В торговых сетях

Практика антимонопольного регулирования за последние 15 лет показала, что большое количество нарушений, связанных с ограничением конкуренции, приходится на социальную сферу – образование, здравоохранение, науку, социальное обеспечение и торговлю. Многие проблемы этих отраслей не решаются именно из-за наличия в этих сферах монопольных элементов и отсутствия конкуренции, а следовательно, высоких цен, отсутствия выбора и низкого качества. Это обусловило необходимость создания в ФАС России нового Управления контроля социальной сферы и торговли.

осуществление контроля и надзора за соблюдением антимонопольного законодательства в области образования, культуры, науки, спорта, туризма, здравоохранения, социальной политики, торговли и услуг в непроизводственной сфере (далее – социальная сфера и торговля);

развитие конкуренции в социальной сфере и торговле[1].

Развитие конкурентных отношений в сфере образования

Развитие конкурентных отношений в сфере образования напрямую зависит от количества и степени участия государства в лице подведомственных образовательных учреждений (федеральные и региональные образовательные учреждения). По мнению начальника Управления контроля социальной сферы и торговли ФАС России Тимофея Нижегородцева, с учетом муниципальных образовательных учреждений (дошкольные учреждения и школы, общее количество которых составляет около 45 тыс. и 61 тыс. соответственно), можно говорить о серьезных барьерах по формированию конкурентной среды в данной сфере. По его словам, конкуренция на рынке образовательных услуг, где преобладает государство, находится в стадии развития.

С целью определения структуры, а также оценки состояния и прогноза развития рынка образовательных услуг в Российской Федерации до 2010 г., предоставляемых гражданам образовательными учреждениями с учетом их организационно-правовых форм, типов и видов, по предложению управления в 2007 г. выполнялась научно-исследовательская работа «Оценка состояния и перспективы развития рынка образовательных услуг в Российской Федерации», которая будет являться основой для разработки проекта методических рекомендаций ФАС России по проведению анализа товарных рынков в сфере образования.

В настоящее время конкуренция существует в отдельных секторах рынка образовательных услуг, о чем свидетельствует появление частных дошкольных учреждений, школ, колледжей, средних специальных учебных заведений и вузов. Однако доля и динамика роста числа негосударственных образовательных учреждений разных уровней образования и прирост численности обучающихся в них неодинаковы.

Например, с 2000 по 2006 г. число частных школ увеличилась с 607 до 726 единиц, то есть на 1,2%, а численность обучающихся в них за этот же период увеличилась с 53 тыс. до 72 тыс. человек. Однако доля негосударственных общеобразовательных учреждений ничтожно мала и, несмотря на положительный тренд роста числа данной категории учреждений, темпы роста мизерны и составляют порядка 20–30 школ в год. В то же время, несмотря на то что численность учеников в частных школах в относительных показателях составляет 0,5% от общей численности учащихся общеобразовательных школ, за означенный период на фоне общего снижения числа учащихся тенденция поворота к частному сектору общего образования говорит о том, что коммерческое образование становится все более востребованным, но процесс замещения государственных образовательных школ идет пока медленно.

Спрос населения на образовательные услуги учреждений начального профессионального образования (НПО) остается крайне низким. Низкокачественное предложение услуг в сфере НПО и негибкость этих образовательных учреждений ориентируют потенциальных потребителей на другие уровни образования.

Число негосударственных учреждений среднего профессионального образования (СПО) в Российской Федерации очень мало, поэтому они не занимают сколько-нибудь значимой и серьезной доли рынка – всего 7,5% (217 единиц). В то же время за период с 2000 по 2006 г. рост числа негосударственных учреждений СПО составил 90,4%, а прирост числа обучающихся составил 125,5% (для сравнения: в государственном секторе прирост числа обучающихся составил 9,7%).

На рынке образовательных услуг Российской Федерации на начало 2005/2006 учебного года доля негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (вузов) составила 38,7% (413 вузов) и стала самой крупной из всех сегментов образовательного рынка Российской Федерации. Темпы роста числа негосударственных учреждений в этом сегменте за период с 2000 по 2006 г. почти в 2 раза превысили рост числа государственных вузов, а прирост числа студентов негосударственных вузов за этот же период составил 129,3% (для сравнения: в государственном секторе прирост числа студентов составил 36%).

Результаты опросов, проведенных в феврале 2006 г. и марте 2007 г., свидетельствуют о том, что наметились определенные положительные тенденции в оценках россиянами положения дел в сфере образования: число респондентов, негативно оценивающих состояние российского образования в субъектах Российской Федерации, сократилось с 30,5 до 26,7%. При этом большинство россиян – 50,1% – считают, что сфера образования в Российской Федерации находится в удовлетворительном состоянии[2].

Одним из основных факторов реальной конкуренции на рынке образования является качество предлагаемых образовательными учреждениями образовательных услуг. Негосударственные образовательные учреждения конкурируют не только между собой, но и с мощным сегментом государственных образовательных учреждений соответствующего уровня. Так, например, численность студентов вузов Российской Федерации на начало 2005/2006 учебного года составила 7 064,6 тыс. человек, из них в негосударственных вузах учились 1 079,3 тыс. человек, что составляет 15,3%.

Одним из факторов, осложняющих развитие конкуренции в сфере образования, является то обстоятельство, что в соответствии с действующим законодательством до прохождения процедуры государственной аккредитации, дающей образовательному учреждению право выдавать дипломы государственного образца, выпускникам образовательного учреждения выдается диплом негосударственного образца. В то же время условием приема граждан в образовательные учреждения следующего (более высокого) уровня образования, в том числе послевузовского, является наличие документа об образовании государственного образца. «В этом смысле привязка послевузовского профессионального образования к государственному диплому мешает развитию конкуренции в этом секторе и заведомо ставит государственные образовательные учреждения в привилегированное положение», – говорит Т. Нижегородцев.

В настоящее время в рамках работы правительственной комиссии по проведению административной реформы решаются вопросы совершенствования системы управления различных ведомств, которая кроме модернизации органов управления включает в себя оптимизацию всей подведомственной сети государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений: изучаются функции различных ведомств и вносятся предложения по изменению законодательства для приведения этих функций в надлежащий вид, в том числе с учетом необходимости развития конкуренции. С этой целью проводится анализ действующего законодательства и всей системы подзаконных актов (прежде всего постановлений Правительства России), анализ структуры юридически значимых действий и предоставления услуг и платы за них с целью определения услуг, за которые плата не должна взиматься, и юридически значимых действий, за которые государство имеет право взимать плату, по оптимизации исполнения органами государственной власти государственных функций; также рассматриваются разработанные федеральными органами исполнительной власти проекты регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг населению и предпринимательскому сообществу.

Рабочую группу по вопросам оптимизации структуры и функций государственных организаций, действующих в сфере здравоохранения и социального развития, экологии, культуры, образования и науки правительственной комиссии по проведению административной реформы возглавляет руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев.

В настоящее время межведомственная рабочая группа подготовила для правительственной комиссии предложения по проведению административной реформы по вопросам целесообразности сохранения института государственной аккредитации при действующем механизме лицензирования образовательных учреждений и проведения экспертизы при осуществлении лицензирования, а также взимания с соискателя лицензии платы за ее проведение.

В октябре 2007 г. вопрос об объеме экспертиз при лицензировании образовательной деятельности и государственной аккредитации образовательных учреждений обсуждался членами экспертного совета при Федеральной антимонопольной службе по развитию конкуренции в сфере образования и науки.

Лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация образовательных учреждений являются государственными функциями, исполнение которых в настоящее время закреплено за Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор). Данные государственные функции регулируются федеральными законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также иными нормативными правовыми актами.

Антимонопольное ведомство направило предложения по развитию конкуренции в сфере образования, а также по вопросам оптимизации функций Рособрнадзора, структуры и функций подведомственных ему федеральных государственных учреждений, в правительственную комиссию по проведению административной реформы.

Важным направлением деятельности ФАС России в 2007 г. стала работа по согласованию представленных Минобрнауки России проектов нормативных актов, связанных с кредитованием образовательной деятельности.

В соответствии со сводным планом мероприятий по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 г. предусмотрена разработка и экспериментальная апробация механизмов государственной поддержки образовательного кредитования. Ответственными исполнителями назначены Минобрнауки России совместно с Минфином России, Минэкономразвития России и ФАС России. Согласно плану мероприятий по реализации положений Послания Президента России Минобрнауки России должно внести в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации «Об организации проведения эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию».

По словам Т. Нижегородцева, когда ФАС России получила представленные Минобрнауки России на согласование проекты нормативных документов по образовательному кредитованию, то ряд положений вызвал вопросы с точки зрения антимонопольного законодательства. «Например, для участия в эксперименте по образовательному кредитованию предполагалось по специальной процедуре проводить отбор банков, поручителей, учреждений высшего профессионального образования и т.д., что привело бы к необоснованному сужению круга участников и, как следствие, к серьезному искажению результатов эксперимента, а также к увеличению стоимости образовательных услуг в таких городах, как Москва и Санкт-Петербург», – полагает начальник управления ФАС России.

В марте 2007 г. антимонопольное ведомство вынесло вопрос об образовательных кредитах на рассмотрение экспертного совета при ФАС России по развитию конкуренции в сфере образования и науки. Члены экспертного совета и приглашенные гости обсудили два подхода к условиям вхождения вузов в эксперимент, проводимый Министерством образования и науки России, с точки зрения соблюдения требований Федерального закона «О защите конкуренции»:

– необходимость осуществлять отбор вузов для участия в эксперименте, что предполагает наличие определенных критериев (позиция Министерства образования и науки);

– предоставление равных возможностей для вузов всех организационно-правовых форм Российской Федерации при наличии лицензии и аккредитации (позиция ФАС России)[3].

Экспертный совет при ФАС России по развитию конкуренции в сфере образования и науки образован в целях содействия развитию конкуренции в области образования и науки, а также для рассмотрения вопросов, связанных с соблюдением федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами и организациями антимонопольного законодательства Российской Федерации в сфере образования и науки. Совет является консультативно-совещательным органом при ФАС России, его решения носят рекомендательный характер.

Члены экспертного совета приняли решение рекомендовать Министерству образования и науки Российской Федерации допустить к участию в эксперименте без каких-либо дополнительных условий и последующего отбора все учреждения высшего профессионального образования, имеющие аккредитацию на пять лет, в том числе имеющие аккредитацию по профильным специальностям на пять лет, и выразившие желание участвовать в эксперименте. ФАС России направила свои замечания и предложения в Минобрнауки России, они были учтены при доработке нормативных актов по государственной поддержке образовательного кредитования.

В постановлении Правительства России «О проведении эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию» все основные замечания ФАС России были учтены. А именно: о необходимости предоставления равных возможностей участия в эксперименте по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов аккредитованным вузам всех организационно-правовых форм; аккредитованным банкам; поручителям, отвечающим требованиям, оговоренным в Положении о порядке проведения эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, утвержденном постановлением. Таким образом, ФАС России удалось добиться, чтобы государство не определяло поручителя и банки.

«Сейчас, после принятия соответствующего постановления Правительства России, в котором были учтены все рекомендации антимонопольного органа, эксперимент по образовательному кредитованию будет проводиться в условиях, реально приближенных к жизни, и будет способствовать развитию конкуренции в сфере высшего профессионального образования», – полагают в ФАС России.

По информации заместителя руководителя ФАС России Андрея Кашеварова, в 2008 г. запущен экспериментальный проект образовательного кредитования. Он предусматривает выделение 60 млн рублей на цели субсидирования кредитов будущим студентам. Согласно этому проекту 10% кредита будет обеспечиваться государством, а 90% – поручителем заемщика. «Сейчас завершается процесс обсуждения того, как будут взаимодействовать все стороны подобных кредитных сделок, – сообщил А. Кашеваров. – После того как этот эксперимент заработает, я думаю, что сумма в размере 60 млн будет увеличена»[4].

Федеральным бюджетом в 2007 г. на проведения эксперимента предусмотрено 63,6 млн рублей, а на период до 2010 г. запланированы следующие бюджетные расходы: на 2009 г. – 198 млн рублей, на 2010 г. – 198,7 млн рублей. Срок окончания эксперимента – 31 декабря 2010 г.

В настоящее время лишь небольшая часть банков (единицы) выдает целевые кредиты на образование. Также для оплаты обучения можно воспользоваться обычным нецелевым потребительским кредитом (при получении которого не нужно указывать цель использования средств). На государственном уровне поддержка образовательного кредитования не предоставлялась.

Основной проблемой образовательного кредита является то, что заемщиками по нему выступают студенты, которым сложно выплачивать кредит в процессе обучения. Как правило, по таким видам займов предоставляется отсрочка платежей, то есть кредит начинает погашаться не сразу после того, как он был взят, а через определенный период, возможно, через несколько лет или по окончании обучения.

По мнению первого заместителя председателя Комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам Павла Медведева, закон об образовательных кредитах в ближайшее время принят не будет. «Закона нет и в ближайшее время, я думаю, не будет», – сказал он в ходе выступления на круглом столе «Банки и заемщики: кредит доверия» в апреле 2007 г. По его словам, существует несколько вариантов законопроекта об образовательных кредитах, однако все они пока не доработаны. «Предполагается, что образовательный кредит будет нерыночным и государство будет доплачивать часть средств… А как это будет – ни в одном из существующих законопроектов не описано», – пояснил П. Медведев, добавив, что в законопроектах не прописана информация о том, кто и как будет погашать долги заемщика в случае невозврата кредита[5].

В рамках работы экспертного совета при ФАС России также был рассмотрен вопрос о порядке формирования Высшей аттестационной комиссией (ВАК) перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий в части обязательности публикаций основных научных результатов диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, перечень которых утверждается ВАК. Все участники заседания экспертного совета, включая представителей ВАК, согласились с тем, что в настоящее время существуют проблемы, связанные с публикацией научных результатов диссертаций, особенно на соискание научной степени кандидата наук, такие как:

– наличие длительного периода ожидания возможности опубликоваться (шесть-девять месяцев), рост цен на платные публикации в научных журналах и изданиях, вошедших в перечень ВАК 2006 г.;

– существующая диспропорция между количеством наименований журналов и изданий по соответствующим отраслям наук и структурой сети диссертационных советов в вышеуказанном перечне, а также неравномерность размещения издательств журналов и изданий из перечня ВАК 2006 г. на территории Российской Федерации.

По результатам рассмотрения вопроса члены экспертного совета приняли решение рекомендовать ВАК:

1. Рассмотреть возможность публикации основных научных результатов диссертаций на специальном информационном портале ВАК как альтернативу публикации на бумажных носителях – в научных журналах и издательствах, вошедших в перечень ВАК 2006 г.

2. Разработать систему рецензирования основных научных результатов диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук с использованием информационных технологий, включающую публикации рецензий на информационном портале ВАК в сети Интернет.

3. Разработать критерии отбора рецензентов основных научных результатов диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук в соответствующей отрасли знаний и обеспечить публичность процедуры их отбора.

4. Опубликовать на официальном сайте ВАК в сети Интернет:

– критерии отбора научных журналов и изданий, а также порядок формирования перечня ВАК;

– протоколы (решения) ВАК и экспертных советов ВАК о формировании перечня и внесении изменений в перечень ВАК 2006 г. с обязательным указанием причин исключения научных журналов и издательств из вышеуказанного перечня или отказа включить их в данный перечень[6].

Ответ ВАК во исполнение рекомендаций экспертного совета свидетельствует о том, что ВАК разработал проект документа по критериям отбора рецензентов основных научных результатов диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук в соответствующей отрасли знаний, однако данный проект до настоящего времени не утвержден. Количество наименований журналов и изданий, в которых должны публиковаться основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук, увеличилось в 2 раза.

Отметим, что рассмотрение на заседании экспертного совета вопроса о порядке формирования Высшей аттестационной комиссией перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий обусловлено в том числе обращением в ФАС России по этой проблеме представителей аппарата уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Правоприменительная практика

Федеральная антимонопольная служба провела контрольные мероприятия по проверке соблюдения антимонопольного законодательства Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, а также по проверке уставов федерального государственного научного учреждения «Главный государственный экспертный центр оценки образования» (ФГНУ «Главэкспертцентр») и федерального государственного учреждения «Национальное аккредитационное агентство в сфере образования» (ФГУ «Росаккредагентство») на предмет соответствия требованиям Федерального закона «О защите конкуренции», а также по проверке соответствия деятельности ФГНУ «Главэкспертцентр» и ФГУ «Росаккредагентство» уставным задачам.

При проведении контрольных мероприятий в действиях Рособрнадзора, ФГНУ «Главэкспертцентр» и ФГУ «Росаккредагентство» специалисты ФАС России выявили признаки нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», в соответствии с которой запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти и функций хозяйствующих субъектов за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, о чем были составлены акты. ФАС России предписала Рособрнадзору, ФГНУ «Главэкспертцентр» и ФГУ «Росаккредагентство» в срок до 20 февраля 2008 г. принять необходимые меры по устранению нарушений закона о защите конкуренции, а также причин и условий, способствующих его нарушению.

В настоящее время Управление контроля социальной сферы и торговли ФАС России проводит проверку по заявлению хозяйствующего субъекта о нарушении Федеральным агентством по образованию антимонопольного законодательства при организации обеспечения федеральных образовательных учреждений и образовательных учреждений высшего и послевузовского профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, бланками документов государственного образца.

По итогам проверки ФАС России возбудила дело по признакам нарушения Рособразованием п. 5 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Нарушение выразилось в направлении Федеральным агентством по образованию писем руководителям федеральных образовательных учреждений и образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и руководителям органов государственной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения, имеющие государственную аккредитацию, с указанием на необходимость подачи заявок на обеспечение в 2007/2008 учебном году федеральных образовательных учреждений бланками документов об образовании государственного образца в Московский филиал федерального государственного унитарного предприятия «Гознак».

Таким образом, можно констатировать, что вопросы развития конкурентных отношений в сфере образования стали приоритетными в деятельности ФАС России. Ранее контроль за этим рынком осуществлялся фрагментарно. Конечно, в этой сфере существует еще очень много проблем, которые предстоит решить. Важно, что ФАС России удалось убедить чиновников от образования в необходимости соблюдения конкурентного законодательства и развития конкурентных отношений в этой сфере.

Антимонопольный контроль в сфере здравоохранения

Важным направлением деятельности ФАС России является создание условий для развития конкурентных отношений в сфере здравоохранения. Прежде всего, для осуществления контрольных полномочий в этой сфере ФАС России регулярно проводит анализ рынков с целью установления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства в сфере здравоохранения.

Анализ фармацевтического рынка России, проведенный ФАС России, показал, что в 2005 г. объем российского фармацевтического рынка составил порядка 9 млрд долларов, что превысило объем 2004 г. на 35%. Более половины этого роста было достигнуто за счет финансирования государством программы дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО)[7].

Наибольшую долю в объеме фармацевтического рынка занимает аптечный сегмент готовых лекарственных средств (ГЛС) – в 2005 г. его доля составляла более 69% от общего объема рынка. В 2005 г. в программе ДЛО участвовало 11 федеральных, около 130 региональных дистрибьюторов и около 300 фирм-производителей.

Антимонопольный орган отмечает, что в настоящее время на фармацевтическом рынке отчетливо проявилась тенденция к сокращению количества предприятий оптовой торговли: если в 2004 г. их было более 2 100, то в 2005 г. их стало менее 2 000. По-прежнему в большинстве регионов значительные позиции удерживают крупные национальные дистрибьюторы:

В настоящее время эти семь дистрибьюторов осуществляют примерно 43–45% оборота фармацевтического рынка России. На олигопольных фармацевтических рынках сами участники конкурируют между собой, а также с другими участниками рынка, о чем свидетельствует постоянное изменение их доли на рынке и соотношение участников рынка. В тех регионах, где широко развита аптечная сеть ГУП «Фармация», доля его на фармацевтическом рынке, как правило, достаточно высока и положение более или менее устойчиво.

Специалисты ФАС России полагают, что характерной тенденцией для фармацевтического рынка является развитие рынка по олигопольному признаку, то есть в регионах основное место в реализации лекарственных средств занимают три-четыре фирмы, на долю которых приходится более 50% продаж.

В целом конкуренция на рынке услуг по оптовой продаже лекарственных средств развивается в основном среди крупных национальных дистрибьюторов, которые стремятся завоевать наибольшую рыночную власть на данном рынке, говорится в анализе ФАС России[8].

Обострение конкурентной борьбы в 2004–2005 гг. наблюдалось и среди аптечных учреждений, в результате предприятия государственной и муниципальной форм собственности по сравнению с частными стали более активно покидать рынок. За 2004–2005 гг. количество аптечных учреждений государственной и муниципальной форм собственности уменьшилось в 66% регионов примерно на 15%, в то время как в 2001–2002 гг. это сокращение составляло порядка 7%[9].

В результате усиления конкурентной борьбы на фармацевтическом рынке появилась тенденция к сокращению количества аптечных учреждений и усилению позиций крупных предприятий, в том числе имеющих сети.

Если в 2004 г. количество аптечных сетей в субъектах Российской Федерации составляло порядка 500 и более, то в 2005 г. – порядка 800 и более.

Количество аптечных учреждений в Российской Федерации составляет порядка 35 тыс., из них примерно 23% задействовано в программе дополнительного лекарственного обеспечения в рамках реализации Федерального закона № 122-ФЗ.

Отсутствие единообразия в подходах к выбору аптечных учреждений для реализации программы ДЛО (а выбор этих организаций осуществляют, как правило, сами фармацевтические организации на федеральном или региональном уровне), отсутствие какой-либо нормативной базы, обеспечивающей объективный выбор этих учреждений, создают предпосылки для субъективной оценки при выборе аптечных учреждений, выполняющих соответствующую социальную функцию, тем самым способствуя ограничению конкуренции в данной сфере.

О нарушениях антимонопольного законодательства за 2004–2005 гг. проинформировали 20,5% управлений ФАС России. В основном это касается нарушений ст. 7 и 9 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Нарушения ст. 7 закона связаны, как правило, с изданием органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления нормативных актов, в которых содержатся положения, ущемляющие интересы хозяйствующих субъектов и ставящие одних хозяйствующих субъектов в преимущественное положение по отношению к другим.

Арбитражный суд признал законными решение и предписание Томского УФАС России в отношении Управления фармации администрации Томской области

12 сентября 2007 г. Арбитражный суд Томской области признал законными решение и предписание Томского управления Федеральной антимонопольной службы в отношении Управления фармации администрации Томской области. Ранее Томское УФАС России признало Управление фармации администрации Томской области нарушившим антимонопольное законодательство.

Дело было возбуждено по заявлению муниципального учреждения «Томскфармация». В документе указывалось, что руководителем Управления фармации 14 ноября 2006 г. утверждено Положение о включении в перечень (исключении) аптечных организаций, осуществляющих льготный отпуск лекарственных средств. В соответствии с Положением Управление фармации осуществляет выбор аптечных организаций для отпуска лекарств по программе дополнительного лекарственного обеспечения. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предписывает в таких случаях проводить торги в форме конкурса либо аукциона или размещать заказ путем запроса котировок цен.

Как установила комиссия Томского УФАС России, процедура отбора, установленная Положением, не соответствует требованиям ст. 8 Конституции Российской Федерации и соответственно ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», так как может привести к ограничению доступа на рынок услуг по обеспечению населения лекарственными средствами и к ограничению конкуренции на рынке. По итогам рассмотрения дела Томское УФАС России предписало Управлению фармации до 13 мая 2007 г. устранить нарушение антимонопольного законодательства.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Управление фармации обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании правовых актов Томского УФАС России незаконными. В качестве довода, подтверждающего его правоту, Управление фармации в заявлении, в частности, указывало, что в приказе Управления фармации от 14 ноября 2006 г. отсутствуют какие-либо обстоятельства, ограничивающие конкуренцию в отношении МУ «Томскфармация». Кроме того, на взгляд заявителя, приказ, вызвавший нарекания антимонопольного ведомства, не мог нарушить требования антимонопольного законодательства, поскольку не ограничивал самостоятельность аптечных организаций, претендующих на включение в перечень, не создавал дискриминационные условия их деятельности и не ущемлял их права. В перечень могла войти любая организация, подавшая заявление и соответствующая определенным требованиям. При этом представители Управления фармации оговорились, что внести в список всех желающих предоставлять данные услуги они не могут.

Арбитражный суд не согласился с мнением Управления фармации и принял доводы Томского УФАС России, в частности о незаконности приказа Управления фармации, наделившего данное подразделение полномочиями на самостоятельное включение в перечень аптечных организаций, осуществляющих льготный отпуск лекарственных средств. Оказание услуг по реализации лекарственных средств по программе дополнительного лекарственного обеспечения является платной услугой. Следовательно, включение в перечень аптечных организаций, осуществляющих льготный отпуск лекарств, дает хозяйствующим субъектам преимущества в предпринимательской деятельности на данном рынке.

Материалами дела Томского УФАС подтверждается, что на рассматриваемом рынке существует достаточное количество хозяйствующих субъектов, желающих оказывать услугу по реализации лекарственных средств по программе дополнительного лекарственного обеспечения. Суд признал, что в таких случаях действующее законодательство обязывает использовать процедуры, предусмотренные Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В числе нарушений ст. 9 закона о конкуренции наиболее распространенным являлось необоснованное ограничение доступа к участию в конкурсе. Оно выражалось, в частности, в объединении лекарственных препаратов в лоты по несколько десятков наименований лекарств, в результате чего от участия в конкурсе сразу отсекались фармацевтические организации, не имеющие возможности поставить все перечисленные в лотах лекарства.

14 июня 2006 г. Управление ФАС России по Красноярскому краю прекратило дело, возбужденное в отношении Агентства здравоохранения и лекарственного обеспечения администрации региона по признакам нарушения закона о конкуренции

Как пояснил заместитель начальника УФАС по Красноярскому краю Олег Харченко, «это связано с тем, что комиссия установила, что краевые чиновники никак не могли влиять на формирования списка компаний, работающих в рамках программы по обеспечению населения льготными лекарственными средствами», в чем их подозревали антимонопольщики.

Возбуждение дела в УФАС стало итогом конфликта между Агентством здравоохранения и компанией «Фармация», длящегося с осени 2005 г. «Фармация» добивается включения в список уполномоченных фармкомпаний, работающих на краевом розничном рынке льготных лекарств. В 2005 г. «Фармация» являлась уполномоченной организацией по этому виду деятельности, однако из списков на 2006 г. исчезла. Как утверждают в компании, это произошло по указанию краевых чиновников. В связи с этим ЗАО «РОСТА» (компания – оператор оптового рынка в крае) не стало заключать договор с «Фармацией». В результате «Губернские аптеки» (только с этой компанией был заключен контракт на 2006 г.) фактически стали монополистом в этом секторе рынка.

Комиссия УФАС будет выяснять причину исчезновения «Фармации» из списка уполномоченных компаний в рамках дела против ЗАО «РОСТА», которое ведется параллельно[10].

Другим достаточно распространенным нарушением ст. 9 являлось установление в конкурсной документации условий, которые ограничивают состав участников: например, определенный стаж работы на фармацевтическом рынке, наличие положительного отзыва заказчика о работе поставщика-конкурсанта и т.д.

Федеральная антимонопольная служба в период с 2005 по 2007 г. неоднократно обращала внимание на необходимость соблюдения принципов конкуренции и экономии бюджетных средств при организации льготного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан. При этом ФАС России разработала проект плана мероприятий по обеспечению доступа фармацевтических организаций к системе льготного лекарственного обеспечения. При этом основополагающим в этом плане являлось предложение о проведении конкурсов по отбору фармацевтических организаций и участие ФАС России в согласовании конкурсной документации.

В 2006 г. в связи с неоднократными обращениями хозяйствующих субъектов по проблемам реализации программы дополнительного лекарственного обеспечения территориальные антимонопольные органы по поручению ФАС России провели сравнительный анализ цен на лекарственные средства, входящие в перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача при оказании дополнительной бесплатной помощи (перечень 1), с ценами на эти же лекарственные средства, но находящиеся в свободной реализации. Целью обследования являлось установление наличия отклонений цен, по которым фактически отпускаются лекарственные средства, входящие в перечень лекарственных средств по программе ДЛО, от предельных установленных цен, включающих референтную цену (зарегистрированную отпускную цену производителей) и торговую надбавку, установленную Росздравнадзором в соответствии с приказом от 22 декабря 2004 г. № 660-Пр/04, также от розничных цен тех же лекарственных средств, но находящихся в свободной реализации.

В результате проведенного анализа было выявлено:

1. Превышение цен на лекарственные средства по программе ДЛО над розничными ценами на эти же лекарственные средства.

По мнению ФАС России, превышение цен на лекарственные средства по программе ДЛО над розничными ценами на эти же лекарственные средства объяснялось прежде всего одновременным существованием двух систем ценообразования на лекарственные средства: в системе ДЛО и в сфере обращения лекарственных средств, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств (ЖНВЛС).

В системе ДЛО предельная цена формируется из зарегистрированных цен на лекарственные средства (цена производителя) и предельной торговой надбавки, устанавливаемой Росздравнадзором по согласованию с ФСТ. На лекарственные средства, включенные в перечень ЖНВЛС, цена формируется из зарегистрированных цен на лекарственные средства (цена производителя) и предельных оптовых и розничных надбавок, устанавливаемых субъектами Российской Федерации. При этом следует отметить, что на одно и то же лекарственное средство, входящее в перечень лекарственных средств по программе ДЛО и перечень ЖНВЛС, регистрируются две различные цены производителя.

Кроме того, система ДЛО была построена так, что участники этих отношений не стремились к снижению предельных торговых надбавок, в то время как специфика рыночных отношений, характерная для обращения лекарственных средств, включенных в перечень ЖНВЛС, определяет стремление участников этих отношений к снижению цен на лекарственные средства путем сокращения предельных оптовых и предельных розничных надбавок.

Другой причиной, объясняющей различные уровни цен на лекарственные средства в системе ДЛО и в свободной розничной реализации, является возможное значительное снижение цены производителем при заключении договоров поставки в зависимости от объема и условий поставки.

2. Превышение в отдельных регионах цен ДЛО над предельными.

Выявленные в результате проведенного анализа превышения в отдельных регионах цен ДЛО над предельными объясняются прежде всего тем, что в течение 2006 г. регистрируемые цены производителей на отдельные лекарственные средства, включенные в перечень по программе ДЛО, неоднократно (6 раз) менялись. За период от закупки лекарственного средства до поступления его в аптечные учреждения такое изменение цены производителя привело к тому, что цена, указанная в накладной на лекарственное средство по программе ДЛО, была выше, чем действующая в данный момент.

3. Нормативно не урегулирован процесс определения отпускной цены производителя.

Предельные возможности по уменьшению цены производителя ограничены в связи с дополнительными рисками по возможному возврату товара от дистрибьюторов, связанному с непрогнозируемым исключением препарата Росздравнадзором из перечня по программе ДЛО в течение года или невостребованностью лекарственного средства в связи с неправильно определенной ФФОМС заявкой по субъектам Российской Федерации.

4. Отсутствие нормативных правовых документов, определяющих процедуру включения того или иного торгового наименования лекарственного средства в перечень лекарственных средств по программе ДЛО.

В течение 2006 г. неоднократно вносились изменения и в сам перечень лекарственных средств по программе ДЛО. Подобные неоднократные изменения предельных цен производителя в отношении лекарственных средств по программе ДЛО дестабилизируют и ухудшают финансовое положение производителей. При этом отсутствуют нормативно-правовые документы, определяющие процедуру включения того или иного торгового наименования лекарственного средства в перечень по программе ДЛО.

5. Отсутствие нормативно-правовых документов, закрепляющих порядок распределения предельных торговых надбавок среди участников программы ДЛО.

Необходимо отметить, что установленные Росздравнадзором торговые надбавки для регионов распределяются участниками программы ДЛО без каких-либо обоснований. Основная часть этой надбавки – примерно 51% – остается у фармацевтической компании, выигравшей конкурс (национального дистрибьютора). Далее оставшиеся 49% делятся между региональной фармацевтической компаний (региональным складом) и аптечными учреждениями, отпускающими лекарства по перечню 1. Как показало обследование, схема поставки лекарственных средств по перечню по программе ДЛО «фармацевтическая компания (национальный дистрибьютор) – региональная фармацевтическая компания (региональный склад) – аптечные учреждения» действует примерно в 66% регионах.

В 34% регионах действует другая схема поставки лекарственных средств: «фармацевтическая компания (склад представительства в регионе) – аптечные учреждения». В этом случае порядка 88% торговой надбавки остается у оптового звена.

В ряде регионов (порядка 21%) аптечные учреждения жалуются на нехватку надбавок для реализации программы и обеспечения финансовой устойчивости аптечных учреждений, поскольку лекарственные препараты по программе ДЛО часто приходится закупать на собственные средства, а возврат финансовых средств из бюджета гарантирован только через 180 дней. Основными причинами убыточности аптечных учреждений, работающих в рамках программы ДЛО, например, в Ульяновской области являются: снижение объемов лекарственных средств, реализуемых в свободной продаже, дополнительные затраты по ведению раздельного учета лекарственных средств, поступающих по программе ДЛО и находящихся в свободной продаже, значительные расходы на реализацию наркотических средств и психотропных веществ.

Распределением торговых надбавок, как правило, занимается уполномоченная фармацевтическая компания. В отдельных регионах, например в Ставропольском крае, Архангельской, Томской областях и других регионах, размер вознаграждения за отпуск лекарственных средств по программе ДЛО определяет региональная фармацевтическая организация. Причем уполномоченная и региональная фармацевтические организации при распределении вознаграждения среди аптечных учреждений используют разные подходы, что выражается в разных размерах вознаграждения для разных хозяйствующих субъектов. Так, ГУП (ОАО) «Фармация» имеет зачастую наибольший размер вознаграждения. В Пензенской области уполномоченная фармацевтическая организация ООО «Биотэк» установила вознаграждение для ОАО «Фармация» в размере 8%, для остальных аптечных учреждений – 5%; в Томской области региональная фармацевтическая организация ОГУП «Областной аптечный склад» установила для компании «Томскфармация» вознаграждение в размере 14%, для других аптечных учреждений – 13%.

Отсутствие нормативно-правовых документов, закрепляющих порядок распределения надбавок между оптом и розницей, делает процесс реализации программы ДЛО закрытым, носящим субъективный характер, что отрицательным образом сказывается на финансовом состоянии участников этого процесса, а также на обеспечении населения лекарственными средствами по программе ДЛО. В свою очередь, нестабильность финансового состояния (главным образом аптечных учреждений) негативно влияет на их конкурентоспособность.

Таким образом, установленные факты превышения цен на лекарственные средства по программе ДЛО над розничными ценами на те же лекарственные средства позволили оценить механизм бюджетного финансирования этой программы как затратный.

Окончание проверки ФАС России совпало с очередным скандалом вокруг ДЛО. Премьер-министр Михаил Фрадков отстранил от должности главу Росздравнадзора Рамила Хабриева из-за проблем с поставками лекарств по программе. По словам министра здравоохранения и социального развития Михаила Зурабова, по той же причине уволен ряд руководителей региональных учреждений управления здравоохранения. Также М. Зурабов подчеркнул, что «Минздрав настроен усилить административную ответственность в сфере здравоохранения в субъектах Федерации»[11].

Заместитель председателя Комитета Госдумы по охране здоровья Ольга Борзова считает, что проблема с ДЛО возникла из-за несогласованности в действиях структур исполнительной власти и отсутствия должного контроля за их работой. «Порочна система, допускающая злоупотребления, – заявил аудитор Счетной палаты Валерий Горегляд. – В ее основе лежит не интерес конкретного пациента, а коммерческий интерес производителя и дистрибьютора»[12].

Совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в мае-июле 2007 г. ФАС России приняла участие в проверке соответствия требованиям федерального законодательства нормативно-правовых актов, изданных Росздравнадзором и ФОМС, по вопросам реализации программы дополнительного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан. Результаты проверки полностью совпали с результатами проверки, проведенной территориальными органами ФАС России.

Важнейшим направлением деятельности федерального антимонопольного органа является контроль экономической концентрации. Процессы концентрации, происходящие на фармацевтическом рынке в сфере производства лекарственных средств, оптовом звене, сфере розничной торговли лекарственными средствами, находятся под контролем федерального антимонопольного органа. В среднем за год ФАС России рассматривает около 150 ходатайств хозяйствующих субъектов, намеревающихся совершить сделки на фармацевтическом рынке.

В рамках осуществления государственного контроля за экономической концентрацией антимонопольная служба в 2002 г. выдала положительное заключение на ходатайство Минимущества России о создании ГУП «Научно-производственное объединение по медицинским иммунобиологическим препаратам “Микроген”» на базе слияния государственных предприятий по производству медицинских иммунобиологических препаратов, подведомственных Минздраву России, с учетом взятых Минздравом России обязательств, направленных на обеспечение конкуренции и предотвращение монополистической деятельности. В течение пяти лет антимонопольный орган осуществляет контроль за выполнением этих обязательств.

Учитывая важность процессов концентрации в сфере фармдистрибьюции, ФАС России внимательно следит за сделками среди оптовых компаний, чтобы не допустить появления игроков, чья доля на рынке позволит ограничить конкуренцию. «Также мы будем внимательно следить за действиями тех игроков, которые на локальных рынках занимают доминирующее положение», – сказал заместитель руководителя ФАС А. Кашеваров[13].

Крупнейшие российские фармдистрибьюторы считают претензии ФАС России необоснованными. «До европейского уровня концентрации дистрибьюторского сектора, когда все поставки лекарств фактически контролируют три компании, российскому рынку еще далеко. Отечественная фармдистрибьюция находится в активной стадии роста. На рынке появляются новые игроки, которые начинают стремительно увеличивать свою долю», – отметил генеральный директор «Протека» Виталий Смердов. С ним согласился исполнительный директор «Аптека-Холдинга» Игорь Варламов, который полагает, что игроков, которые в состоянии обеспечить высокий уровень поставок лекарств и обладают мощной логистикой, немного. Этим и объясняется, что большая часть поставок приходится на них. Но рынок продолжает расти, и менее крупные игроки также могут вполне спокойно наращивать обороты. И. Варламов уверяет, что концентрация рынка не влияет на рост цен на лекарства[14].

Однако в ряде дистрибьюторских компаний считают, что крупнейшие игроки уже полностью взяли под контроль весь оптовый сектор. Достаточно посмотреть заявки на конкурс среди дистрибьюторов за право участия в государственной программе дополнительного лекарственного обеспечения, объем финансирования которой превышает 1 млрд долларов. Всего разыгрывалось более 70 лотов, однако на большую их часть было подано лишь по одной заявке. Крупнейшие игроки автоматически стали победителями.

Старший юрисконсульт ИК «Проспект» Эльдар Назмутдинов отмечает, что у ФАС России есть рычаги влияния на фармацевтический рынок. «Закон “О конкуренции” предусматривает и довольно радикальные меры: ФАС России может влиять на ценовую политику дистрибьюторов, а в крайнем случае даже прибегнуть к принудительному разделению компаний, если те начинают злоупотреблять монопольным положением», – отметил эксперт[15].

Таким образом, усилия ФАС России направлены на то, чтобы аукционы проводились в другом порядке, были урегулированы вопросы, связанные с предоставлением лекарств, чтобы не было выгодно предоставлять самые дорогие лекарства. В настоящее время ФАС России активно сотрудничает с Минздравом России. В ФАС России надеются, что в здравоохранении будут активнее внедряться системы обеспечения через конкурсы, аукционы.

Экспертный совет по развитию конкуренции в здравоохранении и социальной сфере при ФАС России

Результаты проведенного территориальными управлениями ФАС России исследования обсуждались на заседании экспертного совета при ФАС России по развитию конкуренции в здравоохранении и социальной сфере. Кроме того, результаты исследования и предложения ФАС России по совершенствованию системы дополнительного лекарственного обеспечения были направлены в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерацию. Работа, проведенная ФАС России и ее территориальными органами, сыграла определенную положительную роль в развитии системы дополнительного лекарственного обеспечения.

В 2007 г. был создан экспертный совет при ФАС России по развитию конкуренции в здравоохранении и социальной сфере. На заседаниях экспертного совета обсуждались наиболее актуальные вопросы развития конкуренции в здравоохранении, в том числе такие, как совершенствование системы дополнительного лекарственного обеспечения, проблемы развития конкуренции на рынке медицинских услуг, вопросы совершенствования системы оказания платных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти (территориальными органами) и подведомственными им федеральными государственными унитарными предприятиями. В рамках экспертного совета создавались рабочие группы, вырабатывающие предложения по различным направлениям.

Значительная работа выполнялась в связи с проведением административной реформы. Так, во исполнение п. 4 разд. XV протокола заседания правительственной комиссии по проведению административной реформы от 25 сентября 2007 г. № 68 сотрудниками Федеральной антимонопольной службы была проведена проверка устава федерального государственного учреждения «Консультативно-методический центр лицензирования Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» (ФГУ КМЦЛ) на предмет его соответствия требованиям Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, а также проверка соответствия деятельности ФГУ КМЦЛ уставным задачам.

Проверка выявила, что в действиях ФГУ КМЦЛ и Росздравнадзора содержатся признаки нарушения ст. 15 закона о защите конкуренции, в соответствии с которой запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Как отметил начальник Управления контроля социальной сферы и торговли ФАС России Т. Нижегородцев, основная часть дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства касается незаконных действий органов власти. Попытки органов власти создать преференции какой-либо компании, издать законодательные акты или совершить действия, направленные на ограничение конкуренции на рынках, пресекаются ФАС России.

ФАС России признала: Роспотребнадзор ограничивал конкуренцию на рынке изготовления и реализации БАД

29 октября 2007 г. Федеральная антимонопольная служба признала Роспотребнадзор нарушившим ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Дело было возбуждено по жалобе генерального директора ООО «ЗапСибСыр». Нарушение выразилось в рассылке Роспотребнадзором письма «О системе добровольной сертификации биологически активных добавок к пище». Письмо Роспотребнадзора исключало возможность проведения добровольной сертификации в иных системах добровольной сертификации, кроме утвержденной Роспотребнадзором, что нарушало принцип недопустимости принуждения к осуществлению добровольной сертификации. Реализация положений письма Роспотребнадзора «Об усилении надзора за оборотом БАД» может иметь своим результатом недопущение, ограничение и устранение конкуренции на рынке изготовления и реализации БАД.

По итогам рассмотрения дела ФАС России приняла решение не выдавать предписание по делу, так как Роспотребнадзор добровольно устранил нарушение антимонопольного законодательства: разослал письмо, согласно которому обжалованное ранее письмо признано утратившим силу, а также предусмотрена возможность проведения добровольной сертификации БАД любой из зарегистрированных в установленном порядке систем добровольной сертификации биологически активных добавок к пище.

Антимонопольное регулирование в сфере торговли и непроизводственных услуг

За последние 10 лет торговля совершила мощный рывок в своем развитии. Если ранее в основном преобладала розничная торговля в виде разрозненных магазинов, то сегодня в стране появилось большое количество крупных розничных сетей, которые работают в сфере электробытового, продуктового ретейла, в сфере торговли лекарственными препаратами и др. – об этом заявил начальник Управления контроля социальной сферы и торговли ФАС России Т. Нижегородцев[16]. Он позитивно оценивает эти перемены. «Улучшилось налоговое и таможенное администрирование, поскольку правила и методы администрирования сетей требуют прозрачных схем и механизмов импорта», – говорит Т. Нижегородцев. Ранее практически все завозилось по «серым» схемам, сегодня торговля стремительно «белеет» и развивается. К тому же, добавляет начальник управления ФАС России, изменился в лучшую сторону городской пейзаж, поскольку сети строят объекты и стремятся к тому, чтобы вокруг них было чисто и привлекательно.

Однако в ситуации роста сетей проявились и минусы. В ФАС России полагают, что сети, почувствовав свою рыночную силу, начали предъявлять возросшие требования к поставщикам, навязывать невыгодные условия договоров, в том числе встречные услуги, в которых многие поставщики не нуждались[17]. На первом этапе ФАС России обнаружила примерно 27 условий в договорах между ретейлерами и поставщиками, которые несли в себе признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Вместе с нарастающими проблемами между сетями и поставщиками начала обостряться проблема с реализацией продовольственных товаров на розничных рынках. В итоге ситуация стала настолько болезненной, что о необходимости разработать новое законодательство в сфере торговли заявил в октябре 2006 г. Президент России Владимир Путин. Глава государства потребовал от Правительства Российской Федерации и руководителей регионов «принять дополнительные меры по совершенствованию торговли на оптовых и розничных рынках в целях защиты интересов российских товаропроизводителей и населения, коренного населения России»[18]. Кроме того, Президент Российской Федерации на заседании совета по национальным проектам потребовал «отрегулировать присутствие там иностранных работников, в том числе усилив ответственность администраций за нарушения миграционных правил как работниками рынка, так и участниками торговли».

Так, во исполнение поручений Правительства Российской Федерации ФАС России совместно с Минэкономразвития России участвовала в подготовке и согласовании проекта закона «Об организации деятельности розничных рынков», в подготовке проекта постановления Правительства Российской Федерации по реализации ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации». Позиции антимонопольного органа по вопросу о порядке выдачи разрешений на право организации розничных рынков были учтены.

В дальнейшем совместно с Минэкономразвития России и Минсельхозом России были подготовлены и согласованы проекты постановлений Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил организации деятельности по продаже товаров, выполнению работ, оказанию услуг потребителям на розничных рынках» и проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил организации продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на сельскохозяйственном рынке и сельскохозяйственном кооперативном рынке».

В целом принятие этих документов разрешило наиболее острые проблемы на розничных, сельскохозяйственных и кооперативных рынках. Практически везде были созданы соответствующие управляющие компании, и сейчас, после года функционирования новых правил, становится ясно, что принятые решения позволили организовать недискриминационный доступ участников торговли к местам на рынках и в целом снизить напряжение на этом направлении работы.

Кроме того, в 2007 г. во исполнение поручений Президента России и Правительства России в целях совершенствования регулирования в сфере розничной торговли, включая сетевую торговлю, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и ФАС России подготовило проект федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

На необходимости его скорейшей разработки неоднократно настаивал глава Минсельхоза Алексей Гордеев. «Учитывая слабую торговую политику в стране и переходный период в развитии рыночной экономики, России нужен закон о торговле или Торговый кодекс, подобный тем, что действуют в развитых западных странах», – заявил он. По мнению министра, принятие этих нормативных документов «позволит закрепить преференции для отечественных сельхозпроизводителей и защитить права граждан как потребителей, создать систему торговли, ориентированную на качественную и безопасную продукцию». «В настоящее время, – констатировал министр, – огромное число посредников создает искусственные барьеры на пути сельхозпродукции к потребителю. Перекупщики наживаются, завышая цены на продовольствие, которое они по мизерным ценам закупили у крестьян, а сельхозпроизводители остаются ни с чем»[19].

Позиция МЭРТ, ведущего на тот момент ведомства, ответственного за разработку закона «О торговле», по вопросу регулирования торговли заключалась в том, что проект закона с рабочим названием «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» должен был в первую очередь регулировать правоотношения, возникающие при организации торговой деятельности, и определять порядок контроля этой деятельности. Также в законе необходимо было раскрыть содержание таких понятий, как торговая деятельность, торговое предприятие и формы торговой деятельности – оптовой и розничной. В конечном итоге закон должен был не только классифицировать предприятия как крупные, средние и малые, но и определить критерии требований к этим предприятиям с учетом того, что они являются комплексом имущества со специальным торговым оборудованием. Отдельно в законе предполагалось регламентировать торговую деятельность без создания предприятия торговли: продажа товаров с доставкой, сетевой маркетинг, продажа с помощью автоматов.

По мнению заместителя директора Департамента регулирования агропродовольственного рынка Минсельхоза России Сергея Сухова, прежде всего нуждается в контроле инфраструктурная составляющая рынка. «Мы научились производить товары, а продавать их еще не умеем», – считает он. По его мнению, должен соблюдаться паритет интересов товаропроизводителей и торговли. Нужно искать механизмы, которые позволят снизить розничные цены[20].

Председатель комитета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по развитию потребительского рынка, генеральный директор Московской международной бизнес-ассоциации Александр Борисов считает, что закон о торговле необходим, как необходимо и государственное регулирование отрасли. Он пояснил, что теневой бизнес существует во многих сферах, включая промышленность и строительство. Однако самая большая доля теневого сектора – в торговле. «Мы вошли в глобальный рынок, стали его частью, и в этих условиях нужно регулирование торговли. При этом должно быть и госрегулирование, и саморегулирование за счет повышения уровня управления участниками рынка», – заключил глава ММБА. По его мнению, при обсуждении закона о торговле представители розницы не должны оставаться в стороне[21].

ФАС России подключилась к работе по совершенствованию законодательства в сфере торговли, оперативно организовав проверку, в ходе которой обнаружила, что торговые сети требуют от поставщиков предоставления гарантии маржинального дохода (конкурентам товар не должен поставляться дешевле), возмещения убытков сети из-за воровства некоторых групп товаров, оплату промоакций и «входных билетов» на полки и т.д. Всего 27 пунктов, выполнение которых затруднительно для российских фермеров.

По словам начальника Управления контроля социальной сферы и торговли Т. Нижегородцева, «торговля находится на конце товаропроводящей цепочки, и поэтому от нее зависят абсолютно все поставщики потребительских товаров». Помимо этого ситуация осложняется тем, что «в настоящее время вместо дефицита товара появился дефицит торговых площадей». По его словам, стала актуальной поговорка «Сделать легко, а продать трудно». Пропорционально усилению торговых сетей начали ущемляться права производителей, поставщиков, потребителей. «За то, чтобы продукт встал на полку, сетевики “просят” всевозможные бонусы или выставляют дополнительные условия, которые крупный поставщик не всегда может выдержать, а мелкий и средний – никогда. Особенно это бьет по сельхозпроизводителям», – говорит Т. Нижегородцев[22].

ФАС России подготовила в закон «О государственном регулировании торговой деятельности в Российской Федерации» статью «Антимонопольное регулирование в розничной торговле», которая содержит нормы антимонопольного регулирования торговой деятельности, направленные на защиту товаропроизводителей от недобросовестной практики сетей, в частности:

1. Снижение размера доли хозяйствующего субъекта, осуществляющего розничную торговлю, при достижении которой его положение на соответствующем товарном рынке будет признано доминирующим, до 15%. Включение данной нормы обусловлено вышеуказанной спецификой отношений в сфере розничной торговли.

При этом в соответствии с ч. 6 ст. 5 закона о защите конкуренции федеральными законами могут устанавливаться случаи признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35%. На основании изложенного с целью установления возможности применения в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность в сфере розничной торговли, норм антимонопольного законодательства, законопроект предусматривает снижение размера доли доминирования.

2. Установление максимально допустимой доли хозяйствующего субъекта, осуществляющего розничную торговлю, в размере 35%. Данная норма законопроекта направлена на поддержку конкуренции в сфере розничной торговли, недопущение монополизации данной сферы и является аналогичной нормам, содержащимся в других законодательствах, в частности в лесном законодательстве и в законодательстве о рекламе.

3. Установление запрета на осуществление доминирующим хозяйствующим субъектом действий на смежных товарных рынках (например, рынках поставки товаров), которые могут иметь своим результатом ущемление прав и законных интересов других лиц. Включение данной нормы в законопроект связано с тем, что с учетом взаимосвязи двух рынков (рынка поставки продукции и рынка ее реализации) хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на рынке реализации продукции, получает возможность влиять в пределах географических границ рынка реализации продукции на правоотношения, возникающие между ним и хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставку товара на торговые объекты.

4. Установление географических границ рынка в зависимости от вида реализуемого товара. Так, положение хозяйствующего субъекта, осуществляющего розничную торговлю продовольственными и медицинскими товарами, в соответствии с нормами законопроекта предлагается устанавливать в границах муниципального округа или муниципального района. Положение хозяйствующего субъекта, осуществляющего розничную торговлю непродовольственными товарами, – в границах субъекта Российской Федерации. Данные географические границы установлены с учетом территорий приобретения соответствующих товаров потребителями.

Свою позицию по вопросу регулирования торговли высказали два представителя сетевой торговли – президент холдинга «Марта» Георгий Трефилов и управляющий партнер сетей «ГастрономчикЪ» и ProdECO Дмитрий Потапенко. Их не устраивает положение, при котором государство «осуществляет поддержку российских производителей за счет сетевой торговли». «Мы не платим зарплату в конвертах, стоимость аренды одного магазина в регионах обходится в 150 млн рублей в год, мы исправно платим налоги в региональные бюджеты, наша компания обеспечивает работой 10 тыс. человек. При этом 2% от оборота – это потери от порчи продуктов и краж. Эти деньги мы должны компенсировать из собственной прибыли, средства на ремонт магазина мы также не можем списать на затраты. Но обсуждать с нами эти вопросы не готово ни одно ведомство», – посетовал Г. Трефилов. Бизнесмен считает, что поддерживать производителя должно государство, выделяя гранты лучшим предприятиям. Но вмешательство в рынок, регулирование торговли на местном уровне может привести к тому, что «заграничные» товары, то есть произведенные в соседнем регионе, не будут допускаться на прилавки. Такой подход приведет к деградации торговли.

Д. Потапенко считает, что в России местные власти относятся к сетевикам «как к дойной корове». По его мнению, новый закон явно пролоббирован производителями продукции, но должного результата не последует. «Мы, с нашим опытом в бизнесе, все равно найдем способ, как стрясти с производителей входные бонусы. И проблема, в сущности, не в бонусах. А в том, что нашим производителям пора работать по контракту. Требования в каждом городе в магазине создавать полку с товарами местных производителей разрушают бизнес», – заключил предприниматель[23].

Министр сельского хозяйства А. Гордеев выступает за принятие мер для облегчения доступа в крупные розничные сети российских сельхозпроизводителей. «Торговые сети уже контролируют 15% внутреннего рынка, а в крупных городах – выше 50%», – отмечалось в обращении А. Гордеева к Президенту России[24].

По данным транснационального маркетингового агентства ACNielsen, сетевые торговые форматы стремительно вытесняют малый бизнес из российской торговли. Их распространение в Москве и Петербурге приближается к 50%. Естественно, небольшие магазинчики при этом исчезают. Мировая статистика свидетельствует: в радиусе одного километра от сетевого магазина закрывается 100 небольших торговых точек[25].

В конце февраля 2007 г. в рамках работы над проектом закона о розничной торговле ФАС России приняла решение о создании экспертного совета по развитию конкуренции в сфере розничной торговли. Предполагалось, что ретейлеры и их поставщики совместно со специалистами ведомства устранят противоречия и конфликты между участниками рынка. На первом заседании экспертного совета заместитель руководителя ФАС России А. Кашеваров обнародовал список из 27 пунктов, включаемых ретейлерами в договоры поставки и мешающих, по мнению ФАС России, развитию конкуренции среди поставщиков.

Так, антимонопольная служба предъявила претензии к практике взимания с поставщиков «платы за вход»; требованию предоставлять ретейлерам отпускные цены, позволяющие установить наценку до 20% и при этом продавать товар не дороже средней розничной цены, доплачивать за расширение ассортимента в магазине и за аренду полок в торговом зале; обязанности поставщика предоставлять скидки на товар во время промоакций и 45-дневной отсрочке платежа за реализованный товар. Ретейлеры требуют, чтобы поставщики компенсировали даже потери от краж в магазинах. «Нередко производители вынуждены уходить с рынка, не выдержав огромного числа бонусов и штрафов, которые взимают сети», – добавил Т. Нижегородцев, начальник Управления ФАС России по контролю социальной сферы и торговли. Александр Злочевский, президент Российского зернового союза, жаловался и на то, что ретейлеры заставляют небольших производителей работать под торговыми марками сетей, лишая их возможности продвигать собственные бренды[26].

Для запрета такого поведения ретейлеров необходимо, чтобы торговые сети по закону занимали доминирующее положение – то есть имели более 35% рынка. Такого охвата рынка зачастую нет даже у самых крупных сетей.

Вместе с тем проект закона «О торговле» до сих пор находится на рассмотрении Правительства России и, по словам опрошенных чиновников и ретейлеров, принят будет не скоро. Во-первых, после реорганизации Правительства Российской Федерации вопросы торговли переданы в Министерство промышленности и требуется время для восприятия новой для чиновников темы, а во-вторых, в нем по-прежнему сохраняется слишком много противоречий.

«Пока нам удалось отбить самые вопиющие инициативы, например запрет на работу сетей в выходные и после 20.00, изъятия пункта о разрешительном порядке открытия стационарных торговых точек», – отмечает Лев Хасис, глава X5 Retail Group и председатель Ассоциации компаний розничной торговли (АКОРТ). «Действующая же норма в 35% оптимальна. Уровень доминирования ряда компаний-поставщиков гораздо выше, но их ограничивать никто не собирается», – констатирует Л. Хасис. В МЭРТ также занимают осторожную позицию. «Границы рынка не всегда совпадают с границами субъекта Федерации. Например, один подмосковный гипермаркет может собирать серьезную долю покупателей из Москвы, и непонятно, к какому рынку – столичному или областному – его относить», – отмечает директор Департамента макроэкономического прогнозирования МЭРТ Андрей Клепач[27].

«Норма в 15% сейчас практически никого не коснется – она сделана на вырост», – добавил И. Артемьев. Однако в случае роста влияния крупных торговых сетей эта норма, по его словам, позволит правительству принять меры против доминирующих компаний. В антимонопольном органе считают, что острый дефицит торговых площадей вне зависимости от рыночной доли сети дает ей возможность диктовать поставщику невыполнимые условия.

Предложение ФАС России обеспокоило представителей сетевых компаний. «Ретейл должен развиваться органично, так как только при таком условии потребитель получает максимально выгодные предложения от сильнейших игроков», – считает PR-директор «Техносилы» Надежда Сенюк. С ней соглашается директор по коммуникациям Х5 Геннадий Фролов: «Искусственное ограничение развития современных торговых форматов, которые по определению являются локомотивами развития розничной торговли в стране, создает более благоприятные условия для развития неорганизованных форм торговли, в частности теневого рынка». По его мнению, это может отразиться на собираемости налогов и привести к снижению уровня качества продукции и сервиса. «Эта мера была бы контрпродуктивной как для государства, так и для потребителя», – уверен Г. Фролов[28].

В то же время исполнительный директор Союза малых сетей Ирина Канунникова поддерживает введение порога доминирования, поскольку, по ее словам, эта норма позволит избежать ситуаций, когда масштабность одного игрока будет создавать определенные перекосы в конкурентной борьбе. Особенно актуально это будет через несколько лет, когда можно будет говорить о зрелости российского рынка[29].

В ФАС России считают, что введение новых ограничений для сетевиков стимулирует их развивать бизнес в других городах и устранять нарушения там, где были злоупотребления доминирующим положением[30]. Антимонопольное ведомство неоднократно проводило встречи с представителями сетевых компаний с целью нахождения возможного компромисса и эффективного решения проблем, затрагивающих интересы всех сторон. Во время встречи руководства ФАС России с представителями Ассоциации компаний розничной торговли, Содружества производителей фирменных торговых марок (РусБренд) и некоммерческого партнерства «Эффективный отклик на запросы потребителей» (ECR-Rus) в августе 2007 г. в очередной раз обсуждались вопросы обеспечения развития конкуренции на потребительском рынке, баланса интересов его участников, а также меры антимонопольного регулирования, предлагаемые ФАС России для включения в проект федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Тогда АКОРТ, РусБренд и ECR-Rus представили согласованные тремя сторонами принципы эффективного отклика на запросы потребителей, направленные на решение задач обеспечения баланса интересов всех субъектов потребительского рынка и более эффективного удовлетворения запросов потребителей. В частности, к этим принципам относятся: прозрачность методик определения торговых условий, использование электронных технологий и международных стандартов идентификации, кодирования товаров. Участники совещания решили в ближайшее время рассмотреть вопросы существующей договорной практики на потребительском рынке через призму предложенных принципов. И. Артемьев положительно оценил инициативу ассоциаций, подтвердил, что ФАС России поддерживает предложения, направленные на защиту конкуренции, развитие лучших бизнес-практик и процессов саморегулирования.

Проблемой дискриминации местных производителей озаботились и руководители регионов. Так, в конце июля 2007 г. губернатор Нижегородской области Валерий Шанцев заявил, что добьется отмены торговыми сетями входных бонусов для местных производителей и сокращения отсрочки платежей за поставленный товар. «Такие сети все больше будут испытывать трудности, в том числе и административного характера», – пригрозил В. Шанцев. «У Шанцева есть мощные рычаги давления на сети – все проверяющие и надзорные органы областного подчинения», – говорит генеральный директор компании «МясновЪ» (сеть магазинов «МясновЪ» и «Отдохни») Владлен Альтшуллер[31].

В Metro прислушались к словам губернатора, и 22 августа на открытии второго торгового центра в Нижнем Новгороде генеральный директор «Metro Cash & Carry (Россия)» Андреа Мартинелли объявил, что с этого дня российские сельхозпроизводители смогут «войти» в местные центры Metro бесплатно.

По данным руководителей нижегородского филиала компании «Продо» (которая владеет свинокомплексом «Ильиногорский», Дивеевским мясокомбинатом и Линдовской птицефабрикой в Нижегородской области), «Продо» ежемесячно платит Metro Cash & Carry в виде бонусов более 75 тыс. рублей, а также внесла вступительный взнос более 140 тыс. рублей и 342 тыс. рублей заплатила к годовщине открытия первого центра. Для сравнения: сети «Ашан» «Продо» ежегодно платит лишь 112 тыс. рублей в так называемый маркетинговый бюджет. В «Metro Cash & Carry (Россия)» поясняют, что компания физически не может пересмотреть контракты на отмену входных бонусов со всеми поставщиками сразу: в каждом регионе у нее более 3 тыс. поставщиков. Однако до конца года Metro отменит входные бонусы для местных сельхозпроизводителей во всех 23 регионах, где открыты магазины сети. Ранее плату за вход отменили нижегородская сеть «Райцентр» (35 магазинов) и «Калинка» (14 магазинов). Вместе с тем в ФАС России заявили, что изучат соглашения, подписанные между поставщиками и сетью, и оценят, есть ли в них нарушение закона[32].

В последнее время торговые сети постоянно находятся в поле зрения антимонопольной службы. ФАС России проводила расследование по признакам нарушения антимонопольного законодательства в отношении крупных торговых сетей и банков. Внимание антимонопольного ведомства привлекла проблема взаимоотношений розничных сетей и банков, возникающая при заключении договоров факторинга. По информации, поступившей в ФАС России, розничные сети навязывают своим поставщикам банки, к которым переходят права уступки требования. В частности, антимонопольный орган проверил факторинговые договоры ТД «Копейка» с «Уралсибом», Metro – с «Ситибанком» и «Ашана» с «Финансбанком».

Заместитель главы ФАС России А. Кашеваров пояснил, что поставщиков, которые хотят работать с этими торговыми сетями, вынуждают сотрудничать с определенными банками, где комиссия вдвое выше, чем в среднем по рынку. «Поставщики заключают договор факторинга, по которому права уступки требования переходят на розничную сеть; таким образом, с банком должна работать уже розничная сеть. В итоге поставщик платит по договору факторинга банку комиссию вдвое выше, чем в среднем по рынку», – отметил он[33]. Специалисты антимонопольного органа усматривают в этом признаки «вертикального» соглашения, запрещенного ст. 11 закона «О защите конкуренции».

В антимонопольном органе полагают, что сговор торговых сетей с банками был направлен против поставщиков, которые обычно получают от магазинов плату за переданный товар с задержкой до 90 дней. «Производители и поставщики не могут ждать так долго, поэтому сотрудничают с банками через схемы классического факторинга (когда банк сразу оплачивает поставку за комиссию в 2–3%, а потом получает долг у ретейлера) или кредита под залог дебиторской задолженности, который стоит обычно 12–14% годовых», – говорит заместитель руководителя ФАС России А. Кашеваров. По мнению А. Кашеварова, дружественный сети банк может запросить и более 28%[34].

Относительно «Копейки» заместитель главы ФАС Росси заявил, что антимонопольной службе непонятен статус ее отношений с национальной факторинговой компанией (НФК) «Уралсиб-Никойл». По словам заместителя главы ФАС России, «Копейка» сообщила, что факторинговыми договорами занимается именно эта компания. «Если эта компания действует как администратор и выполняет учетную функцию, это вполне нормально. Проблема заключается в том, что НФК является коммерческим банком и договоры факторинга могут заключаться только с ней», – сказал А. Кашеваров. ФАС необходимо понять, какие именно функции выполняет компания[35].

В результате проведенной проверки ФАС России отказалась от претензий в отношении Metro. А вот совместный карточный проект сети «Ашан» и «Финансбанка» вызвал недовольство ФАС России. Антимонопольщикам не понравилось, что сеть не принимает к оплате карты, эмитированные другими банками.

Юристы считают претензии ФАС России оправданными. «Если в договоре сети и банка указано, что в “Ашане” могут приниматься только кредитные карты VISA, выпущенные “Финансбанком”, нарушение норм закона “О конкуренции”, ограничивающих конкуренцию на рынке финансовых услуг, налицо, ведь оно ограничивает конкуренцию “Финансбанка” с другими кредитными организациями», – рассуждает представитель юридической компании «Линия права» Александр Евстигнеев. С ним согласна юрист коллегии адвокатов «Барщевский и партнеры» Наталья Барщевская. «Если факт договоренности подтвердится, с большой долей вероятности можно говорить, что “Ашану” придется заплатить штраф и выполнить предписание ФАС России», – считает она[36].

Банкиры согласны с выводами юристов. «Эксклюзивный контракт банка с сетью ущемляет права граждан и возможности других банков на рынке», – говорит вице-президент «Ситибанка» Наталья Николаева. Контракт с «Ашаном» очень выгоден для «Финансбанка», подчеркивает начальник управления развития бизнеса ЗАО «Банк Москвы» Альберт Андрианов. В гипермаркетах картами оплачивается 10–15% покупок. Причем ежегодно этот показатель растет примерно в 1,5 раза. Обычно комиссия банку – 1,5–2% от общей суммы чека, но за «эксклюзив» «Финансбанк» мог снизить эту комиссию в разы, рассказывает финансовый директор X5 Retail Group Виталий Подольский. Если бы «Ашан» платил «Финансбанку» на рыночных условиях, банк мог бы заработать на сотрудничестве до 7 млн долларов в год, исходя из оборота сети в 2005 г. в 1,5 млрд долларов, подсчитывает один из банкиров. «Таких примеров на российском рынке не было, каждый банк, в том числе и наш, хотел бы получить такое соглашение или просто доступ к безналичным оплатам в торговой сети», – свидетельствует А. Андрианов из «Банка Москвы».

По роду своей деятельности ФАС России расследует нарушения антимонопольного законодательства не только со стороны торговых сетей, но и со стороны производителей в отношении торговых сетей. Такие случаи наблюдались в практике ФАС России. Так, Ассоциация компаний розничной торговли направила в ФАС России жалобу на компанию «Юнимилк», одного из крупнейших производителей молочной продукции в России. «Юнимилк», утверждают ретейлеры, пользуясь своим доминирующим положением в регионах, навязывает сетям невыгодные им условия работы.

«По данным Ассоциации, в ряде городов, в частности в Волгограде и Новосибирске, доля молочной продукции “Юнимилка” по отдельным товарным категориям превышает 50% от общего объема рынка по этим категориям», – говорится в распространенном АКОРТ заявлении. По мнению сетей, положение «Юнимилка» в этих городах следует признать доминирующим. Благодаря ему компания навязывает ретейлерам невыгодные условия договоров. По мнению главы юридической фирмы «Добронравов и партнеры» Юрия Добронравова, если ФАС России признает «Юнимилк» виновным, компании придется заплатить штраф, размер которого определит ФАС России[37].

Другим направлением деятельности ФАС России стала реализация совместно с федеральными органами исполнительной власти комплекса мер по повышению степени легальности импорта электробытовой и компьютерной техники. Здесь речь идет в том числе о мерах по улучшению таможенного администрирования и усилению ответственности за перемещение через таможенную границу Российской Федерации товаров с сокрытием от таможенного контроля либо с обманным использованием документов или средств таможенной идентификации либо сопряженное с недекларированием или недостоверным декларированием.

В рамках указанных мероприятий ФАС России провела совещания с представителями электробытового ретейла. Ассоциация торговых компаний и товаропроизводителей электробытовой и компьютерной техники (РАТЭК) подготовила декларацию прямого импорта бытовой техники и электроники. Декларация, стимулирующая внедрение прямых схем импорта электробытовой и компьютерной техники на территорию Российской Федерации, была поддержана ФАС России.

Подписавшие декларацию компании заявили о своем негативном отношении как к поставкам продукции в Российскую Федерацию не по прямым контрактам, так и к запрещенным и (или) не санкционированным зарубежными производителями. Среди 29 компаний, подписавших декларацию, были практически все крупные ретейлеры («Эльдорадо», «М.Видео», «Техносила», «Мир», MediaMarkt и др.), производители (Philips, Samsung, Olympus и др.) и дистрибьюторы («Мерлион», «Арканада» и др.)[38].

Подписание декларации – сигнал к переходу на новую, более конкурентоспособную модель ведения бизнеса, необходимый шаг для дальнейшего развития рынка электробытовой и компьютерной техники в России, считают в РАТЭК. Этот документ, безусловно, будет способствовать оздоровлению рынка и станет одним из условий его эффективного и цивилизованного развития[39].

Авторы декларации отмечают, что она носит добровольный характер и не направлена против какого бы то ни было участника рынка. Данный документ является прообразом кодекса добросовестного участника рынка – базового документа саморегулирования. Возможность подписать документ есть у всех желающих компаний. Список подписантов не закрыт.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что антимонопольный орган активно занимался и занимается проблематикой развития конкуренции на рынке услуг розничной торговли. Однако в силу отсутствия у сетевых компаний доминирующего положения на рынке палитра механизмов воздействия антимонопольной службы на ретейл невелика.

Помимо торговли Управление контроля социальной сферы активно действовало и на некоторых рынках непроизводственных услуг:

Деятельность по недопущению ограничения конкуренции и предупреждению недобросовестной конкуренции в сфере реализации продуктов питания

В связи с обращениями федеральных органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов ФАС России проводила исследование о наличии нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные требования по маркировке продуктов питания, в том числе на отсутствие в их составе ГМО.

Так, не соответствующие требованиям антимонопольного законодательства законы и иные нормативные правовые акты были приняты на территории Курганской области, в частности закон Курганской области «Об отдельных мерах по обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов в Курганской области» от 4 мая 2007 г. № 243 и постановление правительства Курганской области «О порядке маркировки продовольственных товаров, изготовленных без применения генетически модифицированных источников и реализуемых на территории Курганской области» от 21 августа 2007 г. № 365. В Тюменской области проект распоряжения губернатора «О порядке добровольной маркировки продовольственных товаров, изготовленных и реализуемых на территории Тюменской области без применения ГМО» рассматривался Тюменским УФАС в октябре 2007 г. и был признан противоречащим требованиям антимонопольного законодательства.

В 2007 г. подготовлены материалы для возбуждения дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства в отношении правительства г. Москвы в связи с изданием постановления от 13 февраля 2007 г. № 88-ПП «О дополнительных мерах по обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов, информированию потребителей в городе Москве». Указанное постановление о введении добровольной маркировки продуктов питания на отсутствие в их составе генно-модифицированных компонентов противоречит требованиям федерального, в том числе антимонопольного, законодательства, создает препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, свободы экономической деятельности, нарушает гарантированные единство экономического пространства и поддержку конкуренции (ст. 8 Конституции Российской Федерации).

При этом действия Департамента потребительского рынка и услуг г. Москвы по реализации рассматриваемого постановления, направлению руководителям торговых сетевых компаний соответствующих писем (фактически имеющих обязательный для исполнения характер), размещению информации о включении в реестр недобросовестных продавцов, производителей и поставщиков способны привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе нанести ущерб деловой репутации хозяйствующих субъектов – добросовестных участников рынка услуг розничной продажи продовольственных товаров, не использующих на своей продукции маркировку «Не содержит ГМО».

Участие в деятельности рабочей группы по вопросам оптимизации структуры и функций государственных организаций, действующих в сфере экономики и финансов, при правительственной комиссии по проведению административной реформы

Вопрос об эффективности деятельности таможенных органов, в частности вопрос о юридически значимых действиях, совершаемых на платной основе ФТС России, ее таможенными органами и подведомственными организациями, а также связанными с ними платными услугами, является предметом рассмотрения рабочей группы (с участием ФАС России) по вопросам оптимизации структуры и функций государственных организаций, действующих в сфере экономики и финансов, при правительственной комиссии по проведению административной реформы.

По результатам одного из заседаний рабочей группы правительственной комиссии было принято решение о вынесении в отдельное разбирательство вопроса о деятельности крупнейшего игрока рынка околотаможенных услуг – ФГУП «РОСТЭК» ФТС России. ФГУП «РОСТЭК» – единый многоотраслевой вертикально интегрированный холдинг ФТС России, который имеет 46 дочерних организаций, работает с семью региональными таможенными управлениями, 81 таможней, на 99 автомобильных и 17 железнодорожных пунктах пропуска ФТС России, выступает владельцем таможенной инфраструктуры. Однако, как отмечалось выше, ФГУП «РОСТЕК» выполняет отдельные функции органа исполнительной власти (ФТС России) и при этом занимает значительные позиции на рынке таможенного брокериджирования, экспедирования грузов и прочих услуг, связанных с растаможиванием.

В соответствии с приказом ФАС России с 19 декабря 2007 г. осуществляется контрольное мероприятие по проверке соблюдения ФГУП «РОСТЭК» ФТС России требований Федерального закона от 26 июля 2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Мероприятия по недопущению заключения соглашений или совершения согласованных действий, приводящих к ограничению конкуренции, на рынках услуг розничной торговли и обслуживания легковых автомобилей

ФАС России продолжает исследование вопроса соблюдения участниками рынка услуг розничной продажи автомобилей требований ст. 11 Федерального закона «О защите конкуренции» о запрете осуществления физическими лицами, коммерческими и некоммерческими организациями координации экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

Проведена проверка исполнения решения ФАС России по делу, возбужденному в отношении ООО «Ниссан Мотор Рус» по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Завершена камеральная проверка соответствия требованиям антимонопольного законодательства дилерских соглашений и соглашений уполномоченного партнера ООО «Тойота Мотор». В результате проведенной проверки ООО «Тойота Мотор» принято решение о признании проекта договора уполномоченного партнера «Тойота Мотор» между ООО «Тойота Мотор» и ООО «Авторитет Восток», заключенного в письменной форме, соответствующим требованиям антимонопольного законодательства. ООО «Тойота Мотор» и ООО «Авторитет Восток» выдано предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Ситуация на рынке ритуальных услуг

Вот уже несколько лет подряд ФАС России внимательно следит за состоянием конкурентной среды на рынке ритуальных услуг и возникающими в связи с этим проблемами функционирования участников рынка ритуальных услуг.

В судебном деле Минобороны и ЗАО «ВМК» против ФАС России поставлена точка

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации не будет пересматривать дело по заявлению Министерства обороны и ЗАО «Военно-мемориальная компания» в порядке надзора. Такое решение 10 января 2006 г. приняла судебная коллегия Высшего Арбитражного Суда.

Дело в отношении Минобороны и ЗАО «ВМК» было возбуждено Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства в 2003 г. по признакам нарушения ст. 8 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Нарушение выразилось в создании Минобороны благоприятных условий деятельности на рынке ритуальных услуг для ЗАО «ВМК» и ее дочерних организаций по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, что привело к ограничению конкуренции на данном рынке. Комиссия антимонопольного органа признала Минобороны и ЗАО «ВМК» нарушившими антимонопольное законодательство и предписала устранить нарушения.

Минобороны и ЗАО «ВМК» не согласились с доводами МАП России и обратились в суд. Суды первой и второй инстанций оставили акты антимонопольного органа в силе. Суд кассационной инстанции отменил судебные решения и направил дело на новое рассмотрение. При новом рассмотрении суды первой и второй инстанций признали решение и предписание МАП России недействительными в полном объеме. Однако суд кассационной инстанции отменил эти судебные акты и принял новое решение, оставив в силе решение МАП России в полном объеме, а предписание в той части, которая обязывает Минобороны выплачивать компенсацию и в том случае, когда услуги оказаны конкурентами ЗАО «ВМК», и предписывает не создавать для этого общества преимуществ в предпринимательской деятельности.

Минобороны и ЗАО «ВМК» обратились в судебную коллегию Высшего Арбитражного Суда с просьбой передать дело в президиум Высшего Арбитражного Суда с целью пересмотра дела в порядке надзора. Судебная коллегия не нашла оснований для такого пересмотра дела. Таким образом, в судебном деле Минобороны и ЗАО «ВМК» против ФАС России, длившемся более двух лет, поставлена точка.

Глава ФАС России И. Артемьев выразил удовлетворение решением суда. «Это было непростое решение. Судьям пришлось проделать большую работу, и они ее выполнили высокопрофессионально», – заявил И. Артемьев. По словам руководителя ФАС России, в антимонопольном органе считают это дело знаковым, так как оно открывает для конкуренции целый рынок.

В настоящее время антимонопольное ведомство проводит работу по недопущению отказа Министерства обороны Российской Федерации от оплаты расходов по изготовлению и установке надгробных памятников участникам Великой Отечественной войны, а также по недопущению создания преимущественных условий деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов, в частности ЗАО «Военно-мемориальная компания».

ФАС России направила начальнику Тыла Вооруженных Сил Российской Федерации – заместителю министра обороны Российской Федерации В. И. Исакову обращение о необходимости отмены совместных указаний Главного организационно-мобилизационного управления Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации и Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации, направленных в адрес начальников штабов военных округов, начальников штаба Балтийского флота и военных комиссаров Российской Федерации во исполнение директивы Минобороны России, как не соответствующих ч. 2 ст. 18 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и противоречащих требованиям антимонопольного законодательства.

Военный комиссариат Тверской области ущемляет интересы хозяйствующих субъектов на рынке изготовления и установки надгробных памятников

23 мая 2006 г. Тверское управление Федеральной антимонопольной службы признало военный комиссариат Тверской области нарушившим ст. 7 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Нарушение заключалось в необоснованном отказе ООО «Фирма “КСК”» возмещать средства, затраченные на изготовление и установку памятников погибшим (умершим) военнослужащим, что ограничивает конкуренцию и ущемляет интересы хозяйствующих субъектов на соответствующем рынке.

Военный комиссариат Тверской области в нарушение действующего законодательства, руководствуясь директивами Министерства обороны Российской Федерации, возмещает затраты ЗАО «Военно-мемориальная компания» (ЗАО «ВМК») и отказывается возмещать затраты иной коммерческой организации, оказывающей аналогичные услуги на рынке изготовления и установки надгробных памятников. Таким образом, военный комиссариат Тверской области без надлежащих оснований ставит коммерческие организации в неравные условия деятельности и способствует экономической неустойчивости отдельных участников рынка.

Комиссия Тверского УФАС России, рассмотрев дело, признала отказ военного комиссариата Тверской области возместить средства, затраченные ООО «Фирма “КСК”» на изготовление и установку памятников погибшим (умершим) военнослужащим, необоснованным, противоречащим действующим приказам Минобороны России и нарушающим ст. 7 закона о конкуренции. На основании принятого решения военному комиссариату Тверской области будет выдано предписание о рассмотрении заявки ООО «Фирма “КСК”» в соответствии с действующим законодательством и на равных с ЗАО «ВМК» условиях.

Антимонопольное управление прекратило дело в отношении Министерства внутренних дел Республики Хакасия и ЗАО «Военно-мемориальная компания» в связи с добровольным устранением нарушения

22 февраля 2007 г. Хакасское управление Федеральной антимонопольной службы прекратило дело в отношении Министерства внутренних дел Республики Хакасия (МВД РХ) и ЗАО «Военно-мемориальная компания» по признакам нарушения ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с тем, что МВД РХ и ЗАО «ВМК» расторгли договор, ставший поводом для разбирательства.

В ходе рассмотрения дела Хакасское УФАС России установило, что 1 сентября 2006 г. МВД РХ и ЗАО «ВМК» в лице Хакасского филиала заключили договор о сотрудничестве и взаимодействии при организации ритуально-похоронного обеспечения и увековечения памяти погибших (умерших) сотрудников, ветеранов и пенсионеров МВД РХ, включающий в себя изготовление, доставку и установку надгробных памятников. Заключение договора приводило к тому, что заинтересованные лица вынуждены обращаться именно в Хакасский филиал ЗАО «ВМК», а не к другим организациям, что создает ЗАО «ВМК» преимущественные условия в предпринимательской деятельности и тем самым ухудшает состояние конкурентной среды на рынке оказания ритуальных услуг.

В связи с тем что МВД РХ и ЗАО «ВМК» в лице Хакасского филиала расторгли договор до рассмотрения дела, Хакасское УФАС России приняло решение производство по делу прекратить.

Антимонопольное управление предписало военному комиссариату Пермского края устранить нарушения Федерального закона «О защите конкуренции»

30 мая 2007 г. Пермское управление Федеральной антимонопольной службы признало военный комиссариат Пермского края нарушившим ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» и предписало устранить допущенные нарушения. Нарушение выразилось в препятствовании комиссариатом осуществления деятельности хозяйствующим субъектам на рынке услуг по изготовлению и установке надгробных памятников военнослужащим. Комиссариат издал приказ, в котором дал указание осуществлять работу по изготовлению и установке надгробных памятников только с организацией, с которой Министерством обороны Российской Федерации заключен договор, а при предоставлении документов на оплату изготовления и установки памятников у частных лиц проводить административное расследование.

По мнению Пермского УФАС, данное указание создает благоприятные условия деятельности только одному хозяйствующему субъекту в ущерб другим, а также является административным барьером для надлежащего возмещения расходов лицам, взявшим на себя обязанность по увековечению памяти погибших военнослужащих, в случаях, если услуга по изготовлению и установке памятника была выполнена не ЗАО «ВМК». Кроме того, антимонопольным органом установлено, что акт военного комиссариата Пермского края противоречит директиве министра обороны Российской Федерации, в соответствии с которой возмещение расходов, связанных с изготовлением и установкой памятников, следует производить в соответствии с действующим законодательством членам семей погибших (умерших) или иным уполномоченным лицам, понесшим указанные расходы. По результатам рассмотрения дела Пермское УФАС России предписало комиссариату привести приказ в соответствие с директивой министра обороны Российской Федерации.

Аналогичные решения принимались и в других территориальных управлениях ФАС России.

Что касается перспективных направлений деятельности ФАС России в ближайшее время, то особое внимание антимонопольный орган планирует уделить рынкам услуг, связанным с реализацией приоритетных национальных проектов – «Образование», «Здоровье».

ФАС России планирует продолжить работу по контролю за реализацией предложений и инициатив ФАС России по уточнению практики договорных отношений во взаимоотношениях участников рынка услуг розничной торговли в целях обеспечения баланса интересов торговых сетей и предприятий-поставщиков, развития конкуренции и недопущения злоупотреблений в сфере розничной торговли.

В развитие норм антимонопольного регулирования, предлагаемых к включению в проект федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», ФАС России планирует разработать методические рекомендации по порядку определения доминирующего положения хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынках услуг розничной торговли (в сфере торговли продуктами питания, непродовольственными товарами, лекарственными средствами и т.д.).

Кроме того, будет продолжено рассмотрение вопросов, связанных с внесением изменений в законодательство, в административные регламенты исполнения государственных функций в части уточнения административных процедур, связанных с выдачей разрешений на применение новых медицинских технологий, государственной регистрацией лекарственных средств и регистрацией изделий медицинского назначения, а также вопросов о порядке проведения экспертиз при осуществлении государственного контроля качества, эффективности и безопасности лекарственных средств в части обоснования взимания платы за осуществление соответствующих экспертиз и порядка отбора организаций для их проведения.

Первостепенным является изучение ситуации на подведомственных рынках, а именно рынках услуг в сфере розничной торговли продуктами питания, непродовольственными товарами, лекарственными средствами и туристических услуг.

Совместно с Минздравсоцразвитием и Росздравнадзором ФАС России продолжит работу по совершенствованию и усилению государственного контроля в системе ДЛО, регистрации и обороту на территории России лекарственных средств.

Кроме того, до конца 2008 г. антимонопольный орган планирует завершить проверку ФГУП «РОСТЭК» на предмет соблюдения антимонопольного законодательства, Федеральное агентство по физкультуре и спорту – также на предмет соблюдения антимонопольного законодательства, а также торговые сети Санкт-Петербурга в части соблюдения требования о внесении изменений в договоры поставки продукции, которое было выдвинуто по результатам проверки в январе 2007 г.

В планах ФАС России – проверка Федерального агентства по туризму на предмет соблюдения антимонопольного законодательства в части передачи государственных полномочий центральному органу системы – НО «Межрегиональный фонд устойчивого развития туризма».

Итак, оценивая деятельность ФАС России, можно отметить главное: российский антимонопольный орган активно приступил к решению задачи развития конкуренции в социальной сфере и торговле. Если раньше антимонопольное ведомство занималось проблемами на этом рынке время от времени, то сейчас действует постоянный контроль со стороны ФАС России.

Планируется, что внедрение и развитие конкуренции в сфере образования, науки и здравоохранения позволит повысить качество услуг, снизить цены на продукты и услуги, расширить линейку предоставляемых товаров и услуг.

Органы власти являются основными нарушителями закона «О защите конкуренции» на социальных рынках. Здесь постоянная и активная разъяснительная и правоприменительная практика ФАС России в отношении органов власти привела к тому, что нарушений со стороны органов власти стало меньше.

Безусловно, важным направлением работы ФАС России остается деятельность по обеспечению доступа сельхозпроизводителей в крупные торговые сети. Возможности антимонопольного органа оказались востребованными в ситуации, когда эта проблема обострилась, а другие ведомства не в силах ее разрешить с помощью имеющихся у них механизмов. Принятие антимонопольных поправок в закон о торговле позволит снять эту проблему и защитить российских товаропроизводителей.

[1] Положение об Управлении контроля социальной сферы и торговли ФАС России.

[2] Тезисы доклада А. Фурсенко «Об итогах деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации в 2006 г. и задачи на 2007 г.» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.mon.gov.ru/ruk/ministr/dok/3588.

[3] В ФАС России состоялось очередное заседание экспертного совета по развитию конкуренции в сфере образования и науки [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_11660.shtml.

[4] В Госдуме не планируют в ближайшее время принимать закон о кредитах на образование // РИА-Новости. – 2007. – 16 апр.

[6] Экспертный совет при ФАС России по развитию конкуренции в сфере образования и науки обсудил порядок формирования перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/news/n_13391.shtml.

[7] Аналитический обзор по обследованию фармацевтического рынка за 2004–2005 гг. [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/analisys/education/a_10318.shtml.

[10] Коновалов А. // Антимонопольщикам поставили диагноз // Коммерсантъ (Красноярск). – 2007. – 15 июня.

[11] Малеева О. Минздрав предупреждали // Гудок. – 2007. – 7 марта.

[13] Кряжев Д. // Антимонополисты исследовали фармдистрибуторов // Коммерсантъ-Daily. – 2006. – 22 дек.

[16] Интернет-интервью Андрея Кашеварова КонсультантуПлюс «Влияние закона “О защите конкуренции” на финансовые рынки» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/article/a_13820.shtml.

[18] А.Гордеев считает необходимым принять федеральный закон о торговле или Торговый кодекс РФ [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.prime-tass.ru/news/show.asp?id=628797&ct=news.

[20] Новый закон о розничной торговле: «за» и «против» [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.bishelp.ru/zakon/detail.php?ID=13769.

[21] Закон о торговле: малый бизнес – за, cетевики – против [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.businesspress.ru/newspaper/article_mId_44_aId_420811.html.

[22] Шестоперова Ю. ФАС на супермаркеты // Московский комсомолец. – 2007. – 13 марта.

[23] Закон о торговле: малый бизнес – за, cетевики – против [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.businesspress.ru/newspaper/article_mId_44_aId_420811.html.

[24] Ремнева К. ФАС поторговалась // Газета. – 2007. – 22 авг.

[25] Трофимова Ж. Сети наступают // Российская Бизнес-газета. – 2006. – 21 нояб.

[26] Горелова Е., Плис М. Не пускать за порог // Ведомости. – 2007. – 13 марта.

[27] Плис М. ФАС проверит розничные сети // Ведомости. – 2007. – 14 сент.

[28] Дудник К. ФАС наступает на ритейл // РБК daily. – 2007. – 14 сент.

[29] Ремнева К., ФАС поторговалась // Газета. – 2007. – 22 авг.

[30] Градова М., Бородин М., Карпова О. ФАС хочет загнать ритейлеров в деревню // Business & FM. – 2007. – 14 сент.

[31] Миляев П. В Metro бесплатно // Ведомости. – 2007. – 24 авг.

[33] Кадыкова М. Согласованные действия // Газета. – 2007. – 3 нояб.

[34] Долгошеева Е., Плис М. Auchan под подозрением // Ведомости. – 2007. – 22 февр.

[36] Разумова М., Бусько К., Чайкина Ю. Финансбанк выгоняют из Auchan // Коммерсантъ-Daily. – 2006. – 30 нояб.

[37] Ментюкова С., Соколов С. «Юнимилк» попался в торговые сети // Коммерсантъ-Daily (Новосибирск). – 2007. – 22 сент.

[38] Участники рынка бытовой техники выступили против «серых» схем [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.allmedia.ru/newsitem.asp?id=798631.

[39] РАТЭК призвал рынок электроники к переходу на новую модель импорта [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.ratek.org/cgi/new_design/main.cgi?work=single&type=ratek&id=6844.

Глава 12