрудников, создающих возможности злоупотребления должностными полномочиями, сокращения возможностей заинтересованных лиц оказывать давление на сотрудников ФАС России при принятии решений в области антимонопольного регулирования.

Уменьшению числа факторов риска будет также способствовать сокращение возможностей обмена информацией, ее использования в корыстных целях, а также возможностей принятия на ее основе субъективных, нацеленных на удовлетворение корыстных интересов решений.

Одним из возможных способов решения проблемы также могут стать недопущение приема на государственную гражданскую службу в ФАС России граждан, преследующих противоправные цели, минимизация возможностей возникновения у работников ФАС России конфликтов интересов, повышение степени добросовестности выполнения сотрудниками ФАС России должностных обязанностей за счет создания действенной системы материальных стимулов.

Социально-экономический эффект от внедрения программы, по идее разработчиков, должен привести к снижению коррупционных рисков в ФАС России, предотвращению служебных нарушений, исключить несанкционированное и незаконное распространение информации, являющейся коммерческой или служебной тайной, повысить эффективность функционирования ведомства. Все эти позитивные изменения будут способствовать повышению эффективности расходования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, более эффективной защите и развитию конкуренции, повышению конкурентоспособности предприятий, повышению благосостояния потребителей.

Институт общественного проектирования при участии Института сравнительных социальных исследований провели исследование «Природа и структура коррупции в России». Исследование показало, что наиболее высокий уровень коррупции наблюдается в налогообложении, судебной системе и правоохранительных органах (ГИБДД), в здравоохранении, при имущественных спорах, а также в субъектах естественных монополий – ОАО «Газпром», ОАО «РЖД», ОАО «АК “Транснефть”»[3].

Важно отметить, что одним из первых шагов по реализации антикоррупционной программы ведомства стала разработка и принятие административных регламентов исполнения государственных функций:

- по осуществлению государственного контроля за экономической концентрацией, осуществляемой группой лиц;

- по осуществлению контроля за ограничивающими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов;

- по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

- по осуществлению контроля и надзора за действиями субъектов оптового рынка в части установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности);

- по даче разъяснений по вопросам применения федеральным антимонопольным органом антимонопольного законодательства;

- по осуществлению государственного контроля за деятельностью Администратора торговой системы оптового рынка электрической энергии (мощности);

- по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе;

- по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Разработка и внедрение административных регламентов направлены на оптимизацию исполнения государственных функций, закрепленных за ФАС России, посредством четкого закрепления процедурных и процессуальных норм их реализации, а также на совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений ФАС России и ее должностных лиц.

В январе 2008 г. Минюст России зарегистрировал первый регламент ФАС России по контролю размещения госзаказа. Регламент определяет права сторон – заказчика и участников размещения заказов – при подаче и рассмотрении жалоб, а также порядок действий контролирующего органа по принятию решений по жалобам. Этот документ стал неотъемлемой частью регламентации работы контролирующего органа и обязателен для исполнения всеми сотрудниками центрального аппарата ФАС России и ее территориальных органов.

По мнению статс-секретаря – заместителя руководителя ФАС России Андрея Цариковского, регламент позволит добиться большей прозрачности в процессе рассмотрения жалоб, а следовательно, еще большей открытости в работе контролирующего органа. «Это стало новым шагом в регламентации работы ФАС России в сфере контроля госзаказа», – отметил А. Цариковский[4].

По словам министра экономики и торговли России Германа Грефа[5], «зная административные регламенты, можно будет отслеживать, где, в какой точке решения застревают и какими они выходят после этой точки. Это налагает очень большую ответственность на лиц, принимающих решения»[6].

ФАС России получила высокую оценку в Национальном рейтинге прозрачности закупок

Федеральная антимонопольная служба получила оценку «высокая прозрачность» в Национальном рейтинге прозрачности закупок среди федеральных органов власти.

Кроме ФАС России в рейтинге участвовало 93 федеральных министерства, агентства и службы, все субъекты Российской Федерации, 50 муниципальных закупщиков, лидирующих по количеству населения, а также 100 крупнейших российских компаний. Рейтинг подготовила аналитическая группа проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок» в рамках общественной инициативы «Рейтинг прозрачности – 2007».

Цель составления подобного рейтинга – получить полноценную картину состояния национального рынка закупок, оценить в результате финансовые потери государства и корпоративного сектора от коррупции и выявить лучших национальных закупщиков.

По итогам анализа практики закупок лидеров рейтинга подготовлены универсальные рекомендации по повышению качества управления закупками, пресечению манипулирования ценами, обеспечению контроля за проведением процедур закупок и т.д.

Для достижения другой поставленной цели – повышения прозрачности и предсказуемости деятельности ведомства – активно реализуется программа адвокатирования конкуренции.

Адвокатирование конкуренции

«ФАС России может и должна не только использовать правоприменительные механизмы для защиты конкуренции, но и взаимодействовать с другими государственными ведомствами, вести постоянный диалог с бизнес-структурами, повышать информированность общества о пользе конкуренции», – заявил глава ФАС России И. Артемьев в одном из своих интервью[7].

Существуют разные оценки усилий ФАС России, прилагаемых для повышения информационной прозрачности ведомства и адвокатирования конкуренции. С одной стороны, эксперты отмечают, что в последнее время повысилась прозрачность деятельности антимонопольного органа, в лучшую сторону изменились структура сайта и оперативность обновления информации, в средствах массовой информации все чаще появляются интервью руководства антимонопольного ведомства. «ФАС России, очевидно, ставит целью не только информировать всех заинтересованных лиц о ходе рассмотрения дел, но и пропагандировать конкуренцию и антимонопольное регулирование среди участников рынка», – делают вывод сотрудники Высшей школы экономики[8].

С другой стороны, исследование ВЦИОМ «Восприятие и оценка деятельности Федеральной антимонопольной службы экспертным сообществом и населением России», проведенное в 2007 г., выявило дефицит информированности предпринимателей и населения об антимонопольной деятельности государства и работе ФАС России[9]. Две трети предпринимателей (63%) признались, что уровень их знаний в области антимонопольного законодательства невысок, в том числе 22% характеризовали его как однозначно низкий. Население также мало знакомо с работой ФАС России: почти половина опрошенных (48%) услышали о ведомстве впервые от интервьюеров. Вместе с тем в обществе существует интерес к деятельности антимонопольного органа. По результатам исследования ВЦИОМ, число тех, кто хочет узнать больше о ведомстве, составляет 40%.

В этой связи большое значение приобретает работа Федеральной антимонопольной службы по адвокатированию конкуренции. Адвокатированием конкуренции называется деятельность, которая осуществляется антимонопольным органом в целях создания конкурентных условий для экономической деятельности не с использованием правоприменительных механизмов, а главным образом на основе взаимодействия с другими государственными ведомствами и за счет повышения информированности общественности о пользе конкуренции[10].

Адвокатирование (от advocate – отстаивание, поддержка, пропаганда взглядов и интересов) означает организацию коммуникации в целях продвижения интересов не только через органы государственной власти, но и через любые другие структуры: отечественные и международные общественные организации, коммерческие фирмы, политические партии, через влиятельных личностей и т.д.[11]

Адвокатирование конкуренции выполняет комплекс дополняющих по отношению к антимонопольному принуждению функций при осуществлении конкурентной политики. Во-первых, оно поддерживает систему правоприменения путем информирования участников рынка о содержании норм, что повышает их готовность использовать конкурентное законодательство для защиты своих прав. Во-вторых, оно расширяет информированность потенциальных нарушителей не только о том, какие действия являются легальными, а какие нелегальными, но и о том, какие усилия антимонопольный орган будет прилагать для обнаружения нарушения и наказания нарушителя. Этим путем адвокатирование повышает субъективную оценку вероятности наказания при выборе между действиями «нарушать закон» и «воздерживаться от нарушения закона». В-третьих, адвокатирование конкуренции снижает возможность создания и применения норм, противоречащих духу конкурентной политики, со стороны государственных органов[12].

В качестве наглядного примера пользы адвокатирования конкуренции, которым активно занимается ФАС России, можно привести следующее. В марте 2005 г. вступили в силу поправки к закону о конкуренции, значительно повышающие величину пороговых значений стоимости активов хозяйствующих субъектов, чьи сделки требуют предварительного согласия антимонопольного ведомства. В целом пороговые значения повысились в 150 раз – с 200 млн до 3 млрд рублей. По задумке авторов, это должно было привести к резкому сокращению числа сделок, рассматриваемых ФАС России, так как малый и средний бизнес практически уходил из сферы внимания антимонопольного ведомства. Одновременно этот шаг помогал ФАС России сосредоточиться на действительно крупных сделках, оказывающих влияние на состояние конкуренции и ситуацию в экономике страны. Однако, как показали подсчеты, количество ходатайств не только не уменьшилось, но даже увеличилось. Это объясняется рядом факторов:

– ходатайства стали подавать те компании, которые раньше не считали нужным обращаться за разрешением антимонопольного органа.

Такая активность компаний может быть объяснена тем, что:

– повысилась известность антимонопольного органа в бизнес-среде;

– вырос его авторитет как регулирующего органа;

– появилась опасность серьезного наказания за нарушение антимонопольного законодательства.

Эта тенденция также является следствием активизации деятельности антимонопольного органа, его открытой информационной политики и реализованной системы мер по адвокатированию конкуренции.

Другим фактом, свидетельствующим о возросшем внимании бизнеса к конкурентному законодательству и деятельности антимонопольного органа, является то, что в ряде крупных компаний стали создаваться юридические отделы, специализирующиеся на антимонопольном законодательстве, а при оспаривании решений и предписаний ФАС России в суде компании стали привлекать практикующих юристов – специалистов по антимонопольному законодательству.

Отметим также повышение активности самих юристов. Так, в мае 2007 г. было создано некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции». Основными направлениями его деятельности является формирование эффективной практики применения антимонопольного законодательства, содействие проведению конструктивного диалога между бизнесом и российскими антимонопольными органами по вопросам конкуренции, участие в нормотворческой деятельности по вопросам конкуренции и др.[13]

Наконец, в результате повышения внимания общественности к проблемам развития конкуренции на базе высших учебных заведений стали образовываться кафедры антимонопольного права. Причем многие лекции и семинары на них ведут специалисты антимонопольного органа, и у студентов есть возможность получать информацию о политике государства в сфере антимонопольного регулирования из первых рук.

Также об изменении общественного отношения к проблеме развития конкуренции в России говорит и возросший интерес средств массовой информации к теме конкуренции и деятельности ФАС России по ее защите и развитию. Об этом можно судить по количеству публикаций о деятельности антимонопольного органа, регулярно появляющихся на страницах периодических изданий и специализированных средств массовой информации.

Вместе с тем очевидно, что, поскольку в нашей стране в условиях плановой экономики долгое время господствовала административная модель управления, культура конкуренции в России практически не развита и требуются специальные усилия государства в целом и антимонопольного органа в частности по развитию конкуренции и повышению информированности широкой общественности и бизнеса о пользе конкуренции в нашей стране.

ФАС России осуществляет адвокатирование конкуренции с целью повышения уровня знаний о пользе конкуренции у населения страны, в органах власти, деловых и научных кругах, используя при этом различные механизмы донесения информации до основных целевых групп. В общем виде перечень основных групп, на которые направлены усилия ФАС России по пропаганде идей конкуренции, можно представить так:

- органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные власти;

- бизнес, в том числе профессиональные союзы и ассоциации, эксперты;

- общественные организации и граждане Российской Федерации;

- международные организации, специализирующиеся на проблемах развития конкуренции.

Рассмотрим подробнее некоторые из направлений деятельности ФАС России по повышению прозрачности и доступности информации о работе ведомства в нашей стране.

Взаимодействие ФАС России с органами власти

Как уже отмечалось ранее, задача развития конкуренции и пропаганда ее ценностей не сводится исключительно к деятельности антимонопольного ведомства. Эта задача стоит перед всеми органами власти различных уровней. Только совместными усилиями можно добиться существенных положительных изменений, значительно усилить конкуренцию в различных отраслях экономики России и повысить конкурентоспособность российских предприятий на мировом рынке. Поэтому налаживание эффективного взаимодействия с другими органами государственной власти является одним из приоритетов деятельности ФАС России.

К сожалению, в настоящий момент можно отметить, что большинство чиновников не осознают важности задачи развития конкуренции, внедрения конкурентных принципов работы своих ведомств на курируемых ими рынках. Как показывает статистика ФАС России, более половины всех дел от общего количества возбужденных дел ФАС России возбуждает в отношении органов власти. За пять лет (с 2000 по 2005 г.) число нарушений антимонопольного законодательства со стороны чиновников выросло почти в 5 раз.

Таблица 1. Динамика выявленных нарушений по статьям закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в 1996–2005 гг.

Годы	Число выявленных нарушений
Годы	антиконкурентные соглашения хозяйствующих субъектов и органов власти (ст. 6, 8)	антиконкурентные действия органов власти (ст. 7, 9)
1996	105	416
1997	101	1 145
1998	173	999
1999	128	947
2000	120	1 230
2001	109	1 241
2002	139	1 667
2003	174	1 597
2004	156	1 598
2005 (прогноз)	152	1 985
Рост (2005 г. к 1996 г.), %	144,8	477,2

По данным ФАС России, в 2000 г. наиболее распространенным нарушением ст. 7 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» являлось препятствие осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов со стороны органов государственной власти (35,9%). Следующим по распространенности шло такое нарушение, как предоставление льгот и преимуществ (11,2%), затем – совмещение функций органов власти и хозяйствующих субъектов (10,0%).

В 2005 г. структура нарушений незначительно изменилась: по-прежнему лидировало такое нарушение, как препятствие деятельности хозяйствующих субъектов, однако его доля снизилась до 29,6% от общего количества нарушений законодательства органами власти. За ним следовало предоставление льгот и преимуществ – 17,1%, иные нарушения, создающие дискриминационные условия, – 11,4%, нарушение антимонопольных требований к проведению конкурса – 10,0%.

Таким образом, мы видим, что по-прежнему больше всего нарушений со стороны органов власти приходится на препятствие деятельности хозяйствующих субъектов и предоставление льгот и преимуществ. Чаще стали нарушаться условия проведения конкурсов.

В 2006 г. ФАС России пресекла более 1 000 антиконкурентных действий органов государственной власти и местного самоуправления, рассмотрела более 100 тыс. актов органов государственной власти и признала не соответствующими антимонопольному законодательству 1 472 акта[14]. Огромное количество нарушений со стороны чиновников связано также с нарушением закона о государственных и муниципальных закупках, Земельного кодекса и других законов. Подробнее мы писали об этом в предыдущих главах.

С целью предупреждения возможных нарушений большое значение приобретают усилия антимонопольного органа, направленные на адвокатирование конкуренции среди органов власти.

ФАС России использует разнообразные формы и методы воздействия на органы власти. Например, представители исполнительных органов власти принимают участие в работе ежегодных коллегий ФАС России. У чиновников есть возможность получить информацию об изменениях в антимонопольном и рекламном законодательстве, законодательстве о закупках и электроэнергетике и других законодательных актах из первых рук, принять участие в обсуждении спорных вопросов и высказать свою точку зрения по актуальным проблемам.

В некоторых случаях представители органов власти входят в состав комиссий ФАС России по рассмотрению дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно соглашению о взаимодействии между Центральным банком Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службой, заключенному 23 августа 2005 г., комиссия ФАС России по рассмотрению дел о нарушениях кредитными организациями антимонопольного законодательства и иных нормативно-правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг сформирована на паритетных началах.

Так, известные решение и предписание ФАС России в отношении банка «Русский Стандарт», положившие начало деятельности ФАС России по выстраиванию четкой, прозрачной и понятной системы выдачи банками потребительских кредитов населению, выносились комиссией ФАС России, в работе которой принимали участие представители Банка России. Решение в отношении банка «Русский Стандарт» было согласованным, что исключило возможность по-разному интерпретировать события на рынке потребительского кредитования и дало четкий сигнал участникам рынка о том, какие действия считаются двумя регуляторами банковского рынка противоправными и будут пресекаться как со стороны ФАС России, так и со стороны Центробанка.

С рядом ключевых министерств и ведомств ФАС России заключила соглашения о взаимодействии с целью развития конкуренции на рынках и усиления роли государства в защите прав и законных интересов инвесторов и обеспечении равных возможностей для участников рынков. Стороны договорились о взаимодействии при осуществлении контроля и надзора за соблюдением законодательства на рынках и проведении взаимосогласованных действий при осуществлении контроля за соблюдением отраслевого и антимонопольного законодательства. Для этого ФАС России и другие ведомства регулярно обмениваются неконфиденциальной информацией, вместе участвуют в разработке проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов в сфере конкуренции, проводят анализ состояния конкуренции на рынках и т.д.

В 2004–2007 гг. ФАС России заключила соглашение со следующими органами власти:

- Федеральной службой государственной статистики;

- Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия;

- Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития;

- Федеральной службой по обороту наркотиков;

- Федеральной службой по оборонному заказу и др.

Отметим, что, несмотря на то что письменного соглашения о взаимодействии между ФАС России и Минэкономразвития России не существует, это ведомство является основным союзником ФАС России в деле развития конкуренции в России и, как правило, позиция обоих ведомств схожа по многим ключевым вопросам.

Отдельно стоит отметить взаимодействие ФАС России с МВД России, поскольку антимонопольный орган России не обладает оперативно-розыскными полномочиями и сотрудничество с милицией помогает ему компенсировать их отсутствие.

Соглашение о взаимодействии антимонопольщиков с органами внутренних дел было заключено еще в конце 2004 г. Начиная с 2005 г. регулярно проводятся совместные проверки территориальных органов ФАС России и милиции с целью выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства. Взаимодействие с органами внутренних дел способствует росту выездных проверок, осуществляемых сотрудниками ФАС России, переходу в работе антимонопольных органов от камеральных проверок к работе «в поле» и, как следствие, к повышению эффективности работы антимонопольных органов России.

Ярким примером сотрудничества антимонопольщиков с милицией могут стать проверки пунктов обмена валюты кредитных организаций на предмет соблюдения ими антимонопольного законодательства. По результатам проверок были выявлены многочисленные нарушения банками ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Нарушения выразились в распространении ложных, неточных или искаженных сведений или сведений, способных причинить убытки другой финансовой организации, а именно: на внешнем носителе (стенде) пункта обмена валюты этих кредитных организаций была размещена информация о курсах обмена валют, не соответствующих курсам, установленным внутри помещения пункта обмена валюты. В каждом обнаруженном случае антимонопольный орган возбуждал дела. Так, были возбуждены дела в отношении:

- ООО «КБ “Межтрастбанк”», ООО «КБ “Регионфинансбанк”», ООО «КБ “Две столицы”», ООО «КБ “Максима”», ООО «КБ “Европейский расчетный банк”», ООО «КБ “Холдинг-Кредит”» (октябрь 2005 г.). Производство по делам было прекращено в связи с добровольным устранением нарушений во время рассмотрения дела комиссией ФАС России;

- ООО «КБ “Совинком”» и ООО «КБ “Межрегиональный почтовый банк”» (декабрь 2005 г.). Производство по делу было прекращено в связи с добровольным устранением нарушений во время рассмотрения дела комиссией ФАС России;

- ООО «КБ “Холдинг-Кредит”», ООО «КБ “Экономикс-Банк”» и ООО «КБ “Финансовый стандарт”» (июнь 2006 г.). Дела прекращены в связи с добровольным устранением нарушений;

- ООО «КБ “Лайт Банк”» и ЗАО «АКБ “Депо-Банк”» (август 2006 г.). Дела прекращены в связи с добровольным устранением нарушений антимонопольного законодательства;

- ООО «КБ “Финансовый стандарт» и ОАО «Смоленский акционерный коммерческий банк» (Московский филиал) (февраль 2007 г.). Дело в отношении ООО «КБ “Финансовый стандарт”» было прекращено в связи с добровольным устранением нарушения, а ОАО «Смоленский акционерный коммерческий банк» (Московский филиал) комиссия Московского УФАС России выдала предписание о прекращении недобросовестной конкуренции и недопущении действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства.

В настоящее время ФАС России совместно с МВД России разрабатывает новую версию ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающую уголовное наказание за нарушения антимонопольного законодательства. Как мы уже отмечали ранее, сейчас эта статья не действует, и задача антимонопольщиков и милиции – сделать ее работающей.

Одним из способов адвокатирования конкуренции среди органов власти можно считать выдачу заключений и рекомендаций ФАС России при согласовании различных нормативных актов, затрагивающих вопросы конкуренции. В 2006 г. центральный аппарат ФАС России осуществил правовую экспертизу 296 нормативных актов, из них с замечаниями (отрицательным заключением) – 118. Так, ФАС России рассмотрела проекты актов (решений):

– органов законодательной власти – 59, из них с замечаниями (отрицательным заключением) – 38;

– органов исполнительной власти – 229, из них с замечаниями (отрицательным заключением) – 78;

– иных наделенных функциями или правами органов власти органов или организаций – 7, из них с замечаниями (отрицательным заключением) – 2.

Кроме того, ФАС России разрабатывает и выдает рекомендации по вопросам развития конкуренции в России и представляет отчеты и доклады в Правительство России. Например, в июне 2005 г. антимонопольное ведомство направило главам регионов рекомендации по распределению земельных участков под строительство автозаправочных станций. Решение о направлении соответствующих рекомендаций было принято после получения результатов анализа ситуации на рынке реализации нефтепродуктов, который показал, что сложившийся за последнее десятилетие территориальный принцип развития рынка поставок нефтепродуктов фактически привел к возникновению монополий в большинстве регионов страны и разделу рынка по территориальному принципу. По данным ФАС России, 63% субъектов Российской Федерации находятся в зоне высококонцентрированных рынков оптовых поставок нефтепродуктов.

Причем монополизация рынков реализации нефтепродуктов происходит не только в оптовом, но и в розничном звене. Вертикально интегрированные компании стремятся закрепиться и в этом секторе. Данная тенденция опосредована целым набором действий – от прямой скупки АЗС до франчайзинговых схем и применения договоров совместной деятельности. ФАС России полагает, что такая практика усиливает монополизм ВИНК, лишая розничное звено возможности использования предложений конкурентов о поставках топлива.

По оценке ФАС России, крайне негативное влияние на формирование структуры продавцов на розничном рынке реализации нефтепродуктов и сжиженного газа в ряде субъектов Российской Федерации оказывают решения глав некоторых регионов и муниципальных образований о распределении земельных участков под застройку АЗС на основе внеконкурсных принципов, в том числе структурам, аффилированным с органами власти региона. Антимонопольный орган посчитал необходимым исключить подобную практику при решении вопросов о выделении земельных участков.

В связи с этим ФАС России приняла решение рекомендовать высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации взять под особый контроль ситуацию с распределением земельных участков, выделяемых под строительство автозаправочных станций, с целью обеспечения конкуренции на соответствующих розничных рынках реализации нефтепродуктов и сжиженного газа, а именно:

– осуществлять распределение соответствующих земельных участков под строительство АЗС исключительно на конкурсной основе, не допуская при этом аффилированности участников конкурса с его организаторами;

– не предоставлять нефтяным и газовым компаниям (или компаниям, входящим с ними в одну группу лиц, а также компаниям, осуществляющим реализацию продукции под их торговой маркой), земельные участки под застройку АЗС в том случае, если соответствующая группа лиц нефтяной либо газовой компании занимает на рынке розничной реализации нефтепродуктов и сжиженного газа в географических границах данного локального рынка (населенного пункта) долю 50% и более;

– в рамках имеющихся полномочий в границах соответствующего субъекта Российской Федерации не допускать принятия решений о внеконкурсном выделении земельных участков главами муниципальных образований.

В ноябре 2007 г. ФАС России направила главам субъектов Российской Федерации и в территориальные органы ФАС России рекомендации по существенным условиям соглашений, заключаемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации с производителями продовольственных товаров.

Как отметил заместитель руководителя ФАС России Андрей Цыганов, «заключаемые соглашения должны привести к стабилизации цен на продукты первой необходимости, к обеспечению населения продуктами питания первой необходимости по доступным, экономически обоснованным ценам. Правительство Российской Федерации поручило нам подготовить рекомендации по существенным условиям таких соглашений для того, чтобы они обеспечивали сохранение конкуренции на рынках продовольственных товаров и не вступали в противоречие с антимонопольным законодательством. Это станет хорошим подспорьем для соответствующих органов исполнительной власти и территориальных управлений ФАС России»[15].

Среди других способов воздействия на органы власти можно отметить:

- участие представителей органов государственной власти в работе экспертных советов при ФАС России;

- участие представителей органов государственной власти в семинарах, организованных при участии ФАС России;

Андрей Цариковский провел в Карелии семинар и ряд встреч с руководством региона по вопросам размещения государственных и муниципальных заказов

26–27 сентября 2007 г. состоялся визит в Петрозаводск статс-секретаря – заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы А. Цариковского. В ходе визита прошел ряд встреч с руководством Республики Карелия и семинар, посвященный контролю за соблюдением законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов.

В работе семинара, организованного в рамках сотрудничества Европейского союза и Российской Федерации по проекту «Реформа государственных закупок», приняли участие заместитель премьер-министра Правительства Республики Карелия – министр финансов Александр Колесов, начальник департамента социально-экономического и финансового мониторинга аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе Сергей Зимин, представители органов местного самоуправления, территориальных органов ФАС России, бизнеса и общественных структур.

В рамках семинара обсуждалась практика стран ЕС в сфере контроля госзакупок, роль и полномочия ФАС России в этой сфере, взаимодействие федеральных, региональных и местных контролирующих органов и т.п.

Эти и другие вопросы были затронуты на встрече А. Цариковского с главой Республики Карелия Сергеем Катанандовым. С. Катанандов поблагодарил заместителя руководителя ФАС России за принципиальный и объективный подход к взаимодействию с региональными властями и назвал сложившиеся со Службой отношения конструктивными. Со своей стороны А. Цариковский отметил, что ФАС России нацелена на активную работу с регионами и Карелия не случайно была выбрана в качестве места для проведения крупного семинара-совещания, посвященного одному из ключевых направлений деятельности Службы. «Экономика Карелии динамично развивается, – пояснил он. – Здесь есть, кому конкурировать, есть в бюджете деньги для осуществления крупных закупок, а значит, есть поле для надзора со стороны ФАС России»[16].

А. Цариковский добавил, что проведение выездных семинаров, на которые приглашаются представители органов власти и местного самоуправления, бизнеса и общественных организаций, облегчает взаимопонимание по вопросам ведения антимонопольного ведомства.

- привлечение представителей органов государственной власти на мероприятия, организованные с участием руководителей и сотрудников других конкурентных ведомств и членов международных организаций, специализирующихся на проблемах развития конкуренции;

- косвенное воздействие через публикации в средствах массовой информации;

Отдельно стоит отметить взаимодействие ФАС России с судами, от решений которых во многом зависит, как будет складываться правоприменительная практика антимонопольного органа. Отметим, что в 2006 г. суды разных инстанций рассмотрели 37 дел об обжаловании решений и предписаний центрального аппарата ФАС России по делам о нарушении антимонопольного законодательства, из них отменили семь решений и предписаний. Также судьи рассмотрели шесть дел об обжаловании заключений и предписаний ФАС России, выданных в порядке контроля за экономической концентрацией. Два предписания ФАС России были отменены. К сожалению, сохраняется негативная статистика отмененных судами постановлений по административным делам о наложении штрафов. Так, в 2006 г. по жалобам на постановления центрального аппарата ФАС России о наложении штрафа всего было рассмотрено судами 60 дел, из них отменено 34 постановления. В 2006 г. ФАС России и ее территориальные органы доказали правомерность своих решений и предписаний в суде в 80% случаев (всего оспаривалось 1 248 принятых ФАС России актов)[17].

О необходимости повышения эффективности работы антимонопольного органа по административным делам говорится и в заключении Генеральной прокуратуры России, выданном ФАС России в 2007 г. По данным ФАС России, в 2006 г. фактический уровень невзысканных штрафов составил 12,5% от общего количества наложенных штрафов и 23% от общей суммы наложенных штрафов[18].

В целом же за 2006 г. антимонопольный орган собрал штрафов за нарушения законодательства на общую сумму более 85 млн рублей, а также взыскал с нарушителей антимонопольного законодательства незаконно полученный доход на общую сумму 280 млн рублей. Таким образом, общая сумма уплаченных за нарушение законодательства, соблюдение которого контролируется ФАС России, средств составила более 365 млн рублей, что вдвое больше, чем в 2005 г., и в 14 раз больше, чем в 2003 и 2004 гг.

В настоящее время ФАС России принимает меры по усилению контроля за исполнением постановлений о наложении штрафа с возложением обязанности контроля за исполнением штрафа персонально на работника ФАС России, являющегося исполнителем по делу, в рамках рассмотрения которого вынесено соответствующее постановление.

Важно обратить внимание, что в настоящее время при участии ФАС России готовится постановление пленума Высшего Арбитражного Суда, обобщающего практику применения антимонопольного законодательства. Безусловно, это является очень важным мероприятием, которое способствует выработке и внедрению единообразного толкования законодательных норм и их применения антимонопольным органом и судами и стимулирует повышение эффективности контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в России.

Для правоприменительной практики ФАС России очень важно, чтобы суды единообразно применяли нормы законов. Однако иногда антимонопольный орган сталкивается с противоречивыми решениями судов по аналогичным делам. Например, ежегодно в ФАС России поступает около 20 тыс. ходатайств о разрешении на совершение сделки, в 1–1,5% случаев ФАС России отказывает в удовлетворении ходатайств.

Зачастую компании не представляют в антимонопольный орган ходатайство или представляют его с нарушениями закона. ФАС России оспаривает такие действия компаний в суде. В одних случаях арбитражные суды квалифицируют такие правонарушения как малозначительные и прекращают производство по делу, так как эти правонарушения, по мнению судов, не представляют существенной угрозы для общественных отношений. В других случаях арбитражные суды не признают данные правонарушения малозначительными, так как они относятся к правонарушениям против порядка управления (ст. 19.8 КоАП) и представляют угрозу охраняемым общественным отношениям самим фактом нарушения порядка и сроков подачи ходатайств и уведомлений в антимонопольные органы.

Важно отметить, что, осуществляя функцию контроля экономической концентрации в стране, ФАС России ежегодно предотвращает создание 200–300 монополий.

Антимонопольное ведомство может донести свою позицию до судей, участвуя в конференциях и курсах повышения квалификации судей. Такие конференции могут стать площадками для обсуждения спорных вопросов по практике применения антимонопольного законодательства, рекламного законодательства и законодательства о закупках. Налаживание хороших рабочих отношений с судьями способствует более эффективному выполнению антимонопольным органом своих функций.

Выводы исследования рабочей группы по имплементации конкурентной политики международной конкурентной сети «Конкуренция и судебные органы»

1.Судебная система влияет на результаты конкурентной политики независимо от правовых традиций и уровня развития страны.

2. Основные проблемы в отношениях с судами, заявленные опрошенными конкурентными ведомствами, оказались связанными с вмешательством судов после принятия решения конкурентным ведомством. Решения конкурентных ведомств чаще всего отменяются по делам, связанным с антимонопольным поведением хозяйствующих субъектов, или пересматривается сумма штрафа, а не по делам о слияниях.

3. Одна из главных проблем, поднятых конкурентными ведомствами, связана с недостаточностью знаний судей о конкурентном праве. Последствием являются зачастую различные мнения судей и конкурентных органов в отношении толкования конкурентного законодательства. Среди других проблем – процедурные недостатки, а также проблемы, связанные с различным уровнем доказательств, применяемых в конкурентных делах.

4. Ожидаемый судебный пересмотр дела является основной причиной невзимания штрафа сразу.

5. Во всех юрисдикциях суды играют определенную роль в конкурентной политике, понимание судами проблем конкуренции, ее целей и средств очень важно.

6. Конкурентные ведомства начинают заниматься данными проблемами, организуют семинары и совместные с судами стажировки, которые важны для улучшения взаимоотношений.

Решения, оспариваемые в суде, привели к возрастанию компетентности конкурентных ведомств. Поэтому для конкурентных ведомств и судов в развивающихся государствах важно понимание друг друга для повышения эффективности конкурентной политики в целом.

Закон о конкуренции Сальвадора предусматривает, что специализированный суд осуществляет надзор за решениями ведомства. Административный суд может вынести постановление о законности решения ведомства, а верховный суд может приостановить принятое решение, если оно нарушает конституционные права, либо объявить его незаконным.

В чилийском законе о конкуренции есть похожее положение, в котором решение о наказании антиконкурентного поведения выносится трибуналом и может быть пересмотрено непосредственно верховным судом через апелляцию, оспаривающую только окончательное решение. Расследования проводятся административным органом. Перед изложением дела верховному суду, который выносит окончательное решение, стороны могут подать заявление о пересмотре решения трибунала.

Канада, напротив, не имеет таких положений в своем законе о конкуренции. Любое положение закона, которое нарушает Конституцию, будет отменено судом. Все решения трибунала по конкуренции могут быть обжалованы в апелляционном суде, а те, в свою очередь, могут также обжаловаться в верховном суде. Решения по уголовным делам проходят ту же процедуру, хотя обычно канадский верховный суд требует разрешение на апелляцию. Обжалуются обычно положения закона, а не какие-либо факты.

Решения конкурентного ведомства Турции могут быть обжалованы сначала в палате 13 государственного совета, которая является специализированной палатой по конкуренции и регулятивным вопросам. Решение палаты может позже быть пересмотрено на пленарном заседании совета. Совет может только подтвердить или полностью изменить решение, рассмотрев законность его принятия (решая, например, правомерно ли был наложен штраф) и соблюдение процессуальных норм, но он не может увеличить или уменьшить наложенное взыскание.

Решения испанского конкурентного ведомства являются административными актами и могут рассматриваться административными судами. Решения конкурентного суда могут быть обжалованы в административной палате национального суда, где их рассматривает специальная секция по конкуренции. Некоторые решения конкурентного ведомства (те, которые прямо или косвенно разрешают дело, наносят непоправимый ущерб законным интересам и т.д.) могут быть обжалованы в конкурентном суде. Такой надзор нельзя считать судебным из-за административной природы конкурентного суда. Испанское и турецкое антимонопольные ведомства упомянули, что апелляционные органы, более или менее знакомые с вопросами экономики/бизнеса, решают проблему незнания судьями конкурентного анализа.

Решения бразильского конкурентного ведомства также носят административный характер, и закон о конкуренции запрещает пересмотр окончательных решений КАДЕ (бразильский орган, принимающий решения) на административном уровне. Однако Конституция гарантирует, что любое решение, наносящее вред или несущее угрозу правам, может быть пересмотрено судом. Благодаря этой гарантии стороны могут вынести любую проблему на рассмотрение суда. Пределы судебного вмешательства не определены ни в Конституции, ни в законе, все зависит от того, как суд классифицирует решение КАДЕ.

Все опрашиваемые рабочей группой МКС конкурентные ведомства обладают достаточно широкими полномочиями в соответствии с национальными законами о конкуренции. Для того чтобы конкурентное ведомство начало расследование, обычно не требуется постановления суда, кроме случаев использования отдельных следственных действий: облав и несанкционированных осмотров (типичны для всех опрашиваемых стран), получения доступа к документам, когда стороны против (Турция, Бразилия и Канада), и допроса свидетелей под присягой (Канада). В Чили такое разрешение запрашивается расследующим органом у трибунала по конкуренции (который считается судебным органом).

Вопрос о том, следует начинать расследование или прекращать его, не ставится перед органами судебного надзора (хотя Турция сообщила, что протест против того или иного решения такого вопроса возможен). Причинам этому несколько:

– судебная власть не вмешивается до окончания процесса, поэтому кажется, что она используется только для апелляций против заключительного решения;

– решения, связанные с расследованием, могут быть оспорены в органе, который принимает окончательное решение (это различные органы в Бразилии, Канаде, Чили и Испании или правление в Турции и Сальвадоре);

– нет официального решения расследующего органа, которое можно оспорить.

Бразильская Конституция в ст. 5 XXXV (входящей в главу об основных правах и гарантиях) устанавливает, что любой вопрос может быть рассмотрен судебным надзором («XXXV. Любое решение, наносящее вред или несущее угрозу правам, может быть проверено судом»). Для этого не нужно никаких специальных требований. Таким образом, один вопрос к процедуре может быть основанием для аннулирования процесса. По запросу сторон суд может принять любой вид решения: приостановить расследование, принять определенные меры, запретить какие-либо меры и предпринятые следственные действия, запретить следственному органу прекращать рассмотрение и передать дело трибуналу, запретить КАДЕ судить, отменить или постановить повторить следственные действия (например, допросы), запретить анализ документов и оценку данных под давлением, запретить допрос определенного свидетеля, объявив, что информация или документ не являются необходимыми для следствия/анализа. Он может также постановить, что действие, связанное с собиранием доказательств, было незаконным, и отменить расследование полностью или частично. Таким образом, суд может аннулировать некоторые собранные доказательства и предписать не учитывать их или отменить расследование из-за процедурной ошибки в вводной части, обязывая ведомство сделать все заново. Все эти ситуации уже имели место в Бразилии.

В Канаде суды действительно могут формировать конкурентную политику путем толкования права. В то время как трибунал по конкуренции (который считается судебным органом), апелляционный суд или верховный суд толкуют нормы, установленные законом или другим нормативно-правовым актом, бюро по конкуренции может проигнорировать интерпретацию, которая обычно применяется к данным нормам, и привести свое судебное толкование.

В Испании суды влияют на политику конкуренции, например при обзорах слияния компаний совет министров должен согласиться с мнением суда по конкуренции или представить веские основания против и при признании конституционным судом, что автономные общества могли применять нормы конкуренции.

В отличие от этого турецкий государственный совет (апелляционный орган) принимает решения только относительно законности или незаконности решения конкурентного ведомства, учитывая толкование положений закона в предыдущих решениях ведомства.

Недостатки в отношениях между конкурентными ведомствами и судами, а также меры для их улучшения

Недостаток специальных знаний судов по вопросам конкуренции является важной проблемой, влияющей на реализацию конкурентной политики.

Интересно отметить, однако, что в Испании суды непосредственно привлекаются к организации мероприятий для судей.

В Турции нехватка знаний и обучения считаются важной проблемой при осуществлении судебного надзора за конкурентной политикой. Чтобы решить этот вопрос, конкурентное ведомство поощряет изучение закона о конкуренции в академиях, а также способствует другим мероприятиям, на которых можно собрать представителей научных кругов, судей и следователей.

В Чили изучение проблем конкуренции, особенно в качестве юридического курса в академиях, вместе с другими мероприятиями оказалось очень полезным. Массовые дискуссии, собирающие представителей научных кругов, международное сообщество, судей и адвокатов, также были признаны в качестве полезной меры.

Испания отметила проблему задержки в связи с судебным вмешательством (даже когда суд не отменяет или изменяет решение, а передает дело обратно ведомству). Эта проблема была также выдвинута на первый план Бразилией, для которой задержка судебного решения ослабляет решение конкурентного ведомства и негативно сказывается на его репутации.

Большинство опрошенных рабочей группой МКС ведомств отметили проблему откладывания принудительного взыскания штрафов, так же как и возможность не открывать обязательный депозит на сумму штрафа или отсутствие другой подобной гарантии, в то время как дело находится под судебным надзором.

В Бразилии право и экономика включены в экзамен для прокуроров. Это привело к тому, что юридические школы начали включать этот предмет в общую программу. Федеральная ассоциация судей Бразилии предложила подготовить буклеты по определенным вопросам: одностороннему поведению, картелям и анализу слияний компаний – чтобы использовать их в качестве руководства.

В России по Положению об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи, утвержденному Высшей квалификационной коллегией 15 мая 2002 г., экзамен на должность судьи проводится по экзаменационным билетам, каждый из которых содержит три вопроса по различным отраслям права и две задачи из судебной практики.

По решению экзаменационной комиссии экзамен может быть дополнен письменным заданием по подготовке проекта процессуального документа.

В целом можно констатировать, что взаимодействие ФАС России с другими органами власти способствует:

– повышению знаний чиновников и судей о состоянии конкуренции в России и перспективах ее развития;

– сокращению числа нарушений со стороны органов государственной власти антимонопольного законодательства, законодательства о закупках, рекламного законодательства и др.;

– всестороннему обсуждению и поиску путей решения проблем, связанных с развитием конкуренции;

– выработке и принятию взвешенных решений при осуществлении регулирования рынков;

– привлечению новых сил и ресурсов для решения задач, стоящих перед антимонопольным органом;

– внедрению единообразных подходов при оценке действий, нарушающих антимонопольное и рекламное законодательство, законодательство о закупках и др.;

– повышению эффективности контроля за нарушениями на рынке.

Диалог ФАС России с деловыми кругами

Важным направлением деятельности ФАС России по адвокатированию конкуренции является развитие диалога с бизнесом, профессиональными организациями и союзами, а также с практикующими юристами и адвокатскими фирмами.

По мнению вице-президента, исполнительного секретаря Российского союза промышленников и предпринимателей Игоря Юргенса, необходим постоянный, основанный на взаимном уважении диалог бизнеса с властью, в ходе которого и бизнес, и власть находят точки дальнейшего роста, договариваются о формах взаимодействия для укрепления инвестиционного климата, для повышения защищенности и надежности гарантий всех прав собственности и всего остального[19].

Законотворчество

Одним из способов адвокатирования конкуренции в бизнес-среде является привлечение представителей бизнеса, профессиональных союзов и ассоциаций, практикующих юристов к обсуждению законодательных новелл, разработанных ФАС России. Этот механизм был опробован и доказал свою эффективность при разработке и принятии нового закона «О защите конкуренции» и поправок к Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП), предусматривающих серьезное ужесточение наказания за нарушение антимонопольного законодательства.

С момента принятия закона в первом чтении Государственной Думой Российской Федерации ФАС России больше года проводила консультации, переговоры, встречи с представителями деловых кругов на самых разных площадках с целью убеждения их в необходимости принятия нового антимонопольного законодательства, аргументирования своей позиции, разъяснения той или иной новеллы закона. Все усилия ФАС России были направлены на то, чтобы бизнес воспринял новый закон о конкуренции как адекватный, современный, отвечающий требования времени и эффективный инструмент развития конкурентных отношений в стране. Взаимодействие с представителями бизнеса было полезно и для самого антимонопольного органа с точки зрения выработки взвешенных формулировок и точных терминов и понятий в новом законе, которые понятны предпринимателям, принимаются и разделяются ими.

«Работа над законопроектом “О защите конкуренции” служит образцом взаимодействия государства и бизнеса», – заявил заместитель Председателя Правительства России Александр Жуков, выступая 15 февраля 2006 г. на заседании правления Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП)[20].

«Обсуждение нового закона о конкуренции удачно использовалось в том числе и как средство повышения престижа Федеральной антимонопольной службы», – полагают специалисты ГУ-ВШЭ[21]. Еще до внесения закона в Государственную Думу была проведена серия семинаров в крупнейших российских университетах и нескольких исследовательских центрах, куда имели доступ все желающие. Проект закона был размещен на сайте Федеральной антимонопольной службы вместе с презентацией, объясняющей причины принятия нового закона. Нормы нового закона активно комментировались как в прессе, так и в специализированных экономических изданиях и на научных конференциях. «Представители бизнеса были очень хорошо информированы не только о содержании вносимого в законодательный орган закона, но и о его ожидаемых последствиях», – делают вывод специалисты Высшей школы экономики[22].

В ходе состоявшейся дискуссии ФАС России и представителей РСПП был разрешен целый ряд принципиальных вопросов, вызывавших недовольство представителей бизнеса. Это вопросы, связанные с коллективным доминированием, согласованными действиями, процедурой антимонопольного расследования. По мнению руководителя ФАС России И. Артемьева, совместные усилия ФАС России и представителей бизнеса помогли детализировать закон, который практически во всех западных странах использует общие определения.

По словам председателя совета директоров ОАО «Северсталь» Алексея Мордашова, представлявшего интересы РСПП в диалоге с ФАС России, в связи с растущей угрозой монополизации российской экономики существует необходимость совершенствования антимонопольного законодательства. «Текст закона представляет собой баланс между эффективностью закона и возможностью бизнеса защищать свои права», – заявил А. Мордашов. По его мнению, закон содержит сбалансированные позиции, устраивающие все стороны переговорного процесса[23].

Президент РСПП Александр Шохин также отметил, что работа над этим законопроектом является лучшим примером сотрудничества власти и бизнеса. «Процесс подготовки законопроекта – хороший пример и прецедент, который мы будем стремиться использовать в работе над другими законопроектами», – заявил А. Шохин[24].

Безусловно, руководство и специалисты ФАС России проводят аналогичные встречи-обсуждения и по вопросам применения законодательства о закупках, рекламного законодательства, а также по другим вопросам деятельности антимонопольного органа. Например, в ноябре 2007 г. состоялась рабочая встреча ФАС России с представителями российских пивоваренных компаний и Союза российских производителей пиво-безалкогольной продукции. На встрече затрагивались вопросы, вызывающие наибольшее количество споров и вопросов при применении положений Федерального закона «О рекламе», касающихся рекламы пива и напитков, изготавливаемых на его основе.

В частности, в ходе встречи были обсуждены особенности проведения рекламных акций, промоакций, иных подобных мероприятий, направленных на неопределенный круг лиц и носящих рекламный характер. В рамках обсуждения вопроса о реализации запрета на использование в рекламе пива образов людей и животных участники встречи пришли к мнению, что размещение рекламы пива с использованием фотографий и иных изображений людей, животных, принимавших участие в рекламной акции, не допускается, в том числе в виде фотоотчетов, фоторепортажей о таком мероприятии, которые могут быть признаны рекламой пива.

А в феврале 2008 г. состоялась рабочая встреча руководителя Федеральной антимонопольной службы И. Артемьева с вице-президентом Международной рекламной ассоциации (IAA) Эриком Буксбаумом, являющимся координатором по Европе. Во встрече также приняли участие заместитель руководителя ФАС России Андрей Кашеваров, президент российского отделения IAA Борис Еремин, сотрудники ФАС России. На встрече стороны обсудили ряд вопросов, касающихся проблем саморегулирования рекламного рынка в России с учетом подходов, сложившихся в мировой практике.

Некоторые конкурентные агентства проводят специальные кампании, которые затрагивают уникальные потребности целевой аудитории. Для представления и знакомства с новым законодательством новозеландская торговая комиссия провела целевую кампанию, направленную на бизнесменов. Чтобы предварительно подготовить бизнес к практическому применению норм закона, комиссия опубликовала две работы для кредитных организаций: «Что вам нужно знать – акт о кредитных контрактах и потребительских финансах» и «Генеральное руководство – акт о кредитных контрактах и потребительских финансах». Они были нацелены на потребителей и бизнесменов, чья деятельность подпадает под действие акта.

Перед вступлением в силу акта комиссия также сделала презентации для представителей кредитных организаций, соответствующих агентств, таких как «Банковский правозащитник», и средств массовой информации, чтобы повысить уровень знаний о новом акте.

Для малых бизнес-сообществ офис по справедливой торговле Великобритании провел годичную кампанию в защиту конкуренции – с апреля 2005 по март 2006 г. Ее цель была в том, чтобы каждый шаг кампании по повышению уровня знаний о конкуренции в результате дал измеримое повышение понимания и поддержки концепции кампании по защите конкуренции.

Экспертные советы при ФАС России

Важным направлением деятельности ФАС России по адвокатированию конкуренции является создание экспертных советов при ФАС России по развитию конкуренции на различных рынках и вовлечение в работу этих советов представителей деловых кругов.

В настоящее время при ФАС России созданы и действуют следующие экспертные советы:

- по защите конкуренции на рынке финансовых услуг;

- по развитию конкуренции в строительстве и промышленности строительных материалов;

- по развитию конкуренции в сфере образования и науки;

- по развитию конкуренции в сфере розничной торговли;

- по развитию конкуренции в социальной сфере и здравоохранении;

- по развитию конкуренции в сфере металлургии;

Аналогичные экспертные советы в той или иной конфигурации создаются при территориальных органах ФАС России.

Некоторые решения экспертных советов при ФАС России

- использование в рекламе «Алексеевских бань» фрагмента картины Б. М. Кустодиева «Русская Венера» законным, не нарушающим Федеральный закон «О рекламе» в части запрета на использование оскорбительных или непристойных образов в рекламе. Однако в целях исключения неоднозначной оценки содержания указанной рекламы экспертный совет рекомендовал рекламораспространителю прекратить ее размещение в непосредственной близости от общеобразовательной школы;

- некорректное сравнение рекламируемого товара с товарами других производителей в рекламных роликах кваса «Никола» под условными названиями Kiss и Jackson. В этих рекламных роликах проводилось сравнение кваса «Никола» с напитками, объединенными обозначением «кола». Такое сравнение в рекламе осуществлялось не по потребительским характеристикам продукции, а с использованием противопоставления сформированного негативного отношения к напиткам типа «кола» и позитивного отношения к рекламируемому квасу;

- недопустимость размещения рекламы в мобильном контенте с использованием выражений «Возьми меня… Прямо сейчас! А-а-а!», «Послушай человека с большим опытом потери девственности!» в общедоступных, в том числе для несовершеннолетних, печатных изданиях. Данные выражения являются непристойными и нарушающими общепринятые нормы морали и нравственности;

- неэтичной рекламу одежды с использованием выражения «Если ты не п…ас, покупай себе Trespass», поскольку в ней присутствуют бранные слова и оскорбительные образы, нарушающие общепринятые нормы морали и нравственности;

- законной рекламу с использованием выражения «Охрюненный Новый год!»;

- законной печатную рекламу товаров, реализуемых в магазинах сети «Техносила», в которой использовалось выражение «Санек (Андрюха, Серега) – лопух! Купил дороже», так как она не содержит оскорбительных слов, выражений и образов;

- при проведении рекламных акций, связанных с раздачей призов, образцов продукции и т.п., в которых участвуют люди – представители организатора акции, возможно нанесение символики организатора акции на одежду представителей организатора рекламной акции. Совет признал, что непосредственно при проведении данного мероприятия представители организатора рекламной акции не могут рассматриваться как образы людей в рекламе;

- требования, сформулированные в ч. 6 ст. 20 Федерального закона «О рекламе», предусматривающие запрет на распространение звуковой рекламы с использованием транспортных средств, распространяются на звуковую рекламу, размещаемую на транспортном средстве как снаружи, так и внутри его;

- информация о розыгрыше, призе и иная информация, формирующая интерес к игорной деятельности, размещенная на автомобиле, располагающемся в непосредственной близости от игорного заведения, является рекламой данного заведения и проводимых в нем игр;

- рекламу сборника застольных баек и анекдотов «Разгуляй», использующую товарный знак «Разгуляй», индивидуализирующий одноименную водку, как формирующую интерес к водке «Разгуляй». Совет рекомендовал ФАС России возбудить дело по признакам нарушения законодательства о рекламе;

- в рекламе в журнале, выполненной в виде репродукции картины с изображением бутылки водки «Аз», присутствует изображение товара – водки «Аз», содержится иной текст, указывающий на данный товар, и основной акцент восприятия информации смещен на товарный знак «Аз». Указанная реклама является рекламой водки «Аз». Экспертный совет рекомендовал ФАС России возбудить дело по признакам нарушения законодательства о рекламе;

- в наружной рекламе телефонной линии тостов «Тосты от “Путинки”» используется обозначение, сходное с зарегистрированным товарным знаком «Путинка», индивидуализирующим одноименную водку, а также применяется термин «тосты», который вызывает ассоциации с употреблением алкогольных напитков. Данная реклама линии «Тосты от “Путинки”» формирует интерес к водке «Путинка». Экспертный совет рекомендовал ФАС России учесть мнение экспертного совета при рассмотрении дела по признакам нарушения законодательства о рекламе;

- для некоторой категории водителей размещенная рядом с пешеходным переходом реклама с изображением автомобиля и рекламным слоганом «Почувствуй скорость!» может иметь побудительный эффект к совершению опасных действий на дороге. Экспертный совет рекомендовал ФАС России довести до сведения рекламораспространителей указанной рекламы необходимость воздерживаться от размещения подобной рекламы вблизи пешеходных переходов;

- в рекламе питьевой воды «Славянская» присутствует товарный знак, индивидуализирующий в том числе водку; изображение бутылки, используемой также для розлива одноименной водки; слоган «Настоящая русская вода» по своим характеристикам более подходит для водки, а также показана ситуация, нехарактерная для употребления воды. Данная реклама с использованием товарного знака «Славянская» является рекламой водки «Славянская». Экспертный совет рекомендовал ФАС России учесть данное мнение экспертного совета при рассмотрении дела по признакам нарушения законодательства о рекламе;

- в телевизионной рекламе журнала «Мягков» используется товарный знак, индивидуализирующий одноименную водку. Учитывая наличие на рынке журнала «Мягков», способ изображения его в рекламе, а также содержание рекламной информации о журнале, признать, что данная реклама не является рекламой водки «Мягков». Экспертный совет рекомендовал ФАС России учесть данное мнение экспертного совета при рассмотрении дела по признакам нарушения законодательства о рекламе, возбужденного по факту распространения указанной рекламы;

- упаковка воды «Соловецкая» в рекламе не является тождественной с бутылкой водки, цветовое оформление бутылок воды и водки различно, в рекламе используется цветовая гамма, характерная для упаковки воды, а также в рекламном модуле рекламируются и другие товары (кулеры, насосы для воды), не связанные ассоциативно с водкой. Данная реклама воды «Соловецкая» не формирует интереса потребителей к водке;

- отметив направленный на борьбу с табакокурением социальный характер рекламы «Сигарета душит тебя» с использованием изображений двух девушек, одна из которых облачена в костюм сигареты и душит другую, совет признал отсутствие нарушения норм этики в данной рекламе;

- в рекламном видеоролике пива Brahma памятник Иисусу Христу является частью панорамы города, символом страны и не является изображением, на котором акцентируется внимание зрителей. В данной рекламе не используется образ человека;

- распространяемая в телепрограммах реклама воды «Ять» с использованием изображения бутылки, используемой также для розлива одноименной водки, формирует интерес потребителей к водке, поскольку в рекламе демонстрируются физические свойства продукта, наличие которых характерно для водки (жидкость не замерзает при низких температурах). Экспертный совет рекомендовал ФАС России рассмотреть вопрос о возбуждении производства по делу по факту распространения данной рекламы «Ять» в телепрограммах;

- использованный в рекламе коктейлей Hooch слоган «оHOOCHенные фрукты» носит оскорбительный характер;

- реклама пива «ПИТ» с использованием образа К. Э. Циолковского, употребляющего пиво за рабочим столом, порочит память и умаляет образ ученого, не употреблявшего спиртные напитки;

- поскольку оформление бутылки водки «Союз Виктан» тождественно оформлению товара (воды), используемому в распространяемой в телепрограммах и посредством наружной рекламы на территории г. Москвы рекламе «Союз Виктан», и указанная реклама полностью копирует общий проект рекламы водки «Союз Виктан», распространяемой в периодических печатных изданиях, признать распространяемую в телепрограммах и посредством наружной рекламы на территории г. Москвы рекламу «Союз Виктан» рекламой водки «Союз Виктан». Экспертный совет рекомендовал ФАС России возбудить дело по признакам нарушения законодательства о рекламе;

- неэтичной рекламу сети магазинов «Арбат Престиж», использующую изображения полуобнаженных мужчин с деталями костюма Деда Мороза;

- в телевизионной рекламе телефона Samsung X460, в которой показаны женщины, дерущиеся за право пройти кастинг с данным телефоном, присутствует пропаганда агрессии в качестве манеры поведения. Данный рекламный ролик побуждает к агрессии и нарушает нормы этики. Экспертный совет рекомендовал ФАС России рассмотреть вопрос о возбуждении дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе в указанной рекламе телефона Samsung X460;

- невозможность показа рекламы мультфильма «Отряд Америка» с использованием выражений сексуальной тематики в то время, когда реклама доступна для детей, которым по возрасту не рекомендуется просмотр данного мультфильма, с учетом существующего возрастного ограничения для показа самого мультфильма.

Экспертный совет по защите конкуренции на рынке финансовых услуг:

- признал, что практика сотрудничества кредитной организации с единственной страховой компанией может ограничивать права потребителя банковских услуг в выборе страховой компании и создает условия для недобросовестной конкуренции;

- признал целесообразным включение вопросов по развитию конкуренции на финансовых рынках в Стратегию развития финансового рынка Российской Федерации. Члены экспертного совета представили предложения по данному вопросу в ФАС России;

- признал целесообразным внести поправки в проект федерального закона «О защите конкуренции» в части организации антимонопольного контроля инфраструктурных институтов финансового рынка. Члены экспертного совета представили свои предложения по этому вопросу в ФАС России;

- признал целесообразность внесения поправок в проект федерального закона «О защите конкуренции» в части обязательного согласования цен (тарифов) на услуги таких инфраструктурных институтов, как центральный депозитарий, биржи, центральная клиринговая организация, с ФАС России. Члены экспертного совета представили свои предложения в ФАС России;

- одобрил представленную ФАС России Концепцию создания конкурентной среды в сфере обязательного медицинского страхования и поручил ФАС России осуществить детальную доработку концепции с учетом замечаний и предложений членов экспертного совета.

- согласился с необходимостью развития товарной биржи газа как института, формирующего рыночную цену на газ;

- признал необходимость дальнейшего совершенствования процедуры и механизмов торговли газом на электронной площадке. При развитии торгов на электронной торговой площадке необходимо учитывать вопросы развития системы подземных хранилищ газа (ПХГ), применения мер стимулирования закачки в ПХГ и использования газа независимых организаций;

- согласился с необходимостью повышения уровня информационной прозрачности на рынках газа и признал целесообразность участия поставщиков газа, входящих в группу лиц ОАО «Газпром», в формировании системы информационной прозрачности на рынках газа;

- признал целесообразность разработки стандартов раскрытия информации для участников рынков газа.

Экспертный совет по развитию конкуренции в строительстве и промышленности строительных материалов:

- поручил рабочей группе из членов экспертного совета разработать рекомендации по совершенствованию механизмов биржевой торговли цементом;

- одобрил предложение ФАС России о необходимости отмены ввозных таможенных пошлин на цемент;

- рекомендовал ФАС России подготовить предложения в Правительство Российской Федерации с обоснованием необходимости увеличения выделения лимитов газа, электроэнергии, иных ресурсов, в том числе выделения земельных участков, источников сырья, необходимых для существенного увеличения производства строительных материалов и реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

Экспертный совет по развитию конкуренции в сфере ЖКХ решил:

- разработать методические рекомендации по применению антимонопольного законодательства при осуществлении контроля за совершением сделок с объектами коммунальной инфраструктуры, находящимися в государственной или муниципальной собственности;

- разработать методические рекомендации по порядку проведения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями торгов при передаче прав на объекты коммунальной инфраструктуры.

Экспертный совет по развитию конкуренции в сфере образования и науки:

- рекомендовал Минобрнауки России допустить к участию в эксперименте без каких-либо дополнительных условий и последующего отбора все учреждения высшего профессионального образования, имеющие аккредитацию на пять лет (с обязательным наличием аккредитации на пять лет по всем профильным специальностям и направлениям подготовки) и выразившие желание участвовать в эксперименте;

- рекомендовал ФАС России обратить внимание Минобрнауки России на необходимость создания государственной системы регистрации выданных кредитов (государственной информационной базы данных по выданным кредитам) в рамках проведения эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию;

- обратился к ФАС России с просьбой о направлении в Рособразования запроса о предоставлении конкурсной документации для участия в конкурсах на размещение среди аккредитованных образовательных учреждений задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием на 2006 г.;

- обратился к ФАС России с просьбой о проведении анализа постановлений Правительства Российской Федерации «О конкурсном порядке размещении государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием» и «О конкурсах среди аккредитованных образовательных учреждений высшего профессионального образования на выполнение государственного задания по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием» на предмет соответствия требованиям Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Экспертный совет по недобросовестной конкуренции признал:

- действия ООО «ТПГ “Автоаудиоцентр”» по проведению пресс-конференции, опубликованной на сайте www.rbc.ru в сети Интернет, и использованию рекламы со слоганом «Akai – возвращение легенды» не противоречат принципам добропорядочности, разумности и справедливости;

- действия ООО «ТПГ “Автоаудиоцентр”», выразившиеся в приобретении и использовании исключительных прав на товарный знак Akai, не противоречат принципам добропорядочности, разумности и справедливости.

Экспертный совет по развитию конкуренции в сфере розничной торговли:

- создал при экспертном совете рабочую группу для изучения договорной практики торговых сетей, анализа и оценки предложений АКОРТ, а также подготовки проекта рекомендаций ФАС России по обеспечению баланса интересов торговых сетей и предприятий-поставщиков в целях защиты конкуренции в сфере розничной торговли.

Экспертный совет по железнодорожному транспорту посчитал необходимым:

- разработать и утвердить тарифы на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, поэлементный состав которых должен соответствовать перечню услуг, установленному Правилами оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и отнесенных к категории естественно-монопольных;

- принять перечень критериев отказа в согласовании заявок на перевозки грузов железнодорожным транспортом;

- разработать и утвердить акты, включенные в Перечень документов, необходимых для создания нормативно-правовой базы, обеспечивающей взаимодействие владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта и перевозчиков, утвержденный межведомственной комиссией по вопросам реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте в 2005 г.;

- рекомендовал ФАС России поддержать создание ОАО «Грузовая компания ОАО “РЖД”» в статусе дочернего общества – оператора подвижного состава только при соблюдении условий, исключающих дестабилизацию сформировавшегося конкурентного рынка предоставления операторских услуг и его дальнейшего развития, а также при обеспечении права выбора пользователями услуг железнодорожного транспорта гарантированных услуг по регулируемым тарифам.

Экспертный совет по развитию конкуренции в сфере металлургии:

- создал из числа членов экспертного совета и независимых экспертов рабочую группу по анализу ситуации на рынке железорудного сырья в Российской Федерации;

- создал рабочую группу экспертного совета по металлургии по совершенствованию антимонопольного законодательства;

- рекомендовал ФАС России провести анализ рынка нерудных строительных материалов в географических границах Российской Федерации.

- поддержал новую модель оптового рынка, заложенную в проекте Правил, сформулировал изменения в проект Правил в целях устранения ряда проблем и предоставления более широких возможностей для действующих и будущих участников оптового рынка электроэнергии. В частности, экспертный совет рекомендовал:

– предусмотреть в правилах особый порядок присвоения статуса участника оптового рынка гарантирующим поставщикам – местным энергоснабжающим организациям;

– скорректировать требования к регистрации точек поставки для потребителей, имеющих генерирующее оборудование;

– изменить нормы, ущемляющие права так называемых частичных участников оптового рынка в части предоставления им возможности приобретать до 30% собственного потребления электроэнергии на оптовом рынке (вместо 15%, предусмотренных в проекте Правил).

Работа в рамках экспертных советов позволяет ФАС России:

- всесторонне изучить и обсудить возникающие на рынках проблемы;

- ознакомиться с мнением участников рынка и учесть его при принятии решений;

- привлечь профессионалов к решению задач, стоящих перед антимонопольным органом и Правительством России, применить опыт, знания и навыки профессионалов-практиков;

- принять взвешенное, компромиссное решение, которое разделяют как власть, так и бизнес;

- заручиться поддержкой профессионалов в решении других задач, стоящих перед антимонопольным органом.

Презентация планов развития компаний

С целью развития диалога с бизнесом, а также упрощения процедуры рассмотрения ходатайств по сделкам ФАС России дает представителям бизнеса возможность представить планы развития своих компаний непосредственно на заседании президиума коллегии ФАС России. Такой формат позволяет бизнесу проинформировать антимонопольный орган о своих намерениях и планах на рынке на ближайшую перспективу, обозначить возможные болевые точки при совершении сделки и способы минимизации ее негативных последствий для потребителей. В то же время специалисты ФАС России имеют возможность получить всю информацию из первых рук, задать вопросы и уточнить отдельные моменты сделки, понять логику и аргументы компании при проведении сделки, наконец ускорить процесс рассмотрения ходатайства.

Например, в марте 2006 г. председатель совета директоров ЗАО «Трансмашхолдинг» Дмитрий Комиссаров выступил с докладом перед руководством Службы и сотрудниками управлений, которые взаимодействуют с компанией. Д. Комиссаров разъяснил собравшимся сотрудникам ФАС России суть стратегии компании на ближайшие годы и раскрыл сведения о структуре ее активов. Участники совещания также рассмотрели вопрос о необходимости создания в отрасли железнодорожного машиностроения крупной национальной машиностроительной компании. По мнению представителей холдинга, это необходимо в целях обеспечения в долгосрочной перспективе развития и конкурентоспособности российских компаний, а также решения задач обеспечения транспортной безопасности России.

«Встреча с председателем совета директоров “Трансмашхолдинга” – первый опыт прямого общения топ-менеджера крупной компании с таким широким кругом сотрудников антимонопольного ведомства, – сказал И. Артемьев. – Уровень профессионализма состоявшейся дискуссии заставляет всерьез задуматься о расширении такой практики»[25].

Глава ФАС России сообщил, что в будущем подобные встречи с представителями крупнейших компаний будут проводиться регулярно. «Встреча лицом к лицу позволяет нам лучше понять логику действий друг друга, избежать излишней бюрократической переписки и переводит взаимодействие антимонопольной службы с компаниями на принципиально новый уровень, – заявил И. Артемьев. – Вполне возможно, что, если такие встречи станут регулярными, это приведет к серьезному сокращению средних сроков рассмотрения ходатайств, которые субъекты рынка подают в наше ведомство при совершении сделок»[26].

По словам Д. Комиссарова, подобная практика открытого и конструктивного обсуждения позволяет компаниям не только разъяснять и отстаивать свою позицию, но и более глубоко понимать мотивы решений, принимаемых федеральными ведомствами. «В ходе обсуждения мы четко увидели заинтересованность представителей Службы в развитии российских компаний и повышении их конкурентоспособности, – отметил Д. Комиссаров. – Без сомнения, подобный открытый диалог способствует повышению доверия между бизнес-сообществом и властью»[27].

В октябре 2006 г. генеральный директор Группы компаний «Видео Интернешнл» Сергей Васильев выступил на заседании президиума коллегии ФАС России с докладом о ситуации в сфере реализации рекламных возможностей телеканалов и ответил на вопросы представителей антимонопольного ведомства. По результатам заседания президиума коллегии ФАС России было принято решение антимонопольной службе совместно с представителями рекламного сообщества приступить к выработке механизма ценообразования в области телевизионной рекламы. Этот механизм должен отвечать рыночным требованиям достижения баланса спроса и предложения и максимальной прозрачности. В качестве ориентира принята модель ценообразования, использующаяся на открытых фондовых рынках.

При антимонопольном органе сформирована рабочая группа с привлечением представителей Ассоциации коммуникационных агентств России, Содружества производителей фирменных торговых марок RusBrand и Ассоциации рекламодателей для разработки действенных, прозрачных и понятных для всех участников рекламного рынка правил ценообразования в отрасли[28].

Сотрудничество с юридическими фирмами

В последние годы антимонопольное ведомство стало активнее сотрудничать с представителями адвокатских фирм и юристами крупнейших компаний для обсуждения сложных моментов при принятии антимонопольным органом решений об одобрении ходатайств о совершении сделок, которые не являются однозначными и решения по которым требуют тщательного анализа со стороны ФАС России и длительных консультаций и обсуждений как с другими заинтересованными органами власти, так и с представителями компаний, намеревающихся заключить сделку.

Например, решение о выдаче согласия ФАС России на приобретение американской компанией Alcoa контрольных пакетов акций ОАО «Самарский металлургический завод» и ОАО «Белокалитвинское металлургическое производственное объединение» было выработано при участии адвокатского бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры». Тогда впервые был опробован механизм обеспечения стратегических интересов государства и национальной безопасности при приобретении предприятий, производящих продукцию для нужд обеспечения оборонно-промышленного комплекса, иностранным инвестором.

ФАС России выдала покупателю предписания, направленные на обеспечение конкуренции и защиту экономических интересов российского государства. Кроме того, одобрению сделки со стороны ФАС России предшествовало заключение специальных договоров с группой компаний Alcoa, регулирующих проблемы занятости на приобретаемых предприятиях, оговаривающих ценовую политику новых владельцев и обеспечивающих поставку продукции приобретаемых предприятий по долгосрочным государственным заказам.

В 2006 г. при участии этого же адвокатского бюро было заключено мировое соглашение между ФАС России и ОАО «ЕВРОЦЕМЕНТ груп», по которому компания признала себя нарушившей антимонопольное законодательство, обязалась перечислить в бюджет самый крупный за всю историю антимонопольных органов России незаконно полученный доход в размере 267 млн рублей и осуществить инвестиционную программу по комплексной полномасштабной модернизации и техническому перевооружению цементных предприятий на сумму более 10 млрд рублей. ФАС России, в свою очередь, признала, что на момент заключения мирового соглашения цены на цемент холдинга «ЕВРОЦЕМЕНТ груп» не являлись монопольно высокими.

Обратим внимание также на то, что в мае 2007 г. было учреждено некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции», которое объединяет ведущих юристов в области антимонопольного права и экономистов, специализирующихся на вопросах конкуренции. Партнерство нацелено на формирование эффективной практики применения антимонопольного законодательства, содействие проведению конструктивного диалога между бизнесом и российскими антимонопольными органами по вопросам конкуренции, участие в нормотворческой деятельности по вопросам конкуренции и др.

Предполагается, что членами НП «Содействие развитию конкуренции» могут стать как физические лица (профессиональные юристы и экономисты, специализирующиеся в области конкурентного права), так и юридические – профессиональные объединения, включая юридические фирмы, исследовательские организации и т.д.

Руководитель Федеральной антимонопольной службы И. Артемьев, комментируя учреждение НП «Содействие развитию конкуренции», отметил, что ФАС России приветствует создание этого объединения. «Подобные организации специалистов по конкурентному праву и конкурентной политике существуют во многих странах, – заявил он, – и практика показывает, что их сотрудничество с антимонопольными органами приводит к позитивному эффекту для развития конкуренции». Поэтому антимонопольная служба готова оказать поддержку НП «Содействие развитию конкуренции» и рассчитывает на долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество, подчеркнул глава ФАС России[29].

В декабре 2007 г. на совместном заседании некоммерческого партнерства «Содействие развитию конкуренции» с руководством Федеральной антимонопольной службы обсуждались вопросы освобождения от наказания за нарушение антимонопольного законодательства и применения норм Федерального закона «О защите конкуренции» к сделкам, совершаемым за пределами Российской Федерации. Участники пришли к единому мнению о том, что нормы Федерального закона «О защите конкуренции» должны обязательно применяться к сделкам, совершаемым за пределами Российской Федерации, если такие сделки оказывают влияние на конкуренцию на российских рынках. Однако, поскольку законодательство не определяет детально, какие именно сделки должны подпадать под контроль антимонопольного органа, необходимо выработать ясную позицию по этому вопросу[30].

Ранее, в ноябре 2007 г., на другом совместном заседании некоммерческого партнерства и антимонопольной службы стороны рассмотрели вопрос о порядке расчета «оборотных» штрафов, налагаемых антимонопольным органом за совершение хозяйствующими субъектами (юридическими лицами) административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.31 (злоупотребление доминирующим положением на рынке) и 14.32 (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий) КоАП. Участники заседания пришли к единому мнению, что при расчете «оборотного» штрафа следует исходить из того, что санкция должна быть пропорциональна нанесенному ущербу в границах рынка. Кроме того, руководитель ФАС России И. Артемьев отметил, что более жесткие штрафы будут применяться за злостные, рецидивные нарушения[31].

Представители некоммерческого партнерства и руководство ФАС России также обсудили вопрос о возможности одновременного наложения штрафа от суммы выручки правонарушителя и выдачи предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства. Было отмечено, что это наиболее сложная проблема, требующая детального рассмотрения. В связи с этим членам некоммерческого партнерства было рекомендовано подготовить проект своих предложений по данному вопросу.

Участники встречи также обсудили проект ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающей уголовную ответственность за антиконкурентные действия, и договорились обсудить ее более подробно на последующих заседаниях.

Обеспечение юристов знаниями о конкурентном законодательстве, правоприменительной практике и новых тенденциях развития конкурентного закона ведет к информированию бизнеса и повышению культуры согласия.

Комиссия по справедливой торговле Ямайки презентовала ключевые условия их конкурентного акта на семинаре в Ямайской ассоциации адвокатов. В ходе семинара юристы были разделены на две группы – заявителей и ответчиков, чтобы презентовать дела в мнимых слушаниях по делу о злоупотреблении доминирующим положением. Сотрудники комиссии играли роль судей и имели возможность направлять юристов в их понимании сути дела.

Турецкий антимонопольный орган провел тренинговые семинары для юристов, учитывая, что конкурентный закон в Турции относительно новый и что только два факультета предлагают курсы на эту тему. Сертификат по окончании тренинговой программы выдавался совместно со Стамбульской ассоциацией адвокатов и Ассоциацией адвокатов Анкары.

Участие в семинарах, круглых столах и конференциях, рабочих встречах

Одним из традиционных способов донесения своей позиции до целевой аудитории, всестороннего обсуждения имеющихся проблем и поиска взвешенного решения этих проблем является участие представителей ФАС России в круглых столах, конференциях и семинарах, посвященных вопросам развития конкуренции в нашей стране. В одних случаях эти мероприятия могут быть организованы непосредственно ФАС России, в других представители антимонопольного ведомства используют готовые площадки профессиональных союзов и ассоциаций.

Например, в августе 2007 г. в ФАС России состоялась рабочая встреча руководителя службы И. Артемьева с руководителями трех ассоциаций: Л. А. Хасисом, председателем президиума Ассоциации компаний розничной торговли (АКОРТ), главным исполнительным директором X5 Retail Group; А. Мартинелли, членом президиума АКОРТ, региональным директором «МЕТРО Кэш энд Керри» по России и Украине; Д. М. Якобашвили, председателем совета директоров Содружества производителей фирменных торговых марок (РусБренд), председателем совета директоров компании «Вимм-Билль-Данн. Продукты питания»; Э. Блондо, сопредседателем некоммерческого партнерства «Эффективный отклик на запросы потребителей» (ECR-Rus), генеральным директором «Мосмарт». Во встрече также приняли участие руководители Союза малых розничных сетей, ответственные работники ФАС России и ассоциаций[32].

На встрече обсуждались вопросы обеспечения развития конкуренции на потребительском рынке, баланса интересов его участников, а также меры антимонопольного регулирования, предлагаемые ФАС России для включения в проект федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

АКОРТ, РусБренд и ECR-Rus представили согласованные тремя сторонами принципы эффективного отклика на запросы потребителей, направленные на решение задач по обеспечению баланса интересов всех субъектов потребительского рынка и более эффективное удовлетворение запросов потребителей. В частности, к этим принципам относятся прозрачность методик определения торговых условий, использование электронных технологий и международных стандартов идентификации, кодирования товаров. Члены ассоциаций предложили использовать данные принципы всем без исключения участникам рынка.

В декабре 2007 г. представители Федеральной антимонопольной службы и НП «ОПОРА» провели рабочую встречу, в ходе которой обсуждались вопросы развития конкуренции на строительных рынках, рынках телефонной связи, в топливно-энергетическом комплексе и ряде других. Также были рассмотрены вопросы государственных и муниципальных закупок, злоупотребление правами и недобросовестная конкуренция в области интеллектуальной собственности[33]. По итогам встречи участники пришли к общему решению о создании рабочих групп для обсуждения наиболее актуальных проблем конкурентных рынков, том числе в электроэнергетике, ЖКХ, государственных закупках.

В марте 2007 г. специалисты ФАС России приняли участие в международной конференции «От проектного финансирования к IPO: практика привлечения инвестиций», организованной Торгово-промышленной палатой России совместно с Группой компаний «Вермонт». В конференции приняли участие представители органов государственной власти России, российских и зарубежных бирж, инвестиционных банков и компаний, венчурных фондов и фондов прямых инвестиций, аудиторских и консалтинговых компаний, российских предприятий, планирующих IPO, а также российских предприятий, заинтересованных в привлечении финансирования под имеющиеся проекты[34].

В декабре 2006 г. при участии ФАС России в ТПП России прошел круглый стол на тему «Антимонопольный контроль в системе размещения государственных и муниципальных заказов и вопросы противодействия коррупции», проведенный в рамках проекта «Сближение норм конкуренции в Российской Федерации» (ТАСИС, EuropeAid Programme)[35]. В ходе круглого стола обсуждались вопросы, связанные с формированием системы антимонопольного контроля государственных и муниципальных заказов в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и разработкой антикоррупционной программы ФАС России. В обсуждении приняли участие представители органов власти, экспертного и бизнес-сообщества и другие заинтересованные стороны.

В ноябре 2004 г. заместитель руководителя ФАС России Андрей Кашеваров выступил с докладом на тему «Современные проблемы конкуренции на рынке финансовых услуг» на пленарном заседании международной конференции «Банки. Инвестиции. Страхование. Консалтинг» («БИСК-2004»). Конференция была организована Торгово-промышленной палатой России, ЗАО «Экспо-Инвест», ЗАО «Экспоцентр», Ассоциацией российских банков и Ассоциацией региональных банков России. В ее работе приняли участие представители ведущих российских и зарубежных банков, страховых, инвестиционных, консалтинговых организаций, представители министерств и ведомств, торговые представители и экономические советники посольств ряда стран мира[36].

В августе 2004 г. в Торгово-промышленной палате России состоялся круглый стол на тему «О монополизации рынка каустической соды и ПВХ». На нем с докладом о ситуации на рынке каустической соды и действиях ФАС России по пресечению монополизации этого рынка выступил заместитель руководителя ФАС России А. Цыганов[37].

Конкурентные органы могут развивать конкурентное сознание через организацию специальных событий, таких как дни открытых дверей и конференции. Встречи лицом к лицу с бизнесом помогают установить доверительные отношения.

Форум за справедливую конкуренцию – неотъемлемая часть деятельности австралийской комиссии по конкуренции и защите потребителей. Он нацелен на информирование региональных предпринимателей и потребителей об их правах и обязанностях согласно торговому акту. Посещая форум, бизнесмены могут получить представление о типах поведения, которые нарушают торговый акт, понять, как австралийский конкурентный орган расследует дела о нарушениях акта, осознать, как антиконкурентное поведение влияет на широкую общественность.

Форум включает в себя панельное заседание, на котором эксперты обсуждают вопросы торговой практики, широкое экономическое влияние, подходы, которые применяет австралийская комиссия для соблюдения торгового акта.

Форум проводится в регионах с использованием презентаций, сделанных штатными сотрудниками австралийской комиссии, видеоматериалов и печатной продукции. Видео- и другие материалы доступны также на сайте австралийской комиссии в Интернете.

Южноафриканская комиссия по конкуренции организует дни открытых дверей для ключевых групп и приглашает их получить информацию от штатных сотрудников комиссии.

Один раз в месяц, во вторник, турецкий конкурентный орган устраивает конференции по вопросам, связанным с конкуренцией. Среди тем конференций – «Открытие энергетических услуг для конкуренции: пример Франции», «Регулирование энергетического сектора и опыт Калифорнии», «Злоупотребление доминирующим положением и доктрина о существенных льготах», «Данные по делам по закону о конкуренции». Турецкая комиссия по конкуренции проводит специальные мероприятия в университетах в различных городах.

Британский офис по справедливой торговле осуществляет региональные программы, нацеленные на малый и средний бизнес, который определяется как бизнес, в котором заняты от 50 до 500 работников. Каждое событие включает бизнес-семинар, который нацелен на повышение знаний конкурентного законодательства за счет обеспечения бизнеса определенным объемом информации, советы с использованием презентаций и видео, деловые завтраки и др.

Направляющие программы британского конкурентного ведомства также объясняют выгоды эффективной конкуренции на рынке как для бизнесменов, так и для потребителей. Ежегодно проходит около восьми таких региональных мероприятий.

Среди других способов воздействия на представителей бизнеса, используемых ФАС России с целью адвокатирования конкуренции, можно выделить:

- публикацию в средствах массовой информации сведений о решениях и предписаниях ФАС России, законодательных новациях и других изменениях в работе антимонопольного органа;

- публикацию разъяснений, рекомендаций и результатов анализа на сайте ФАС России. Например, только за первые 10 месяцев действия нового закона о государственных и муниципальных закупках ФАС России дала 3 500 разъяснений по вопросам применения закона о размещении заказов. Аналогичные разъяснения позиции ФАС России по антимонопольному закону, закону о рекламе и актуальным вопросам деятельности антимонопольной службы публикуются на сайте ФАС России;

- публикацию решений и предписаний ФАС России, затрагивающих интересы хозяйствующих субъектов, на сайте ФАС России. Следуя логике ФАС России при принятии решений о признании той или иной компании нарушившей закон, компании могут экстраполировать это решения ФАС России на собственные действия и устранить имеющиеся у них нарушения законодательства;

- заключение соглашений о взаимодействии с профессиональными союзами и ассоциациями. Так, за последние четыре года ФАС России подписала соглашения о взаимодействии с Торгово-промышленной палатой России, «Деловой Россией», «ОПОРОЙ», Ассоциацией российских банков, Ассоциацией региональных банков России, Национальной ассоциацией участников фондового рынка, Профессиональной ассоциацией регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев, Национальной лигой управляющих, Российским союзом автостраховщиков, Межрегиональным союзом медицинских страховщиков и др.

Подписано соглашение о сотрудничестве между Федеральной антимонопольной службой и Торгово-промышленной палатой России

24 февраля 2005 г. в Торгово-промышленной палате Российской Федерации (ТПП РФ) состоялась церемония подписания соглашения о сотрудничестве между ТПП РФ и Федеральной антимонопольной службой. Соглашение подписали президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации Е. Примаков и руководитель антимонопольной службы И. Артемьев.

ТПП РФ и ФАС России договорились о совместном проведении политики, направленной на поддержку предпринимательства, содействии становлению и укреплению предпринимательского сектора экономики России, обеспечении защиты законных интересов предпринимателей. Подписавшие стороны ставят своей целью эффективное продвижение реформы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также развитие конкуренции в отраслях социального блока.

Руководитель ФАС России И. Артемьев отметил, что «ТПП является одним из наших главных партнеров, обладающих уникальными знаниями. В прошлом году наиболее значимые проблемы мы обсуждали в ТПП РФ. Это и проблема повышения цен на нефтепродукты, и проблема картельных сговоров на рынке каустической соды и на рынке черных металлов[38]». И. Артемьев выразил благодарность президенту Торгово-промышленной палаты России за поддержку проекта закона о защите конкуренции.

Выступивший на подписании соглашения президент ТПП РФ Е. Примаков заявил, что Торгово-промышленная палата России дорожит отношениями с ФАС России. «В основе сотрудничества ТПП России и ФАС России лежат общие интересы. Подписанное соглашение, безусловно, укрепит наше взаимодействие, направленное на развитие конкуренции и поддержку предпринимательства»[39].

После подписания соглашения состоялось обсуждение проекта федерального закона «О защите конкуренции» и поправок в Кодекс об административных правонарушениях.

ФАС России и «ОПОРА РОССИИ» приняли соглашение о сотрудничестве

Федеральная антимонопольная служба и общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» приняли соглашение о взаимном сотрудничестве при поддержке малого и среднего предпринимательства. Стороны намерены осуществлять защиту прав и законных интересов малого и среднего предпринимательства посредством разработки и реализации мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также дискриминационных действий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

«Укрепление экономики страны и формирование среднего класса невозможны без развития малого и среднего предпринимательства. Мы готовы к совместному сотрудничеству и выстраиванию эффективных отношений между бизнесом и властью», – заявил руководитель ФАС России И. Артемьев[40]. Сергей Борисов, руководитель общественной организации «ОПОРА РОССИИ», также ратует за взаимодействие бизнеса и власти. «Регионы на свой вкус занимаются антимонопольным регулированием, что приводит только к росту монополизации региональных рынков. В ряде регионов существуют преференции крупному бизнесу, его тесная спайка с местными властями, что перекрывает кислород малому предпринимателю», – сообщил он[41]. В этом случае антимонопольное регулирование должно быть эффективнее.

25 марта 2005 г. состоялось подписание соглашения о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Ассоциацией российских банков (АРБ). Соглашение подписали руководитель ФАС России И. Артемьев и президент АРБ Г. Тосунян.

«Ассоциация российских банков сегодня является одной из самых авторитетных организаций в своей сфере, и мы оцениваем наше взаимодействие с ней как положительный фактор. Мы полагаем, что все больше и больше такие авторитетных, серьезных и сильных организаций будут брать на себя выполнение координационных функций на рынках, а во многих случаях – и часть государственных функций», – заявил руководитель ФАС России И. Артемьев[42].

По словам главы антимонопольного ведомства, ФАС России и АРБ будут сотрудничать по целому комплексу направлений, которые сегодня ведет антимонопольный орган. «Мы будем просить представителей Ассоциации участвовать в рассмотрении дел, возбужденных ФАС России, а также в наших экспертных советах. Голос профессионалов должен быть услышан. Мы всегда будем очень внимательно анализировать те вопросы, с которыми к нам будут обращаться коллеги из АРБ», – сообщил И. Артемьев[43]. Руководитель антимонопольного органа выразил желание оставаться добрыми партнерами с АРБ и еще активнее развивать сотрудничество.

«Для нас очень важно иметь такие добрые рабочие и деловые отношения с антимонопольной службой, так как ее деятельность направлена на укрепление банковской системы, на отстаивание интересов тех участников рынка, кто хочет и умеет работать в цивилизованных условиях. Антимонопольная служба может применять некоторые административно-воспитательные функции в отношении тех, кто считает, что можно отклоняться от общепринятых норм», – заявил президент Ассоциации российских банков Г. Тосунян[44].

Президент АРБ выразил уверенность, что АРБ и ФАС России будут всегда работать в тандеме, даже когда возникнут проблемные ситуации. «Даже защищая отдельных своих членов, мы будем смотреть на проблему с точки зрения системных интересов. Коллизия должна решаться в пользу развития банковской системы», – пояснил президент Ассоциации российских банков. По словам Г. Тосуняна, есть примеры, когда, не ущемляя интересов конкретных банков, Ассоциация заняла твердую позицию, совпадающую с позицией ФАС России в отношении этих банков.

Соглашение с указанными организациями позволяет осуществлять совместные действия, направленные на совершенствование нормативно-правовой базы в сфере предпринимательской деятельности для укрепления экономики страны и формирования среднего класса. Взаимодействие на основе этих соглашений стимулирует развитие конкурентной среды, способствует росту малого и среднего бизнеса, пропагандирует среди предпринимателей правила добросовестной конкуренции.

Результатом взаимодействия антимонопольщиков с представителями бизнеса, профессиональных союзов и ассоциаций, практикующими юристами является:

- создание благоприятных условий для развития конкуренции на товарных и финансовых рынках;

- использование совокупного информационно-аналитического потенциала в целях содействия формированию и реализации государственной политики по развитию различных секторов российской экономики;

- участие в работе над проектами законов и иных нормативно-правовых актов с целью укрепления нормативных механизмов конкуренции и предотвращения действий по ограничению свободы коммерческой деятельности;

- содействие в выработке и реализации государственной политики по вопросам развития финансового и товарного рынков в Российской Федерации на базе здоровой внутриотраслевой и межотраслевой конкуренции.

Конкурентные органы встречаются с отдельными предпринимателями или бизнес-ассоциациями как по специфическим положениям конкурентного закона, так и для обсуждения деятельности конкурентного органа в целом. Поскольку эта форма часто пользуется спросом у бизнес-сообщества, то конкурентные органы могут занять активную роль и искать возможность улучшить понимание между ними. Этот межличностный контакт обеспечивает установление взаимодействия между ними.

Канадское бюро по конкуренции успешно осуществило программу пресечения хищнического ценообразования. Она базировалась на уверенности бюро в том, что хищническое ценообразование может быть разрушено за счет информирования покупателей о том, как обнаружить и предотвратить преступление. Программа нацелена на частный и общественный сектор закупок через ассоциации поставщиков и правительственные агентства закупок на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Чиновники бюро учат чиновников, занимающихся закупками, как предотвратить и обнаружить хищническое ценообразование и как взаимодействовать с бюро, когда они обнаружат хищническое ценообразование. Сессии также дают чиновникам возможность напрямую ответить на возникающие вопросы участников встреч. Бюро также производит анимационные мультимедийные презентации, доступные на CD-дисках и на сайте бюро в Интернете.

Комиссия по справедливой торговле Японии посылает спикеров на семинары и конференции по запросу бизнес-ассоциаций для разъяснений и ответов на вопросы по разным темам. Недавно она посылала спикеров разъяснять новые поправки в антимонопольный акт, правила его применения и регулирования. Японская комиссия по справедливой торговле также встречается с бизнес-ассоциациями, такими как Японская бизнес-федерация, Японская ассоциация корпоративных управляющих, Японская торговая и промышленная палата, чтобы повысить их понимание деятельности комиссии по справедливой торговле и правоприменению антимонопольного акта.

Турецкий конкурентный орган устанавливает связи с Союзом торговых палат и товарных бирж Турции, которые являются официальными представителями бизнесменов. Турецкий конкурентный орган регулярно участвует в заседаниях торговых палат. Например, его представители принимали участие в семинаре «Конкуренция для малого и среднего бизнеса в процессе сотрудничества с Европейским союзом», который обрисовал важность конкурентного закона. Союз торговых палат и товарных бирж обеспечивает возможность проведения семинаров, а конкурентное ведомство обеспечивает спикеров.

Отметим, что привлечение участников рынка, практикующих юристов, лидеров общественного мнения в различных отраслях экономики способствует поддержке инициатив ФАС России, внедрению идей добросовестной конкуренции, повышению культуры конкуренции в России.

Сотрудничество с научной общественностью

В настоящее время конкурентное право в России не является самостоятельной научной дисциплиной и не преподается отдельным курсом в большинстве российских высших учебных заведений. Целенаправленно подготовкой специалистов в сфере антимонопольного права в нашей стране стали заниматься совсем недавно и только на базе Государственного университета – Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ), где создана кафедра, на которой преподают специалисты ФАС России. Тем не менее можно отметить, что начало этому процессу положено и есть надежда, что опыт ГУ-ВШЭ будет перениматься другими учебными заведениями.

Изучение студентами полномочий и деятельности конкурентных органов власти, так же как и важности самой рыночной конкуренции, гарантирует, что студенты познакомятся с правилами конкуренции до того, как окончат вуз и начнут работать.

Административный совет Бразилии по экономической защите публикует руководство для студентов «Защита конкуренции в Бразилии» в сотрудничестве с некоммерческой организацией, управляемой предпринимателями, которые ищут тренинговые возможности для студентов. Цель руководства – обеспечить студентов как будущих деловых людей знаниями об институтах, ответственных за защиту конкуренции, и знаниями, как конкурентный закон соотносится с национальной конкурентоспособностью страны.

Генеральная дирекция по конкуренции Европейской комиссии вовлечена в постдипломное обучение студентов по специализации «бизнес-администрирование».

Конкурентный орган Испании регулярно участвует в университетских курсах и курсах в бизнес-школах, посылая туда генерального директора по конкуренции, его заместителей и других представителей ведомства для разговора о конкурентном законе и его применении.

Турецкий конкурентный орган считает университетских студентов будущими предпринимателями, чиновниками, юристами и служащими. Конкурентное ведомство поручает некоторым своим экспертам делать презентации для постдипломных программ, организованных университетами. Оно также участвует в студенческих программах юридического факультета Университета Анкары, посылая своих экспертов для чтения лекций по делам по закону о конкуренции.

Комиссия по конкуренции Замбии обычно приглашается студенческими органами для рассказа о своей деятельности и функциях. В свою очередь, студенты – особенно те, которые обучаются по бизнес-дисциплинам, – могут посетить ведомство, чтобы получить больше информации.

Кроме того, в феврале 2007 г. руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев и ректор Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России Анатолий Торкунов подписали соглашение о сотрудничестве между ФАС России и МГИМО(У)[45].

Соглашение закладывает основы для тесного взаимодействия между ФАС России и МГИМО(У) в академической и научной сферах и предусматривает совместную разработку методических и аналитических работ, дополнительную профессиональную подготовку экспертов ФАС России, а также участие МГИМО(У) в деятельности экспертных советов, действующих при антимонопольном ведомстве.

ФАС России привлекает представителей науки к обсуждению имеющихся проблем в сфере конкуренции и поиску возможных путей их решения, модернизации законодательства и проведению анализов рынков. Теоретические исследования в сфере конкуренции, научный взгляд на проблемы, знание мирового опыта и представление о ситуации с развитием конкуренции в России, которыми делятся с антимонопольщиками представители науки, позволяют российскому антимонопольному органу формировать свою законодательную базу и правоприменительную практику на самом высоком уровне, отвечающем лучшим европейским образцам.

Безусловно, ФАС России использует мощный научный потенциал не только при разработке законодательных новелл, но и при решении проблем, вынесенных на обсуждение экспертных советов при ФАС России.

Работа ФАС России со средствами массовой информации

Наиболее доступным способом донесения информации о состоянии конкуренции в России, существующих проблемах и перспективах их решения, основных итогах деятельности ФАС России и законодательных новеллах для широких слоев населения является использование средств массовой информации. ФАС России активно использует данный механизм для адвокатирования конкуренции. Среди основных способов работы антимонопольного органа со СМИ можно выделить:

- организацию и проведение пресс-конференций, брифингов, подходов к прессе;

- публикацию аналитических статей в периодической печати;

- размещение информации на сайте ФАС России и т.д.

Правила работы со СМИ закреплены в изданном ФАС России Положении об информационной политике Федеральной антимонопольной службы, которое определяет основных ньюсмейкеров ФАС России, перечень важных информационных поводов, порядок предоставления информации в СМИ и т.д. Данное Положение было разработано в соответствии с постановлением Правительства России от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».

Согласно постановлению Правительства России ФАС России регулярно публикует сведения о возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях и законодательства о рекламе, о решениях комиссий ФАС России по результатам рассмотрения дел, о решениях судов по делам с участием ФАС России, информацию о факте подачи ходатайств (уведомлений) юридическими и физическими лицами и о принятых по ним решениях (без раскрытия подробной информации, составляющей коммерческую тайну), анализ рынков, решения ФАС России о включении в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара свыше 35%, и исключении из него, информацию о законодательных новеллах и другую информацию по вопросам своей деятельности.

На наш взгляд, усилия ФАС России по адвокатированию конкуренции через СМИ оправдали себя. В последние годы внимание средств массовой информации к деятельности ФАС России постоянно растет. Об этом свидетельствует количество публикаций в федеральных и региональных СМИ. Так, за период с 14 марта 2004 г. (дата создания ФАС России) по 13 марта 2008 г., по данным поисковой системы «Интегрум», вышло в свет 171 002 публикации о деятельности ФАС России. Из них:

информагентства РФ, СНГ, других стран – 34 130;

Отметим, что если бы ФАС России издавала свой журнал, посвященный вопросам конкуренции в России, то количество публикаций было бы значительно большим. Ожидается, что читателями журнала могли бы стать представители органов власти, бизнеса, научной общественности и граждане, интересующиеся конкурентной политикой в России. На страницах специализированного журнала можно было бы организовать обсуждение законодательных инициатив ФАС России, правоприменительной практики антимонопольного ведомства, актуальных проблем, поиск путей их решения, обмен опытом и др.

В настоящее время только Санкт-Петербургское управление ФАС России издает собственный журнал «Конкуренция и рынок» преимущественно за счет рекламы, размещенной в журнале.

Журнал «Конкуренция и рынок» освещает самые актуальные вопросы развития бизнеса, а также проблемы применения антимонопольного законодательства и других нормативных актов, регламентирующих процесс рыночных реформ и развития предпринимательства. На страницах журнала известные бизнесмены, эксперты, инвесторы анализируют состояние и тенденции развития рынка товаров и услуг, дают ответы на самые актуальные вопросы бизнеса.

Учредитель: Территориальное управление по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Федеральной антимонопольной службы.

Формат журнала: 210х297 мм (А4). Периодичность: 1 раз в 3 месяца. Тираж: 5 000 экз. Количество полос – 140. Цветность – полноцветный.

Однако перспектива издавать федеральный журнал по вопросам конкуренции силами ФАС России в настоящий момент призрачна. Можно только отметить, что к наиболее важным и значимым событиям в жизни антимонопольных органов ФАС России издает брошюры и буклеты. Например, такие буклеты были выпущены к заседанию коллегии ФАС России, посвященной 15-летию со дня создания антимонопольных органов России, к проведению 6-й ежегодной конференции Международной конкурентной сети в Москве в 2007 г. Однако эти брошюры в основном содержали справочную информацию о российском антимонопольном органе, его структуре, руководителях, краткую статистику дел и перечень основных направлений деятельности. Буклетов, посвященных обсуждению конкретных тем или направлений деятельности ФАС России, как это часто происходит в других конкурентных ведомствах, ФАС России практически не выпускала.

Брошюра, изданная ФАС России к проведению 6-й ежегодной конференции Международной конкурентной сети (май 2007 г.)

Брошюра, изданная ФАС России к заседанию коллегии, посвященной 15-летию со дня создания антимонопольных органов России (сентябрь 2005 г.)

Для сравнения: по данным ИА «Интегрум», за аналогичный период деятельности Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации – предшественника ФАС России (с 13 марта 2000 г. по 14 марта 2004 г.) – было опубликовано 60 676 материалов. Таким образом, можно отметить, что количество публикаций о деятельности антимонопольного органа России увеличилось за последние четыре года практически в 3 раза.

Количество публикаций о деятельности других органов власти (по данным ИА «Интегрум»)

О Федеральной службе по тарифам за период с 14 марта 2004 г. по 13 марта 2008 г. было опубликовано 146 326 сообщений.

О Федеральной службе по финансовым рынкам за аналогичный период – 244 832 сообщения.

Из представленных данных можно сделать вывод о том, что ФАС России достаточно активно взаимодействует с информационными агентствами, печатными и интернет-изданиями. Присутствие ФАС России на телевидении и радио значительно уступает присутствию на лентах новостей информагентств. Вероятно, причинами такого положения являются:

– количественное преимущество информационных агентств по сравнению с телевизионными и радиоканалами в России;

– специфика новостей ФАС России, зачастую их направленность на узкий круг специалистов.

Конкурентные органы могут популяризировать свою работу через платную рекламу и связи со средствами массовой информации. Публикации о деятельности конкурентного ведомства повышают знания широкой аудитории, включая и бизнес-сообщество, о пользе конкуренции.

Большинство конкурентных органов выпускают пресс-релизы и устанавливают контакты с журналистами. СМИ играют важную роль в удержании компаний от нарушения конкурентного законодательства. Негативные публикации, окружающие тех, кто нарушил закон, заставляют другие фирмы подчиняться закону, чтобы не столкнуться с такими же публикациями в отношении их самих.

Генеральная дирекция по конкуренции Европейской комиссия подготовила видеоматериал, названный «Справедливая конкуренция в Европе», который дает представление о конкурентной политике и о том, как соглашения между компаниями, злоупотребление доминирующим положением, сделки, картели и излишнее публичное содействие могут, если они не контролируются и не санкционированы, сильно исказить конкуренцию на рынке Европейского союза.

Республиканская комиссия Индонезии по надзору за бизнес-конкуренцией создала видеообъявление, которое визуально демонстрирует, как конкуренция приносит выгоду бизнесу.

Итальянское конкурентное ведомство также изготовило видеоматериал, который объясняет роль ведомства в деле защиты конкуренции.

Комиссия по конкуренции Южно-Африканской Республики создала специальный видеоматериал, чтобы визуально продемонстрировать, как антиконкурентные действия могут навредить бизнесу. Также было изготовлено радиосообщение для объяснения роли конкурентного органа.

Вместе с тем специалистам ФАС России при разработке и реализации программы адвокатирования конкуренции следует учитывать тот факт, что, по данным социологического исследования ВЦИОМ, проведенного в 2007 г., информацию о ФАС России предприниматели чаще получают из телепередач (47%), сети Интернет (33%), газет и журналов (25%), а также из разговоров с коллегами (22%). Главным источником информации о Службе для граждан является телевидение (66%), реже – радио и газеты (по 20%). Судя по полученным данным, для определенной части населения ФАС России является предметом разговоров в кругу друзей, знакомых (18%)[46].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для более эффективного адвокатирования конкуренции ФАС России следует больше внимания уделять взаимодействию с ТВ-каналами и радио.

Количество пресс-релизов, подготовленных отделом общественных связей ФАС России

Таким образом, в 2007 г. выпускалось примерно 11 пресс-релизов в день, то есть 476 в год на каждого сотрудника.

Отметим, что, по данным ИА «Интегрум», лидерами информационной активности в регионах в 2007 г. стали следующие территориальные управления: Красноярское, Нижегородское, Челябинское, Московское, Удмуртское, Новосибирское, Самарское, Свердловское, Ставропольское и Ростовское УФАС России.

Медиаактивность территориальных органов ФАС России, по данным информационной базы ИА «Интегрум»

Публикации в СМИ Центрального федерального округа о деятельности территориальных органов ФАС России (ТО ФАС России)

Таким образом, видно, что за указанный период больше всего публикаций в СМИ появилось о деятельности Управления ФАС России по Москве и Московской области, Воронежского, Тамбовского, Белгородского, Тверского и Ивановского УФАС России. В целом можно отметить достаточно высокий уровень информационной активности территориальных органов ФАС России в Центральном федеральном округе.

Публикации в СМИ Приволжского федерального округа о деятельности территориальных органов ФАС России

Абсолютным лидером по числу публикаций в СМИ среди территориальных органов ФАС России в Приволжском федеральном округе является Нижегородское территориальное управление ФАС России. Хорошие показатели у Пермского, Самарского, Удмуртского, Саратовского, Ульяновского и других управлений антимонопольного ведомства.

Публикации в СМИ Южного федерального округа о деятельности территориальных органов ФАС России

В Южном федеральном округе лидерами по информационной активности являются Ростовское, Ставропольское, Краснодарское и Астраханское УФАС России.

Публикации в СМИ Сибирского федерального округа о деятельности территориальных органов ФАС России

Абсолютным лидером по количеству публикаций не только среди территориальных органов ФАС России в Сибирском федеральном округе, но и вообще среди всех территориальных органов является Красноярское управление ФАС России. Достаточно много писали СМИ о деятельности Новосибирского, Омского, Томского, Алтайского краевого и Кемеровского УФАС России.

Публикации в СМИ Уральского федерального округа о деятельности территориальных органов ФАС России

Больше всего публикаций в СМИ появилось о деятельности Свердловского, Челябинского и Тюменского УФАС России по сравнению с другими территориальными органами ФАС России в этом федеральном округе.

Публикации в СМИ Дальневосточного федерального округа о деятельности территориальных органов ФАС России

Лидером информационной активности в Дальневосточном федеральном округе является Приморское УФАС России, хотя в абсолютных показателях это территориальное управление зачастую отстает от показателей территориальных органов в других федеральных округах. На общем фоне в этом федеральном округе также неплохо смотрятся Амурское и Хабаровское УФАС России.

Публикации в СМИ Северо-западного федерального округа о деятельности территориальных органов ФАС России

Среди территориальных органов ФАС России в Северо-Западном федеральном округе значительно выделяется Управление ФАС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Также на общем фоне неплохие результаты по информационной активности показали Коми УФАС и Архангельское УФАС России.

Даже если иметь в виду, что база данных СМИ, представленная ИА «Интегрум», неполна, она дает представление об общей картине медиаактивности территориальных органов ФАС России, лидерах и аутсайдерах среди ТО ФАС России в деле адвокатирования конкуренции.

Вместе с тем важно отметить, что количество публикаций о деятельности управлений ФАС России в регионах зависит не только от медиаактивности территориального антимонопольного органа, но и от развитости рынка средств массовой информации в регионе.

Так, по данным онлайн-базы «Карта СМИ»[47], в Москве насчитывается 242 газеты и 1 199 журналов, 36 телекомпаний и 47 радиостанций, 64 информационных агентства. В то же время в Архангельске выпускается всего девять газет и 49 журналов, нет своего телевидения, работают одна радиостанция и три информагентства. При этом семь газет являются рекламными, одна – развлекательной, восемь – отраслевыми и 32 – публицистическими.

Даже если принять во внимание тот факт, что база данных может быть неполной, картина по регионам все же становится понятной. При равных усилиях, затраченных тем или иным территориальным органом ФАС России на адвокатирование конкуренции через СМИ, результат по количеству публикаций будет разным в зависимости от количества СМИ в регионе.

Чаще всего о деятельности ФАС России пишут следующие информационные агентства (по данным ИА «Интегрум»):

- лента экономических новостей «ФК-Новости»;

- ИА «Новое телеграфное агентство “Приволжье”» (Нижний Новгород);

- Агентство бизнес-новостей (Санкт-Петербург).

Публикации о деятельности антимонопольного органа России появляются чаще всего в газетах:

Среди журналов, чаще других публикующих статьи об инициативах ФАС России, можно выделить:

Таким образом, можно отметить, что Федеральная антимонопольная служба и многие ее территориальные органы активно используют такой механизм адвокатирования конкуренции, как СМИ. Об этом свидетельствует рост числа публикаций о деятельности Службы за последние четыре года.

Сайт ФАС России как инструмент адвокатирования конкуренции

Официальный сайт ФАС России www.fas.gov.ru был запущен в январе 2005 г. За несколько лет сайт стал мощным орудием ФАС России в деле адвокатирования конкуренции. На нем собрано огромное количество полезной и интересной информации о ситуации с конкуренцией в различных отраслях российской экономики, правоприменительной и законотворческой деятельности антимонопольного органа, разъяснений и рекомендаций антимонопольного органа, а также множество других документов, отчетов, исследований и интервью руководства ФАС России по проблеме развития конкуренции в России.

Использование информационно-коммуникационных технологий позволило ФАС России существенно расширить каналы взаимодействия с бизнесом и гражданами, повысить качество этого взаимодействия. Появление сайта способствовало снижению уровня бюрократизма и повышению эффективности ФАС России.

- позволяет полно и объективно информировать граждан о состоянии конкуренции в России, проблемах и перспективах ее развития, о деятельности антимонопольного органа по защите интересов граждан и добропорядочного бизнеса;

- вовлекает граждан и бизнес в активную работу по созданию благоприятной конкурентной среды в России;

- обеспечивает прозрачное, постоянное и оперативное взаимодействие ФАС России с хозяйствующими субъектами, при этом достигается существенная экономия времени и как средств хозяйствующих субъектов, так и бюджетных средств и др.

Перечень информации, которую можно найти на сайте ФАС России

1.Новости о деятельности ФАС России и ее территориальных органов.

2.Информация о ФАС России: история создания, структура, контактная информация, перечни и формы документов для подачи в антимонопольный орган.

3.Персональные странички руководителя ФАС России и его заместителей.

4.Странички территориальных органов ФАС России.

5.Решения и предписания антимонопольного ведомства, выданные по фактам нарушения антимонопольного и рекламного законодательства, законодательства о закупках и естественных монополиях.

6.Информация о рассматриваемых ФАС России ходатайствах и уведомлениях, решениях по ним.

7.Решения судов по делам с участием ФАС России.

8.Законодательство, на основании которого действует российский антимонопольный орган.

9.Разъяснения и рекомендации, выданные ФАС России.

13.Информация о деятельности экспертных советов при ФАС России.

14.Публикации СМИ о деятельности российского антимонопольного органа и его территориальных органов.

15.Информация о международной активности российского антимонопольного ведомства.

16.Протоколы заседаний конкурсных комиссий ФАС России.

17.Информация о ходе административной реформы в антимонопольном органе и многое другое.

В настоящее время сайт ФАС России хорошо посещается и ежемесячно демонстрирует рост числа визитов уникальных пользователей на странички сайта антимонопольного органа. Если в декабре 2005 г. сайт ФАС России посетили 44 662 пользователя, то в июле 2006 г. – уже 85 068. В октябре 2006 г. эта отметка перевалила за 100 тыс. и составила 101 934 человека, а в июле 2007 г. сайт ФАС России посетили уже 285 638 пользователей.

Отметим, что до 2008 г. все территориальные антимонопольные органы имели свои странички на официальном сайте ФАС России и только некоторые из них одновременно имели свои собственные сайты. В ряде случаев они были созданы в едином стиле с сайтом ФАС России, в некоторых – сильно отличались как по цветовому решению, так и по структуре и наполняемости информацией.

Однако начиная с 2009 г. все территориальные органы ФАС России будут иметь свои собственные сайты и будут размещать на них информацию о своей деятельности самостоятельно, а не через пресс-службу ФАС России, как это делалось ранее.

Подводя итог, можно отметить, что сайт ФАС России, безусловно, не лишен недостатков, однако антимонопольный орган постоянно ведет работу по их устранению и совершенствованию работы сайта. Можно надеяться, что она не прекратится и в будущем. В целом же можно констатировать, что сайт ФАС России стал действенным оружием в руках антимонопольщиков в проведении политики адвокатирования конкуренции в России.

Работа ФАС России с населением и общественными организациями

Несмотря на то что физические лица не являются непосредственными объектами антимонопольного регулирования, ФАС России работает и с этой категорией граждан. Прежде всего как орган государственной власти ФАС России работает с поступающими в ведомство запросами и обращениями граждан. Общественная приемная принимает и обрабатывает звонки граждан и их письменные запросы, распределяет их в отраслевые управления ФАС России для подготовки ответов, а также отправляет ответы на запросы. Координаты общественной приемной размещены на сайте ФАС России, а также в выпускаемых антимонопольным органом буклетах.

В целом можно отметить, что общественная приемная ФАС России работает в основном как справочная служба, поскольку большинство вопросов, поступающих в ФАС России, касаются контактной информации, сроков и порядка подачи документов в антимонопольный орган, а также вопросов о взятии интервью у руководства Службы.

В свою очередь, антимонопольный орган стремится привлечь внимание общественности к проблеме развития конкуренции в России через публикацию в СМИ и на сайте ФАС России информации, отчетов, исследований и другой важной информации о своей деятельности.

PR-мероприятия по популяризации рекомендаций кредитным организациям по стандартам раскрытия информации при предоставлении потребительских кредитов, проведенные ФАС России

1.Проведение ИА АК&М и ИД «Время новостей» брифинга с участием заместителя руководителя ФАС России А. Кашеварова, представителей Банка России и КОНФОП по вопросам потребительского кредитования.

2.Выступление заместителя руководителя ФАС России А. Кашеварова на XIV Международном банковском конгрессе с докладом на тему «Конкуренция на рынке потребительского кредитования» с демонстрацией слайдов.

3.Публикация на сайте информационного материала и слайдов, разъясняющих значение и суть рекомендаций.

4.Размещение рекомендаций с приложениями и комментарием (интервью) ФАС России в «Российской газете».

5. Публикация материалов ФАС России по теме потребительского кредитования в журнале «Финанс» и популярных массовых изданиях: «Московский комсомолец», «Комсомольская правда», еженедельник «Аргументы и факты» и др.

6.Участие ФАС России в программе «Персональный счет» ТК «Интерньюс» и региональных телекомпаний.

7.Направление в территориальные управления ФАС России материалов по потребительскому кредитованию для размещения в региональных СМИ и проведения других мероприятий в рамках адвокатирования конкуренции.

Общественно-консультативный совет при ФАС России

Общественно-консультативный совет при Федеральной антимонопольной службе образован для взаимодействия антимонопольного ведомства с предпринимательскими союзами, некоммерческими организациями и общественными объединениями (НКО) в целях совершенствования антимонопольного законодательства, совершенствования деятельности антимонопольных органов и проведения мониторинга нарушений антимонопольного законодательства[48]. Совет является постоянно действующим консультативно-совещательным органом при ФАС России. Его решения имеют рекомендательный характер.

Важно понимать, что общественно-консультативный совет не рассматривает обращения, в том числе связанные со спорами хозяйствующих субъектов, а также жалобы на решения судов, действия органов следствия и дознания и иных органов. Основными задачами совета являются:

– разработка предложений по совершенствованию антимонопольного законодательства и правоприменительной практики;

– привлечение НКО к мониторингу нарушений антимонопольного законодательства;

– информирование предпринимательского сообщества, НКО и граждан о целях, задачах и полномочиях антимонопольных органов;

– подготовка докладов о соблюдении антимонопольного законодательства и защите конкуренции.

Опросы могут стать важным способом получения информации о предпочтениях аудитории, ее уровне знаний и поведении, о том, знают ли предприниматели о национальном конкурентом органе и конкурентном законодательстве. Опросы позволяют понять, как аудитория предпочитает получать информацию, сравнить, как меняется уровень знаний и предпочтений бизнесменов от года к году. Знать, о чем думает бизнес, важно, потому что это может определить их восприимчивость к определенным сообщениям.

Бюро по конкуренции Канады проводит постоянный опрос на своем сайте, чтобы получить обратную связь от пользователей сайта и оценить, отвечает ли информация, размещенная на сайте, их требованиям и ожиданиям. Опросы в режиме реального времени доступны все время, они не требуют больших затрат на проведение и способствуют постоянному улучшению взаимодействия чиновников с гражданами.

Орган по конкуренции Нидерландов провел исследование среди малых, средних и крупных компаний о конкурентном органе и опыте их взаимодействия с ним. Исследование показало необходимость повышения прозрачности деятельности конкурентного ведомства. В настоящее время агентство осуществляет более сфокусированный подход к взаимодействию с целевыми группами. На сайте в сети Интернет также имеется секция, посвященная специально бизнес-аудитории.

Офис по справедливой торговле Великобритании провел два исследования: по измерению уровня знаний бизнесменов о конкурентном законодательстве и – более узкоспециализированное – по измерению уровня знаний об акте по конкуренции и акте по предпринимательству. Исследование показало знание бизнесменами первичного законодательства, а также их понимание целей законодательства и возможных санкций. Результаты опроса также могут быть использованы при планировании дальнейшей деятельности Офиса, которая станет более направленной на определение брешей в законодательстве. Проведение исследований также позволяет оценить усилия Офиса по адвокатированию конкуренции из года в год.

Координация деятельности совета осуществляется сопредседателями. В настоящее время сопредседателем от ФАС России является руководитель службы И. Артемьев, от НКО – избранный членами совета президент общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» С. Борисов. Информация о деятельности и решениях совета публикуется на сайтах ФАС России и НКО, представители которых входят в состав совета, а также предоставляется средствам массовой информации и заинтересованным организациям.

На первом заседании общественно-консультативного совета глава ФАС России И. Артемьев выступил с докладом о судебной практике антимонопольной службы, а также проинформировал участников встречи о ходе подготовки законопроекта «О защите конкуренции» ко второму чтению в Государственной Думе России.

На заседании совета в апреле 2006 г. было принято решение проанализировать документы, регламентирующие важнейшие направления деятельности ведомства. Целью работы стало исследование степени прозрачности и публичности процедур, применяемых антимонопольным ведомством. Экспертизе подверглись разработанный ФАС проект закона «О защите конкуренции» и внутренние приказы ведомства, определяющие порядок подачи и рассмотрения поступающих документов.

Члены консультативного совета также обсудили практику применения вступившего в силу с 1 января 2006 г. закона о государственных закупках. Участники заседания поддержали предложение представителей Торгово-промышленной палаты России о необходимости расширения практики применения электронных торгов при госзакупках.

В ноябре 2006 г. общественно-консультативный совет при Федеральной антимонопольной службе рассмотрел заявление общероссийской общественной организации «ОПОРА» и Российского союза туриндустрии о негативных последствиях принятия Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”». В результате обсуждения совет признал, что новые меры государственного регулирования, несомненно, преследуют социально значимые цели. Необходимость введения финансовых гарантий, обеспечивающих ответственность туристических компаний перед потребителями, также поддерживается предпринимательскими кругами и общественными организациями.

Однако предложенные законопроектом механизмы реализации финансовых гарантий на практике не позволят защитить права потребителей, а в некоторых случаях усложнят возможность получения потребителем компенсации или сделают ее невозможной. Кроме того, принятие законопроекта в представленной редакции может нанести непоправимый ущерб малым и средним предприятиям, занятым в сфере туриндустрии, и, более того, привести к монополизации туристической отрасли.

«Предложенные поправки к Федеральному закону “Об основах туристической деятельности в Российской Федерации” нуждаются в серьезной доработке, а в случае принятия их в представленном виде приведут к резкому сокращению инфраструктуры туристических услуг, монополизации рынка и, как следствие, существенному увеличению стоимости обслуживания при общем снижении качества», – заявил сопредседатель совета, руководитель ФАС России И. Артемьев[49].

На других заседаниях общественно-консультативного совета при ФАС России члены совета ознакомились с результатами проекта Европейского союза по оценке действий руководства органов власти по предотвращению конфликта интересов, заслушали информацию об ограничении конкуренции в сфере регулирования перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории Московской области, обсудили проблемы декларирования алкогольной и спиртосодержащей продукции при розничной продаже.

5 августа 2006 г. Президент России Владимир Путин подписал Указ «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам». В соответствии с указом главы государства общественные советы могут быть образованы руководителями федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты Российской Федерации, которое подлежит обязательному рассмотрению.

Положение об общественном совете и его состав утверждаются правовым актом соответствующего федерального органа исполнительной власти об образовании общественного совета. В нем определяются компетенция и порядок деятельности общественного совета, а также порядок его формирования. Организационно-техническое обеспечение деятельности общественных советов, а также обеспечение участия в их работе членов Общественной палаты Российской Федерации осуществляют федеральные органы исполнительной власти, при которых образованы общественные советы.

В 2007 г. в столицах семи федеральных округов появились общественно-консультативные советы при территориальных органах Федеральной антимонопольной службы. В состав региональных советов вошли кандидатуры, предложенные как членами общественно-консультативного совета при ФАС России, так и территориальными органами антимонопольного ведомства. В настоящее время консультационные советы созданы при Ростовском, Московском, Нижегородском, Новосибирском, Санкт-Петербургском, Свердловском и Хабаровском территориальных управлениях ФАС России.

В 2007 г. советы провели мониторинг нарушений антимонопольного законодательства путем анкетирования субъектов предпринимательства, входящих в общественные объединения, представленные в общественно-консультативном совете в этих регионах, и оценили качество работы территориальных органов ФАС России[50].

«Эффективность реализации антимонопольной политики в немалой степени зависит от степени общественного интереса к проблемам, которые решают антимонопольные органы. Но и сами органы власти должны иметь представление о том, с какими проблемами сталкивается гражданин, вступая во взаимодействие как с конкретными представителями ФАС России, его территориальными органами, так и с системой антимонопольной службы в целом», – говорится в отчете о научно-исследовательской работе «Выявление общественной оценки отдельных аспектов деятельности ФАС России и его территориальных органов»[51].

Некоторые тезисы к докладу о соблюдении общественных интересов в деятельности антимонопольных органов по научно-исследовательской работе «Выявление общественной оценки отдельных аспектов деятельности ФАС России и его территориальных органов»

1.Граждане и предприниматели довольно высоко оценивают текущую деятельность органов ФАС России, однако отмечают недостаточную системность в их работе.

2.Общественность считает, что антимонопольная деятельность в регионе чрезвычайна актуальна. Однако было выявлено, что, даже отдавая должное деятельности территориальных органов ФАС России, представители гражданских организаций и бизнес-ассоциаций считают, что наиболее острые и общеизвестные в регионах проблемы не удостаиваются внимания ФАС России потому, что территориальные органы ФАС России не хотят портить отношения с региональными властями и крупными предприятиями-монополистами, что органы ФАС России избегают конфликтов.

3.Общество дезориентировано относительно объема полномочий и сферы компетенции антимонопольных органов.

4.Территориальные органы ФАС России не используют возможности популяризации своей Службы и активной презентации обществу результатов своей деятельности.

5.ФАС России не имеет собственной политики и стратегии взаимодействия с целевыми группами.

6.ФАС России выпустила нормативные акты, определяющие список документов, открытых для любого заинтересованного лица. Таким образом, ФАС России является редким исключением нормативно закрепленной открытости для общества. Однако практика свидетельствует, что указанные нормативные акты ФАС России известны не всем сотрудникам и достаточно часто не исполняются.

7.Способы коммуникации ФАС России с представителями разных целевых групп неразнообразны и негибки. Однако в системе имеются примеры лучшей практики, которую можно распространить на другие территориальные управления ФАС России.

8.Помещения территориальных управлений ФАС России и организация приема в них не соответствуют требованиям минимальной комфортности и сервисности для получателей государственных услуг, однако посетители ФАС России не обращают на это внимания.

9.ФАС России недостаточно представлена в сети Интернет.

10.Органы ФАС России достаточно активно взаимодействуют с прессой. Однако эта практика не делает население и бизнес более информированными о деятельности антимонопольных органов.

Можно сделать вывод, что общественное участие, которое является механизмом обмена информацией, способствует выявлению проблем, потребностей и важных как для общественности, так и для ФАС России ценностей, а также содействует выработке новых идей, поиску новых решений проблем и оценке альтернатив.

Подводя итог, можно отметить, что ФАС России в соответствии с обозначенными целями и задачами прилагает усилия для снижения коррупционных рисков внутри ведомства за счет разработки и внедрения антикоррупционной программы Службы, увеличения информационной прозрачности своей деятельности, внедрения четкой регламентации деятельности антимонопольного органа и коллегиальности принятия решений внутри Службы.

Последние годы показывают, что ФАС России активно проводит политику адвокатирования конкуренции среди органов власти, хозяйствующих субъектов, научной общественности, населения, используя для этого все имеющиеся у нее законные инструменты воздействия: СМИ, официальный сайт, семинары и конференции, экспертные советы при ФАС России, общественно-консультативный совет, личное взаимодействие и т.д.

Однако, несмотря на то что количество публикаций о деятельности ФАС России за почти четыре последних года увеличилось в 3 раза по сравнению с аналогичным периодом деятельности МАП России, опрос ВЦИОМ, проведенный в 2007 г., показал, что около половины представителей бизнеса и населения страны ничего не знают о деятельности российского антимонопольного органа. Это говорит о том, что ФАС России не стоит останавливаться на достигнутом, а нужно активно продолжать реализовывать меры по повышению прозрачности, доступности и предсказуемости деятельности ведомства.

[1] Аринин А. Инструменты противодействия коррупции [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.kreml.org/other/80278055.

[3] Взятки откатились [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://anticorr.ru/news/news0x102x3308.html.

[4] Минюст зарегистрировал первый регламент ФАС России по контролю размещения госзаказа [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_16880.shtml.

[5] Министр до сентября 2007 г.

[6] Информатизация органов власти и управления обеспечит прозрачность государства для общества [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.regnum.ru/allnews/123767.html.

[7] Игорь Артемьев: «Мы постарались максимально обезопасить бизнес от нас самих» // Коммерсантъ Деньги. – 2006. – 30 окт.

[8] См. исследование ГУ-ВШЭ «Конкурентные рынки и антимонопольное регулирование», 2007 г.

[9] Восприятие и оценка деятельности Федеральной антимонопольной службы экспертным сообществом и населением России [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/competition/15168.shtml.

[10] Ден Кате А. Презентация на семинаре по вопросам пропаганды конкуренции. – Москва, 3–4 декабря 2003 г.

[11] Белов А. Теория и практика связей с общественностью. – Ростов н/Д, 2005.

[12] См. исследование ГУ-ВШЭ «Конкурентные рынки и адвокатирование конкуренции», 2007 г.

[13] Учреждено некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_13148.shtml.

[14] Мелехова И. ФАС получила закон для борьбы с монополиями [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.ratek.org/cgi/new_design/main.cgi?work=single&type=otr&id=6755.

[15] ФАС России разработала рекомендации по существенным условиям соглашений, заключаемых органами власти с производителями продовольственных товаров [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_16316.shtml.

[17] Мелехова И. ФАС получила закон для борьбы с монополиями [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.ratek.org/cgi/new_design/print.cgi?type=otr&id=6755.

[18] Письмо руководителя ФАС России И. Ю. Артемьева первому заместителю генерального прокурора России А. Э. Буксману.

[19] Юргенс И. Чем опасна власть для бизнеса? [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.kreml.org/interview/172964603.

[20] ФАС и РСПП довольны сотрудничеством, сложившимся при обсуждении законопроекта «О защите конкуренции» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_4900.shtml.

[21] См. исследование ГУ-ВШЭ «Конкурентные рынки и адвокатирование конкуренции», 2007 г.

[23] ФАС и РСПП довольны сотрудничеством, сложившимся при обсуждении законопроекта «О защите конкуренции» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_4900.shtml.

[25] ФАС намерена развивать практику встреч руководителей крупнейших компаний с сотрудниками антимонопольного ведомства [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_5652.shtml.

[28] ФАС совместно с участниками рынка рекламы предлагает прозрачные правила ценообразования [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_8851.shtml.

[29] Учреждено некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_13148.shtml.

[30] ФАС России и НП «Содействие развитию конкуренции» продолжают сотрудничество [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_16804.shtml.

[31] ФАС России и некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции» обсудили вопросы применения антимонопольного законодательства [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_16269.shtml.

[32] Представители ФАС России и отраслевых ассоциаций обсудили вопросы развития конкуренции на потребительском рынке [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_14653.shtml.

[33] ФАС России и «ОПОРА РОССИИ» провели рабочую встречу [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_16718.shtml.

[34] Представители ФАС России примут участие в международной конференции, посвященной привлечению инвестиций российскими предприятиями [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_11554.shtml.

[35] Круглый стол «Антимонопольный контроль в системе размещения государственных и муниципальных заказов и вопросы противодействия коррупции» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/reform/news/n_10280.shtml.

[36] Андрей Кашеваров примет участие в работе международной конференции «Банки. Инвестиции. Страхование. Консалтинг» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_757.shtml.

[37] Тезисы выступления А. Цыганова в Торгово-промышленной палате РФ «О монополизации рынка каустической соды и ПВХ» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_873.shtml.

[42] ФАС России и АРБ подписали соглашение о сотрудничестве [ Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_1801.shtml.

[45] ФАС России и МГИМО (У) подписали соглашение о сотрудничестве [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_11212.shtml.

[46] Восприятие и оценка деятельности Федеральной антимонопольной службы экспертным сообществом и населением России [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/competition/15168.shtml.

[47] Карта СМИ [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.karta-smi.ru/index.php/gazette?CityId=29.

[48] Положение об Общественно-консультативном совете при Федеральной антимонопольной службе [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/files/4889/Polozenie_sovsem_okon4atel_nyj_variant.doc.

[49] Общественно-консультативный совет при ФАС: поправки в закон «Об основах туристической деятельности» нуждаются в доработке [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_9566.shtml.

[50] Протокол заседания общественно-консультативного совета при ФАС России от 9 ноября 2007 г.

[51] Научно-исследовательская работа «Выявление общественной оценки отдельных аспектов деятельности ФАС России и его территориальных органов».

Глава 15