Глава 1

Как все начиналось

Одной из важнейших предпосылок политического, экономического и социального развития России является наличие свободной конкуренции в обществе. Необходимость конкуренции доказана всем ходом исторического развития мирового сообщества, но особенно явно проявилась в XX – начале XXI в.

В рыночной экономике независимое поведение хозяйствующих субъектов, вступающих в отношения открытой конкуренции и формирующих свою экономическую политику под воздействием складывающихся на рынке спроса и предложения, составляет основу ее функционирования.

Свободная конкуренция является залогом устойчивого экономического развития, стимулируя производство широкого ассортимента пользующейся спросом продукции по наименьшим ценам в нужном количестве. Конкуренция обеспечивает оптимальное распределение ресурсов и необходимые изменения в структуре рынка, которые, в свою очередь, способствуют повышению конкурентоспособности российских товаров и компаний на международных рынках. Предприниматели в условиях честной борьбы снижают издержки и внедряют в производство новейшие достижения науки и техники.

От справедливой конкуренции выигрывают не только предприниматели и власти, но и граждане – за счет снижения цен и расширения ассортимента продукции.

Эффективная конкуренция на внутреннем рынке заставляет компании пробиваться на мировой уровень в поисках возможностей для дальнейшего роста и завоевания новых рынков. Внутренняя конкуренция создает предпосылки для внедрения таких инноваций, которые повышают международную конкурентоспособность компаний. Таким образом, внутренняя конкуренция значительно содействует росту конкурентных преимуществ страны.

«Там, где конкуренция острее, мы находим более высокие темпы экономического роста, более высокую занятость, более высокий уровень иностранных инвестиций, более высокие семейные доходы», – заявил в своем выступлении на семинаре «Антимонопольное регулирование в Российской Федерации. Тенденции и перспективы» в Москве г-н Бернард Филипс, глава Департамента по конкуренции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 9 декабря 2005 г.

Экономисты Всемирного банка установили связь между конкуренцией и экономическими показателями. В Докладе о мировом развитии за 2005 г. говорится: «Барьеры на пути конкуренции приносят выгоду одним фирмам, лишают возможностей другие фирмы и потребителей, а также увеличивают их расходы. Они также ослабляют заинтересованность защищенных протекционистскими мерами фирм к инновации и повышению производительности. Повышение конкурентного нажима может повысить вероятность инновации в фирме более чем на 50%».

В российской правовой науке конкуренция определяется как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельные действия каждого из них исключаются или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке[1].

Политика в области конкуренции, часто называемая «конкурентной политикой», «антитрестовской политикой» или «антимонопольной политикой», как раз призвана следить за тем, чтобы соперничество между компаниями было честным, а условия деятельности – равными.

В общем виде можно сказать, что целью антимонопольной политики во всем мире является развитие конкуренции на рынке, предотвращение монополизации рынков, обеспечение эффективного распределения ресурсов, защита общественных интересов и т.д.

Особенностью России является то, что в связи с длительным господством административной модели управления экономикой культура конкуренции в России незначительно развита и требуются специальные усилия государства в целом и антимонопольного органа в частности по развитию конкуренции в нашей стране. Эффективная защита конкуренции возможна лишь там, где есть всеобщее понимание целей и выгод конкуренции. Так, по мнению экспертов ОЭСР, «передача всех вопросов, связанных с защитой и стимулированием конкуренции, в ведение одного только антимонопольного органа ведет к невыполнимому умножению его задач и обязанностей и может способствовать развитию обратных желаемым настроений и поведения со стороны других ведомств […] которые не замечают проблем конкуренции и рассматривают свои основные функции как не связанные с защитой конкуренции»[2].

КСТАТИ

Из Послания Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 г.:

«Сегодня страны мира конкурируют друг с другом по всем параметрам экономики и политики: по величине налоговой нагрузки, по уровню безопасности страны и ее граждан, по гарантиям защиты права собственности. Они соревнуются в привлекательности делового климата, в развитии экономических свобод, в качестве государственных институтов и эффективности судебно-правовой системы.

Конкуренция приобрела действительно глобальный характер. В период слабости – нашей слабости – многие ниши на мировом рынке нам пришлось уступить. И они тут же были захвачены другими. Их никто так просто возвращать не хочет и не отдаст, о чем свидетельствует ситуация на рынках нефти, стали, авиационных перевозок и других товаров и услуг.

Вывод очевиден: в современном мире с нами никто не собирается враждовать – этого никто не хочет и это никому не нужно. Но нас никто и особенно не ждет. Никто специально помогать не будет. За место под “экономическим солнцем” нам нужно бороться самим».

Из Послания Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г.:

«Россия должна быть и будет страной с конкурентоспособной рыночной экономикой. […] Быстрый и устойчивый рост может быть только тогда, когда производится конкурентоспособная продукция. […] Нормой в современном мире является жесткая конкуренция. И потому наша способность конкурировать, готовность вести борьбу за ресурсы и влияние напрямую определяют ситуацию внутри страны и вес России в международных делах. […]

 С тем, что высокая конкурентоспособность страны должна стать важнейшей целью, согласились практически все влиятельные политические силы и наши граждане. Теперь мы должны добиться, чтобы эта цель присутствовала в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления».

Начало политике защиты конкуренции в нашей стране было положено в 1990 г., когда в России был взят курс на внедрение рыночных механизмов, переход от плановой экономики к рынку, демонополизацию отраслей экономики. В это время был создан первый антимонопольный орган – Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП)[3].

Комитет являлся центральным республиканским органом по проведению антимонопольной политики, развитию и регулированию рынка, конкуренции и предпринимательства. В его задачи входило создание наиболее благоприятных условий для развития всех видов предпринимательства в различных сферах экономики, контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, методическое руководство созданием всех видов новых экономических структур, основанных на разнообразных формах собственности, а также малых предприятий и оказание практической помощи в их деятельности и т.д.[4]

Первый председатель Комитета Валерий Черногородский, назначенный на эту должность Верховным Советом РСФСР, нес персональную ответственность за выполнение возложенных на Комитет задач и обязанностей.

«Сам факт принятия решения о создании такой организации свидетельствует о том, что в то время слова “рыночная экономика” понимались адекватно. Как и то, что саморегулирование возможно только при наличии конкурентных рынков и соблюдении правил конкуренции. Было реальное намерение переходить именно к цивилизованной рыночной экономике», – вспоминает первый руководитель антимонопольного органа России В. Черногородский[5].

Одной из основных задач, стоящей перед вновь созданным Комитетом, было создание нового антимонопольного законодательства. И в 1991 г. впервые в истории России был принят закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», положивший начало процессу формирования законодательной основы для антимонопольного регулирования. «Закон должен был стать правовой основой для создания честной и справедливой конкуренции; он должен был защитить предпринимателей, впервые вступающих на рынок, от произвола чиновников всех мастей и от давления более сильных хозяйствующих субъектов и создать равные условия для всех предпринимателей; наконец, закон должен был поставить мощный заслон возникновению коррупции», – делится воспоминаниями В. Черногородский.

СПРАВКА

Началом истории антимонопольной политики следует считать 1890 г., когда сенатор Дж. Шерман выступил перед конгрессом США с инициативой принятия законодательного акта, направленного на противодействие всем возможным видам ограничений свободной торговли и деятельности, предполагающей создание монополий. Принятый законодательный акт (закон Шермана) являлся выражением политического намерения конгресса США повысить благосостояние населения и сохранить возможность конкурировать для юридических и физических лиц. Главным лозунгом политики антимонопольного регулирования стал тезис «защищать конкуренцию, а не конкурентов».

В первой половине XX в. продолжает формироваться антитрестовское законодательство Северной Америки: в 1914 г. приняты закон Клейтона и закон о Федеральной коммерческой комиссии, в 1936 г. – закон Робинсона – Патмана, в 1950 г. – закон Селлера – Кефовера[6].

Следующий этап развития антимонопольного законодательства (1950–1970-е гг.) совпадает с началом законотворческих работ по ограничению монопольного поведения в странах Европы и в Японии. В 1947 г. принято конкурентное законодательство в Германии (правила об отмене картелей) и Японии (закон о запрещении частных монополий и обеспечении справедливой торговли).

Примером эффективного международного конкурентного законодательства стала Римская конвенция, предполагающая единую политику ЕС в области конкуренции. Она утверждена ст. 85, 86 Римского договора (1957 г.) и содержит условие о том, что после отмены национальных защитных мер в торговле стран – членов ЕС хозяйствующие субъекты не будут ставить индивидуальные барьеры на пути развития торговли и оказывать влияние на ограничение или нарушение добросовестной конкуренции на общем рынке ЕС[7].

В 1990 г. межправительственная группа экспертов по законодательству и политике в области конкуренции ЮНКТАД разработала Типовой закон о конкуренции, носящий рекомендательный характер, по вопросам конкурентной политики. В 1999 г. в документ были внесены дополнения с учетом процессов глобализации мировой экономики[8].

В начале 1992 г. по всей стране было создано 82 территориальных органа ГКАП, которые изначально официально подчинялись ГКАП и получали указания из Москвы. Однако вскоре значительная часть полномочий перешла в руки территориальных органов[9].

«С одной стороны, это несоответствие могло быть объяснено недостатком финансовых ресурсов и грамотных специалистов на местном уровне, но не стоит забывать и о политической составляющей, – отмечает в своей диссертации Е. Ю. Захаркина. – Сильный и независимый ГКАП России мог представлять собой угрозу для крупного бизнеса, пользующегося в 1990-е гг. значительным влиянием на федеральные и региональные органы власти. С другой стороны, сильный и независимый ГКАП России мог ограничивать региональные и федеральные органы исполнительной власти в их стремлении контролировать определенные сегменты рынка путем введения разного рода пошлин, сборов и акцизов»[10].

Структура ГКАП России на 1 января 2005 года

В 1992 г. вышел Указ Президента России «О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур», который закрепил за ГКАП статус центрального органа исполнительной власти Российской Федерации в проведении государственной политики по развитию конкуренции, ограничению монополистической деятельности, пресечению недобросовестной конкуренции и защите прав потребителей[11]. Председатель Комитета стал назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом России с согласия Верховного Совета. Новым председателем Комитета стал Леонид Бочин.

В это время Комитет уже был привлечен к решению задач, напрямую не связанных с антимонопольной политикой. Так, в число функций ГКАП России официально были включены регулирование свободных экономических зон, развитие предпринимательской деятельности, надзор за товарооборотом, мониторинг нарушений прав интеллектуальной собственности и др. Фактически антимонопольные органы часто были заняты такими вопросами, как поддержка убыточных предприятий, замедление роста цен на продовольственные и другие социально значимые товары, а также предотвращение резкого роста безработицы. С другой стороны, некоторые аспекты антимонопольной политики официально оставались вне компетенции ГКАП России. Например, внедрением конкуренции в банковском секторе ведало Министерство финансов, а не ГКАП России.

В 1993 г. курс на развитие конкуренции был закреплен в Основном законе страны – Конституции России, декларирующей поддержку конкуренции и запрещающей деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 8 и 34). В 1994 г. положения, направленные на защиту конкуренции, также появились в первой части Гражданского кодекса России, призванного служить фундаментом для построения новых экономических отношений. Согласно Гражданскому кодексу товары, услуги и финансовые средства должны свободно перемещаться на всей территории Российской Федерации, а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Гражданский кодекс не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Спустя год, в 1995 г., появился закон «О рекламе», вводящий единые требования к рекламе на территории Российской Федерации и закрепляющий за антимонопольным органом полномочия по контролю за соблюдением рекламного законодательства и законодательства о недобросовестной конкуренции.

Несмотря на постоянное активное обновление законодательной базы, уже к середине 1990-х гг. стала очевидной необходимость совершенствования антимонопольного законодательства и модернизации функций антимонопольного органа. В 1997 г. Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был преобразован в Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации (ГАК). В августе 1997 г. председателем Комитета была назначена Наталья Фонарева. Однако уже в сентябре 1998 г. Комитет был упразднен. Во вновь созданное Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) вошли ликвидированные Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства (ГКРП), Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ) и Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС). Министром был назначен Геннадий Ходырев.

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства стало федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках, обеспечения контроля за соблюдением законодательства о защите прав потребителей и о рекламе, регулирования деятельности субъектов естественных монополий в области связи[12].

МАП России входило в состав российского правительства. Министра назначал и освобождал от должности Президент России по представлению премьер-министра. Таким образом, министерство было включено в систему исполнительной власти и подчинялось Президенту Российской Федерации.

В то время существовали правила, которые ограничивали полномочия территориальных управлений по рассмотрению ходатайств и уведомлений, подаваемых в соответствии с нормами, регулирующими процесс концентрации. Данными правилами устанавливались максимальные размеры активов компаний, при превышении которых дело подлежало рассмотрению центральным аппаратом МАП России. В остальных случаях территориальные управления действовали вполне самостоятельно, руководствуясь методологическими рекомендациями и другими документами, выпущенными МАП России, и не были обязаны получать разрешения или согласовывать свои действия по конкретным делам. В соответствии с процессуальными нормами МАП России, центральный аппарат министерства обладал правом отменять решения или предписания территориальных управлений, если они противоречили законодательству или выходили за рамки полномочий территориального управления. Однако на практике подобное случалось крайне редко, и решения территориальных управлений обычно обжаловались непосредственно в местном суде.

Структура МАП России на 1 января 2000 года

В мае 1999 г. министром стал Илья Южанов. МАП России участвовало во всех заседаниях Правительства России и имело возможность комментировать и обсуждать все без исключения проекты законов и постановления Правительства России, а также участвовать в разработке государственной политики.

В задачи министерства входило предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства, осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, о государственной поддержке предпринимательства, о рекламе, а также – в пределах своих полномочий – законодательства Российской Федерации о естественных монополиях и товарных биржах. Кроме того, министерство осуществляло проведение государственной политики, направленной на поддержку предпринимательства, государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в области связи (оказание услуг общедоступной электрической и почтовой связи)[13].

Несмотря на то что в 1999 г. был принят закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», который по своей структуре был подобен закону «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и содержал положения о государственных мерах по пресечению и предупреждению монополистической деятельности на рынке финансовых услуг, перед министерством по-прежнему стояла задача модернизации антимонопольного законодательства. Специалисты ведомства начали работу по совершенствованию законодательства, которая свелась в основном к внесению изменений и дополнений в действующее законодательство.

В докладе консультанта отдела финансовых и деловых отношений при ОЭСР г-жи Сары Рейнолдс в 2004 г. отмечалось: «Относительно быстрые изменения в структуре [антимонопольного] органа и круге задач, стоящих перед ним, постоянное внесение поправок в антимонопольное законодательство и связанные с ним законодательные акты и сам объем обязанностей по правоприменению осложняли развитие правовых стандартов и способствовали отвлечению ресурсов от решения ключевых вопросов в сфере конкуренции»[14]. Низкие пороговые значения при контроле слияний, отсутствие комплексного регулирования естественных монополий и широкая юрисдикция по отношению к действиям государственных органов в комбинации с отсутствием какой-либо свободы в выборе дел для преследования приводили к возникновению трудно поддающейся обработке рабочей нагрузки, включающей в себя большое количество вопросов, решение которых мало влияло на конкуренцию[15].

Это и стало одной из причин реорганизации ведомства в 2004 г. 9 марта 2004 г. министерство было упразднено, а его полномочия переданы другим ведомствам. Принадлежавшие МАП России функции федерального антимонопольного органа, контроля за деятельностью естественных монополий и соблюдением законодательства о рекламе перешли к вновь образованной Федеральной антимонопольной службе (ФАС России), руководителем которой стал Игорь Артемьев.

Создавая ФАС России, руководство страны в очередной раз озвучило идею о необходимости развития конкуренции в России и создания условий для повышения конкурентоспособности российских предприятий в мире. Так, Председатель Правительства России Михаил Фрадков заявил, что конкурентная политика является «ключевым элементом создания рыночной экономики», а «ФАС России, по сути, находится на передовых позициях борьбы за создание рынка в России»[16].

В настоящее время Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, а также изданию в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности[17].

ФАС России находится в непосредственном подчинении Правительства Российской Федерации, но в отличие от МАП России в состав Правительства России не входит. С одной стороны, это понизило ее статус, с другой стороны, это обеспечило проведение более независимой политики антимонопольного ведомства при возбуждении дел против других органов власти.

Основными функциями ФАС России в настоящее время являются надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе и законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Вместе с тем многие эксперты отмечают, что полномочия российского антимонопольного органа гораздо шире задач, которые стоят перед зарубежными антимонопольными органами. К тому же бюджет ФАС России значительно меньше бюджетов других антимонопольных ведомств[18].

По данным 2006 г., годовой бюджет ФАС России составляет около 563 млн рублей, или 22 млн долларов. В том же году годовой бюджет одного из двух антимонопольных органов Великобритании – Комиссии по конкуренции, которая делит гораздо более скромный объем полномочий с Управлением по справедливой торговле, – достиг 20 млн фунтов стерлингов, или 40 млн долларов. На деятельность Европейской комиссии по конкуренции было потрачено 96,3 млн евро, или свыше 130 млн долларов. Наконец, бюджет антитрестовского подразделения Министерства юстиции США достиг 145 млн долларов, а Федеральной торговой комиссии США – 203 млн долларов.

Таким образом, выполнение такого широкого набора полномочий не обеспечено соответствующими материально-финансовыми ресурсами и может влиять на результативность антимонопольного регулирования. Эксперты отмечают, что увеличение нагрузки антимонопольного органа может приводить к снижению качества его деятельности.

Таблица 1. Направления деятельности антимонопольных органов: международные сопоставления

Отметим, однако, что ФАС России прилагает значительные усилия по собственному реформированию в рамках проводимой административной реформы российских министерств и ведомств. В частности, ведется работа по совершенствованию внутренней структуры ФАС России, оптимальному распределению обязанностей между структурными подразделениями, совершенствованию взаимодействия между центральным аппаратом ФАС России и ее территориальными органами, нацеленности на результат при решении поставленных задач и появлению персональной ответственности за принятые решения. По мнению экспертов, результаты этой реформы заметны и приносят свои позитивные плоды.

Например, существенно изменилась система взаимодействия ФАС России с территориальными органами. Она стала более интенсивной. Территориальные органы стали получать больше информации от центрального аппарата ФАС России и получать ее оперативнее, удалось ликвидировать элемент оторванности территориальных органов антимонопольного ведомства от федерального органа. Во многом это произошло за счет активного внедрения информационных технологий, например активного использования каналов электронной почты. Создается база судебных дел центрального аппарата и территориальных органов, доступная всем управлениям ФАС России в онлайн-режиме. Кадровая служба ФАС России, которая уже дважды признавалась лучшей кадровой службой среди органов власти, создала базу данных территориальных органов с подробной информацией о территориальных органах ФАС России (штатная численность, расположение, руководство, имеющиеся проблемы, достижения и т.д.). Постоянно обновляемая и модернизируемая база помогает центральному аппарату фас России эффективнее взаимодействовать с управлениями по всей стране и контролировать и оценивать их деятельность. Отметим, что с 2005 г. руководство Службы стало определять лучшие территориальные органы Федеральной антимонопольной службы по итогам работы за год.

КСТАТИ

Лучшие территориальные органы ФАС России

В 2005 г.: Башкортостанское, Брянское, Красноярское, Московское, Новгородское, Ростовское, Санкт-Петербургское, Ставропольское и Тульское УФАС России.

В 2006 г.: Иркутское, Камчатское, Красноярское, Нижегородское, Новгородское, Пермское, Ростовское, Санкт-Петербургское, Челябинское УФАС России.

В 2007 г.: УФАС России по Алтайскому краю, Республике Башкортостан, Республике Бурятия, Ивановской области, Красноярскому краю, Нижегородской области, Новгородской области, Пермскому краю, Ростовской области, Ставропольскому краю, Тамбовской области и Республике Татарстан.

Первоочередной задачей антимонопольного ведомства стала модернизация антимонопольного законодательства. Работа над созданием новой законодательной базы для более эффективного антимонопольного регулирования началась практически сразу же с момента создания фас России. В октябре 2006 г. вступил в силу новый закон «О защите конкуренции», объединивший два ранее действовавших закона – «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и «О защите конкуренции на финансовых рынках». А в мае 2007 г. вступили в силу поправки в Кодекс об административных нарушениях, предусматривающие введение «оборотных» штрафов за нарушение антимонопольного законодательства.

Деятельность антимонопольного ведомства заслужила высокую оценку Председателя Правительства России Михаила Фрадкова[19]. «Наряду с вопросами совершенствования налогообложения, защиты прав собственности вопрос обеспечения условий для конкуренции – справедливой конкуренции, обеспечивающей мотивацию работы бизнеса в современных условиях, – возможности, которые наш российский бизнес может использовать за рубежом, внутри страны, создавать прибавочную стоимость, делать нашу экономику конкурентоспособной – вот эти условия создаются нормативной базой, которая в общем получилась у нас, но, на наш взгляд, она требует дальнейшего совершенствования», – сказал М. Фрадков, предвосхищая отчет главы ФАС России И. Артемьева о результатах деятельности на заседании Правительства России в сентябре 2007 г.

При этом обратим внимание на то, что за все время существования антимонопольных органов в России у них не было и нет оперативно-розыскных функций, которыми обладают многие антимонопольные ведомства в Европе и Америке. Руководитель ФАС России И. Артемьев неоднократно выступал против передачи антимонопольному органу этих полномочий: «Размножение силовых органов вредит российской экономике», – заявил он[20]. «В мире антимонопольные органы имеют оперативно-розыскные полномочия, это мировая практика. Но в России – своя специфика. Здесь силовые органы слишком активно вмешиваются в экономику. И размножение силовых органов было бы очень плохим сигналом для бизнеса», – полагает Игорь Артемьев[21]. Недостаток оперативно-розыскных полномочий ФАС России компенсирует тесным взаимодействием с МВД России.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ

Система антимонопольного контроля в США

В США в системе государственного регулирования экономики основные функции по поддержанию конкуренции между компаниями, контролю за монополизацией рынков товаров и услуг и защите прав потребителей осуществляют Федеральная торговая комиссия (ФТК) и Антитрестовский департамент (Департамент по конкуренции) Министерства юстиции.

ФТК наделена статусом так называемого независимого административного агентства. Это означает, что в своей деятельности комиссия руководствуется только законом и принимает решения, не подчиняясь никаким вышестоящим государственным органам. Административный контроль за работой комиссии осуществляет непосредственно президент, который также назначает (отстраняет от должностей) руководство комиссии.

Цели, задачи и полномочия комиссии определены законом о Федеральной торговой комиссии и законом Клейтона (оба датируются 1914 г.). Ряд функций комиссии был определен некоторыми другими принятыми конгрессом США законами.

Основной целью деятельности ФТК является «сохранение свободной и справедливой конкуренции». В рамках достижения стратегической цели поддержания и развития конкурентной системы ФТК решает следующие задачи:

1) содействие развитию конкуренции путем предотвращения ограничительной деловой практики, в частности заключения соглашений между поставщиками о фиксировании цен, экономического бойкота, незаконных сделок и соглашений между конкурирующими компаниями и т.д.;

2) предотвращение ценовой дискриминации того или иного потребителя поставщиком, соглашений компаний о введении торговых ограничений; контроль за слияниями и поглощениями компаний, а также организацией совместных предприятий в случаях, когда это ведет к существенному ослаблению конкуренции или возникновению монополий;

3) осуществление надзора за регистрацией и деятельностью ассоциаций американских компаний в области экспортной торговли (в целях стимулирования роста конкурентоспособности американской промышленности на мировых рынках национальным компаниям, действующим на внешних рынках, разрешен ряд видов совместной деятельности, запрещенных на внутренних рынках как противоречащих конкуренции. Надзор за деятельностью экспортных ассоциаций со стороны ФТК осуществляется в целях недопущения переноса методов внешнеэкономической экспансии на внутренний рынок);

4) защита потребителя путем предотвращения распространения ложных или вводящих в заблуждение объявлений о потребительских товарах и их рекламы. Особое внимание в связи с этим уделяется рекламе пищевых продуктов, лекарственных средств, косметики и др. ФТК следит за соблюдением компаниями закона о справедливом установлении торговых марок и упаковке с целью предотвращения обмана потребителя и получения им возможности сравнения потребительских свойств различных товаров; соблюдению интересов потребителя при установлении ставок процента по потребительскому кредиту производственными, торговыми и финансовыми компаниями;

5) сбор и предоставление президенту, конгрессу и широкой общественности экономической и коммерческой информации.

Эти задачи достигаются ФТК следующими законными методами:

1) работа по профилактике монополистической практики и ущемления интересов потребителя компаниями. Комиссия проводит консультации с менеджерами корпораций, направленные на обеспечение их информацией о том, какая политика компании противоречит антитрестовскому законодательству и законам о конкуренции. При этом разъясняются общие положения и разрабатываются рекомендации для конкретных случаев;

2) пресечение монополистической практики. Вмешательство комиссии инициируется поступлением жалобы со стороны физического или юридического лица, чьи интересы были ущемлены в результате нарушения законодательства со стороны той или иной компании. Потерпевшему достаточно направить в комиссию обращение с перечнем допущенных нарушений.

ФТК является квазисудебным органом. Комиссия может провести самостоятельное расследование случаев ограничительной деловой практики, указать компании-нарушителю на недопустимость ее продолжения. В случае если нарушения относительно невелики и ответчик согласен с требованиями комиссии, вопрос решается путем издания комиссией так называемых согласительных указов, неформальных административных корректировок, не имеющих принудительной силы.

Если же нарушения значительны и ответчик не согласен с решением ФТК, комиссия должна передать дело в суд, подготовив силами своего персонала соответствующий иск, содержащий перечень нарушений ответчика и законов, которым они противоречат. Если суд признает ответчика виновным, ФТК получает право наложить на нарушителя (компанию или лично ее руководителей) штраф в размере до 10 тыс. долларов за каждый день незаконной практики.

С целью недопущения профессиональных ошибок и злоупотреблений со стороны служащих ФТК (так как при решении антитрестовских вопросов затрагиваются коммерческие интересы, исчисляемые миллионами и миллиардами долларов) в структуре исполнительной власти США предусмотрен другой орган, в значительной степени дублирующий деятельность ФТК – Антитрестовский департамент Министерства юстиции.

Министерство юстиции и ФТК дублируют друг друга в некоторых сферах. Оба эти учреждения имеют право возбуждать гражданские иски против сговора о ценах и монополизации, предпринимать действия для предотвращения слияний, ведущих к ограничению конкуренции. Однако только Министерство юстиции (Антитрестовский департамент) имеет право возбуждать уголовные дела против нарушителей антитрестовского законодательства, которым оно часто пользуется при нарушениях ст. 1 закона Шермана. Указанные полномочия Министерства юстиции в сфере антитрестовской деятельности обуславливаются особым статусом, структурой и полномочиями Министерства юстиции США, в состав которого входят ФБР и прокуратура. Такая структура позволяет Минюсту осуществлять прокурорский надзор, проводить следствие и дознания и привлекать виновных к уголовной ответственности, в том числе в соответствии с антитрестовским законодательством США.

С другой стороны, именно ФТК защищает потребителей от «нечестных методов конкуренции», например в случаях с вводящей в заблуждение рекламой или незаконным использованием чужих товарных знаков.

***

Таким образом, можно сделать вывод, что «оружие против монополистов» с каждым годом работы антимонопольных органов России совершенствовалось, заострялось и принимало все более действенный характер. И в настоящее время ФАС России обладает квалифицированными кадрами и достаточным набором инструментов, с помощью которых антимонопольное ведомство может реализовать на практике политику развития конкуренции в Российской Федерации при поддержке Правительства России и вместе с другими федеральными и региональными органами власти.