1. Первая наиболее очевидная проблема - это расстройство системы государственных финансов. Проявления этого расстройства — хроническое неисполнение бюджетов всех уровней, утрата государством внешней кредитоспособности, утрата доверия населения к финансовым институтам. Проблемы бюджетной системы заключаются не только и не столько в чрезвычайно скромных размерах самого бюджета (хотя и они ненормально малы для страны с такими характеристиками, как Россия), сколько в отсутствии предсказуемости всех важнейших его параметров. Прогнозные оценки номинальных доходов как федерального, так и региональных бюджетов, динамики цен на закупаемые на бюджетные средства товары и услуги, расходов на обслуживание внешнего долга и т.д. настолько неопределенны и зависимы от множества неподконтрольных правительству факторов, что бюджет как финансовый план превращается в условность, в фикцию.

Важнейшие исходные оценки макроэкономического прогноза, положенного в основу проекта федерального бюджета на 1999 год (ВВП, инфляция, курс рубля), представляют собой чисто условные величины, выведенные из критериев, минимально приемлемых для потенциальных кредиторов (в первую очередь МВФ), и практически не реализуемы. Соответственно, основные параметры уже принятого бюджета, базирующиеся на этих гипотезах, также лишены особого смысла. Показатели доходов, расходов и дефицита бюджета если и будут близки к фактическим по итогам текущего года, то лишь в результате случайного совпадения.
 

Ситуацию осложняет то, что федеральный бюджет сверстан на базе не просто произвольных, но и чересчур оптимистичных исходных предпосылок. Резкое повышение налоговых поступлений в пропорции к ВВП (по сравнению с 1998 годом) выглядит чисто гипотетическим допущением - никаких оснований для столь серьезного повышения налоговой дисциплины не просматривается. Если даже номинальные доходы окажутся выше планируемых из-за более высокой инфляции, это не спасет ситуацию с исполнением бюджета, так как процентные расходы по внешнему долгу жестко привязаны к курсу рубля (который предполагается сохранить плавающим), а неиндексация прочих расходов в условиях высокой инфляции чревата полным параличом работы государственных структур.

Соответственно, если такой бюджет будет принят и получит силу закона (что уже и произошло. - “Время МН”), его неизбежное неисполнение не позволит в 1999 году устранить такие важнейшие факторы происходящей “делегализации” экономики, как хронические неплатежи со стороны бюджетных организаций, задержка или неисполнение трансфертов регионам и дезорганизация исполнения региональных и местных бюджетов. Бюджет придется корректировать несчетное количество раз, госзаказы будут оставаться неоплаченными, трансферты регионам — невыплаченными вовремя, задолженность перед бюджетниками — непогашенной.

При этом контроль за расходованием бюджетных средств на низовом уровне как отсутствовал, так и отсутствует. А в условиях, когда бюджет не исполняется в силу объективных обстоятельств, такой контроль вообще нереален. Когда же доходная часть не исполняется, у исполнительной власти появляется простор для произвольного исполнения расходной части, а это самая питательная среда для злоупотреблений и коррупции.

Схема взаимоотношений с регионами также остается разрушенной: абсолютное большинство губернаторов и глав республик используют задержки перечисления трансфертов из федерального бюджета как предлог для неисполнения собственных обязательств, чаще всего тоже нереальных. Следовательно, пока ответственность за местные финансы хоть в какой-то степени лежит на федеральном правительстве, на него будут продолжать “вешать” все мыслимые долги, тем самым разрушая бюджет.

Вместе с тем предложенный бюджет, так же, как и бюджеты прошлых лет, продолжает порочную практику сокращения расходной части путем недофинансирования государственных структур вместо их сокращения. Предусматриваемое бюджетом неиндексированис тарифных ставок еще в течение целого квартала поощряет и без того уже происходящее перерождение государственного аппарата, в первую очередь его силовых и регулирующих структур, в систему неподконтрольных обществу самофинансирующихся корпораций. Фактически подобная политика бюджетных расходов объективно (а возможно, и субъективно) способствует росту и укреплению “теневой” администрации, которая с неизбежностью опирается на “теневую” экономику и лишает перспективы провозглашаемую правительством борьбу за вывод экономической активности в легальную сферу.

На самом деле нынешнее правительство в своей бюджетной политике (сознательно или нет) продолжает политику предшествующих кабинетов, которые в погоне за желаемыми параметрами бюджетного дефицита шли по пути наименьшего сопротивления, предпочитая допускать неконтролируемую маргинализацию и криминализацию общественного сектора вместо его реформирования и рационализации. Более того, это делается, скорее, сознательно, поскольку, платя чиновнику зарплату меньше официального прожиточного уровня, правительство безусловно рассчитывает на то, что остальное он “возьмет” в другом месте.

Бюджет является лишней иллюстрацией печального факта банкротства российского государства по отношению к внешним кредиторам. Платежи по внешнему долгу, сроки которых наступают в 1999 году (17 с лишним миллиардов долларов в пересчете по курсу 21,5 руб. за доллар) составляют более 9% прогнозного ВВП (4 трлн руб.) и близки по величине к ожидаемым налоговым поступлениям. При составлении бюджета правительство односторонне и произвольно уменьшило свои обязательства по обслуживанию внешнего долга до 9,5-9,6 млрд долл. и включило в план получение новых кредитов на сумму свыше 7 млрд долл., в том числе более 4 млрд новых кредитов по линии МВФ, Всемирного банка, 600 млн долл. от японского Экспортно-импортного банка, a также 2 млрд долл. связанных кредитов ЕБРР и других официальных кредитных организаций.
 

Основные параметры плана поступлений и платежей по внешнему долгу в 1999 году, млрд долл.
Процентные платежи по внешнему долгу		4,6
Погашение основного долга по ранее привлеченным кредитам		4,9-5,0
Привлечение новых иностранных кредитов		7,2-7,4
Чистый прирост основного долга		2,2-2,5

При этом на кредиты МВФ не получено пока даже принципиального согласия, а выделение прочих заложенных в план кредитов в той или иной степени привязано к согласию МВФ на предоставление российскому правительству новых займов. Фактически иностранные кредиторы поставлены российским правительством перед фактом неплатежеспособности страны по своему официальному долгу, и отсутствие юридического оформления этого факта лишь усугубляет ситуацию.

Помимо утраты внешней кредитоспособности федеральным правительством, на финансовом положении властей, безусловно, будет сказываться и дефолт по внешним обязательствам региональных администраций. Пользуясь отсутствием ответственности за взятие на себя неисполнимых обязательств, многие местные администрации довели свои долги, оформленные ценными бумагами или письменными гарантиями, до миллиардных (в долларах) сумм. Хотя формально федеральное правительство не отвечает по обязательствам региональных и местных бюджетов, общая сумма которых точно неизвестна, очевидно, что почти одновременное массовое неисполнение обязательств региональными администрациями свидетельствует об отсутствии в стране экономического правопорядка и ведет к росту недоверия к российской власти как таковой.

Сходное влияние на репутацию российской власти как заемщика оказывает и история с реструктуризацией внутреннего долга, оформленного краткосрочными облигациями федерального правительства (ГКО-ОФЗ). Условия реструктуризации замороженных облигаций были официально объявлены по существу только в середине декабря, т.е. через четыре месяца после дефолта. Белее того, они остались столь же неблагоприятными, особенно для нерезидентов, как и предложенные непосредственно после 17 августа. Сумма долга в рублевом выражении произвольно уменьшена (реструктурируемые облигации номиналом свыше 400 млрд меняются на новые бумаги номиналом 280 млрд руб.). Конвертация рублей, получаемых нерезидентами в ходе погашения, административно ограничивается спецаукционами, предложение валюты на которых будет жестко ограничено.

Многие полагают, что попытка не только отсрочить выплаты, но и частично списать самим себе сумму долга во многом лишает смысла будущие выплаты, поскольку частичный отказ от признания долга с точки зрения утраты кредитоспособности равнозначен полному отказу от них, и новые коммерческие займы все равно становятся невозможными.

По тому же пути начали идти и эмитенты субфедеральных облигаций (республиканские краткосрочные обязательства Татарии и т.п.): реструктуризация их обязательств, по-видимому, будет происходить таким образом, что закроет им путь к новым заимствованиям в обозримом будущем и неизбежно подорвет репутацию российских эмитентов вообще.

В любом случае остается фактом, что нынешнее правительство, как и предыдущее, не смогло вывести страну из-под угрозы утраты кредитоспособности, и события продолжают идти, в сущности, по худшему из возможных сценариев.

Наконец, третьим, не столь пока заметным, но в долгосрочном плане очень разрушительным последствием расстройства российских финансов становится утрата населением доверия к финансовым институтам. Банковские вклады граждан с августа по декабрь сократились на 13%, несмотря на то, что валютные вклады, переоцененные в соответствии с падением курса рубля, “потяжелели” за это время втрое. Процесс сокращения вкладов происходил бы быстрее, если бы не невозможность для вкладчиков большинства частных банков снять свои средства с депозитных счетов и счетов до востребования (вклады, сделанные до 18 августа, не возвращаются вкладчикам практически всеми банками, занимавшими первые двадцать мест на рынке частных вкладов, помимо Сбербанка и Внешторгбанка).

0тносительно более благополучным выглядит пока в глазах населения Сбербанк — сумма вкладов в нем с начала октября несколько возросла (со 109,2 млрд в начале октября до 117,5 млрд руб. в начале декабря). В результате внешне наблюдается концентрация в Сбербанке частных вкладов и счетов: в конце третьего квартала его доля достигла 81% и в дальнейшем будет повышаться ввиду практически полного отсутствия новых вкладов в иных банках. 

Однако в пересчете на валюту сумма вкладов резко сократилась и составляет сейчас менее 6 млрд долл., что по крайней мере в 5 раз меньше предполагаемых наличных сбережений на руках у населения. Характерно также, что около половины частных вкладов в Сбербанке составляют средства пенсионеров — наименее обеспеченной и наиболее консервативной в своем экономическом поведении части населения, что свидетельствует о недостаточном доверии даже к самым стабильным и относительно надежным финансовым институтам у экономически активной части населения.

Правительству не удалось в последние месяцы предпринять что-либо в целях укрепления подобного доверия. Частные вклады по-прежнему уязвимы для инфляции (проценты по рублевым депозитам, например, в банках с государственным участием в реальном выражении являются отрицательными), а отказ от возврата средств в иностранной валюте по валютным вкладам не выглядит невероятным в ситуации, когда само государство не в состоянии выполнять свои внешние обязательства. Более того, формально замороженные, а фактически не обеспеченные никакими ликвидными активами вклады населения в большинстве “проблемных” банков постепенно станут осознаваться гражданами как окончательно утраченные, что вряд ли будет способствовать повышению доверия как к кредитным, так и вообще к официальным институтам в целом.

Теоретически в подобных условиях должны были быть приняты особые меры, позволяющие не потерять доверие экономических субъектов по крайней мере к официальным финансовым институтам (например, 100-процентное резервирование беспроцентных валютных вкладов в этих институтах, система индексации процентных ставок и т.п.), а также более жесткие ограничения на наличные расчеты. Безусловно, более жесткой должна быть и линия в отношении банков, не исполняющих своих обязательств перед клиентами. На практике же реструктуризация банковской системы, отданная на усмотрение Центрального банка, оказывается непрозрачной с точки зрения как конкретных мер финансовой помощи тем или иным банкам, так и источников их финансирования. Последние оказались выведенными за рамки бюджета, а значит — и возможностей эффективного контроля за ними со стороны представительных институтов.

Более того, власти продолжают дезориентировать население, настаивая на заведомо нереальных параметрах эмиссии, инфляции и курса рубля. Ничего, кроме полной утраты доверия населения, подобная политика дать не может.

2. Вместе с тем следует признать, что проблемы бюджета — это в большой степени проблемы налоговой системы. Налоговая система очевидно неадекватна нынешним условиям, она изначально рассчитана на высокий уровень платежной дисциплины, прозрачности финансов предприятий и степени контроля за ними со стороны налоговых органов, да и просто на определенный уровень экономической культуры и гражданского правосознания. Если этих предпосылок нет (а их в ближайшее время и не будет), то система не работает и превращается в свою противоположность — в инструмент наказания законопослушных и слабых и поощрения теневиков и организованной преступности.

Если при отсутствии названных выше предпосылок налоги все-таки собирались в определенных объемах, то лишь потому, что отсутствие правового механизма выявления и наказания недобросовестных компенсировалось неправовым, политическим давлением сверху. Но чем меньше у правительства возможностей и сил для такого давления, тем хуже результаты налоговых сборов. Именно в этом и ни в чем другом, кроется причина ухудшения ситуации с бюджетными поступлениями, и никакими манипуляциями со ставками ликвидировать эту главную причину невозможно. Если власть на глазах слабеет и вырождается, платить ей будут все меньше и меньше, и никакие повышения или понижения налоговых ставок ситуацию не изменят.

Более того, подобная ситуация закрепляется вступлением в силу с начала этого года Общей части Налогового кодекса. В отсутствие его Специальной части положения Общей части дают огромное количество легальных оснований частично или полностью избегать уплаты налогов. (Многочисленные ссылки на несуществующую Специальную часть позволяют грамотному юристу найти основание законно приостановить уплату налогов до соответствующего решения суда.) В этих условиях политическое и иное неправовое давление, возможности которого определяются реальной мощью той или иной администрации, является чуть ли не единственным инструментом сбора налогов.

Предложенные правительством изменения в налоговой системе на практике представляют собой типичный пример реформ ради реформ — того, чем занимались и все предыдущие правительства Ельцина.

Снижение ставки НДС на 5% и замена этой части косвенного обложения на налог с продаж ничего по сути не меняют. Некоторое облегчение бремени законопослушных производителей в части авансирования НДС будет с лихвой компенсировано инфляционным налогом с них же, а вопрос о том, возьмут ли местные власти с торговцев то, что раньше федеральные власти брали с производителей, не имеет пока никакого убедительного ответа.

Вмененный доход, на более широком применении которого настаивает правительство, сам по себе представляет собой разумный, во многих случаях — единственно верный подход, но в то же время имеет смысл только при наличии некоррумпированной и компетентной администрации, поскольку у любой администрации велик соблазн “в интересах поддержки предпринимательства” установить такой налог на символическом уровне, а реальное обложение перевести в тень. Например, в Ростовской области исполнительная власть сразу же уменьшила рекомендованные федеральной властью базовые уровни доходности малого бизнеса на будущий год в несколько раз, а законодатели и эти уровни посчитали чрезмерно высоким и снизили его еще больше (также в разы). Характерно, что та же администрация только что отказалась платить по облигациям своего целевого займа на газификацию, незаконно пущенного на кредит местной ФПГ и строительство музыкального театра.

Вообще, в условиях отсутствия механизма ответственности власти на местном уровне (поскольку организованный легальный бизнес, который в нормальных условиях способен и заинтересован поддерживать относительно честную администрацию, у нас практически отсутствует) любое расширение налоговых и экономических прав местных администраций в 90% случаев будет вести к еще большему их загниванию. О снижении налога на прибыль можно и вовсе не говорить: если его кто-то платит в существенных объемах, то это полугосударственные монополии, а вопрос об уплате ими налогов и так решается исключительно путем политических соглашений, а не на основе формального права.

Таким образом, постоянно ухудшающая свою эффективность фискальная система и при новом правительстве продолжает оставаться важнейшей нерешенной проблемой, блокирующей решение многих других острых проблем.

3. Наконец, третьей важнейшей проблемой, стоящей сегодня перед страной и правительством, является резкое усиление процессов ухода в тень очень значительной части легальной по своей сути экономической деятельности. Возросшие трудности с прохождением банковских платежей и потеря больших средств предприятий в фактически обанкротившихся банках стимулировали рост доли оборота, обслуживаемого неучтенной наличностью. Возросли стимулы к задержке за рубежом или сокрытию экспортной выручки, использованию различный схем вывода капитала за пределы российской банковской системы.

Резкое увеличение импортных пошлин и сборов, привязанных к стоимости товаров в резко подорожавшей иностранной валюте, стимулировало “серый” импорт, использующий разного рода льготы и полулегальные схемы занижения сборов, а также прямую контрабанду. Потеря многими крупными импортерами возможности использования банковского кредитования также вызывает снижение легального импорта и частичное замещение его контрабандой.

Дополнительным толчком к делегализации бизнеса послужили длительный период политической неопределенности и разговоры о грядущем ужесточении контроля за финансовыми потоками, которые в итоге кончились ничем, но изрядно испугали мелкий и средний бизнес. Свою роль сыграли и столь же бесплодные разговоры о контроле над потребительскими расходами и об усилении борьбы с вывозом капитала. В условиях неустоявшейся и политически нестабильной экономической системы подобные разговоры, как и следовало ожидать, не сопровождаются никакими эффективными мерами, зато порождают сильный соблазн укрыть, а то и вывезти все доходы и собственность "от греха подальше".

Однако власть в условиях кризиса потеряла экономические рычаги давления на крупные субъекты экономики, которые получили возможность шантажировать ее угрозами приостановить свою деятельность и оставить власть один на один с людьми, теряющими работу и средства к существованию. В результате даже с той части экономической деятельности, которая остается в правовом поле и на которую начисляются налоги, их получение становится все более проблематичным.

Косвенным признаком, указывающим на прогрессирующий уход экономики из правового поля, является контраст между резким падением легальных доходов в реальном выражении (текущие доходы населения, по расчетам Госкомстата, упали к концу прошлого года относительно 1997 года более чем на 30%) и отсутствием внешних, видимых признаков столь катастрофического ухудшения по сравнению с тем, что было в России год назад, когда, по официальным данным, страна находилась на предкризисном “пике” производства и доходов. Очевидно, неофициальная экономика достигла у нас таких пропорций, что по состоянию официальной ее части судить об уровне экономической активности в целом стало просто невозможно.

Другим признаком, указывающим на растущую роль неофициальной экономики, является сохранение и даже усиление беспорядка в расчетной сфере. Уже несколько лет подряд в пропорции к ВВП неуклонно растут прямые и завуалированные неплатежи как между предприятиями, так и между предприятиями и государством. Официально все всем должны, субъекты в массовом порядке не выполняют своих обязательств друг перед другом — и вместе с тем годами продолжают работать и поддерживать связи. Естественно, это возможно только в том случае, когда законы и правила, по которым они реально живут, не совпадают с официально установленными.

Отсюда и такое специфическое явление, как господство неденежных расчетов в формальной экономике. Реальные деньги остаются в теневой сфере, а на поверхность выводятся векселя, взаимозачеты и прочие суррогатные расчетные средства. Если после летнего кризиса уход экономической активности в неформальную сферу усилился, значит, еще больше ухудшится качество формальных расчетов, и никакая закачка дополнительной денежной массы эту ситуацию не исправит.

“Борясь” с неплатежами, правительство занимается отработкой различного рода схем взаимозачетов (“целевое финансирование” для взаимозачета обязательств предприятий и бюджета; “взаимное сетевое кредитование” для взаимной задолженности предприятий), но все эти меры лишены комплексности и радикализма и потому не решают проблемы возникновения новых долгов. К тому же они игнорируют то обстоятельство, что долги давно уже превратились из свидетельства финансового неблагополучия в удобный финансовый инструмент, а управление долгами — в отдельную высокоприбыльную сферу бизнеса с огромными оборотами. Соответственно, без мощного принуждения и преодоления криминального сопротивления существенно облегчить себе жизнь правительству все равно не удастся.

Нежелание предыдущих кабинетов бороться с неправовыми отношениями в экономике уже привело к тому, что законы исполняются лишь в той мере, в какой они не противоречат интересам наиболее сильных (в финансовом и политическом отношении) предприятий и лиц, а судебная система фактически легитимизирует это право сильного. Особенно это ослабило центральные институты власти, которые в нынешних условиях фактически не имеют возможности определять правила экономической игры. Предприятия, местные власти, в большой степени финансовые учреждения и даже органы федерального правительства в принципиальных моментах не подчиняются указаниям государственного руководства, а действуют по собственному, усмотрению или на основе реального соотношения экономической и политической силы.

В то же время постепенный выход экономической активности за пределы правового поля вызывает самые серьезные опасения. В такой огромной стране, как Россия, жизнеспособность которой очень сильно зависит от функционирования общественной инфраструктуры, существует жестко обусловленный минимум государственных расходов (и, соответственно, доходов), без которого процесс демодернизации большей части страны может принять угрожающий характер. Разросшаяся до неимоверных размеров нерегистрируемая или незаконная экономическая деятельность, возможно, спасает страну от голода и бунтов, но она же одновременно лишает ее перспективы перехода в обозримом будущем к долгосрочному росту и цивилизованным рыночным отношениям.