Пять лет спустя

Конституционная реформа или, по меньшей мере, корректировка действующей Конституции поставлена в порядок дня. Это требует для начала обозначения некоторых исходных позиций.

Во-первых. Конституция не настолько дефектна, как ее оценивает преобладающая часть нашей политической публицистики. Однако, если сопоставлять эту Конституцию не с некоей идеальной моделью, а с ее предшественницами, при которых жила наша страна в ХХ веке, с конституциями иных стран, совершающих переход от авторитаризма к демократии, приговор, возможно, будет не столь суров. Текст, подготовленный Конституционным совещанием 1993 г., несмотря на ухудшившие его изменения, внесенные уже после того, как это совещание закончило работу, выгодно отличался и от проекта Конституционной комиссии в том виде, какой он принял в 1993 г. после неоднократного прокатывания в Верховном Совете, и еще более – от параллельно внесенного в апреле 1993 г. от имени президента проекте. Демократические политики, призывавшие голосовать на референдуме против Конституции, совершали двойную ошибку: они не хотели считаться с тем, что в 1993 г. не было ни условий, ни институтов, в рамках которых мог быть подготовлен и принят более доброкачественный проект; они позволяли себе не думать о катастрофических последствиях, которые могло бы повлечь за собой отклонение Конституции в ситуации едва не разгоревшейся гражданской войны. При всех недостатках и пробелах Конституция-93 выполнила известную стабилизирующую роль.

Во-вторых, хотя эта роль еще не исчерпана, опыт последних пяти лет подводит к тому, что в Конституцию – и шире того, в конституционный строй государства, который регулируется не только Конституцией, - необходимо вносить изменения, о которых далее пойдет речь.

В-третьих, вносить эти изменения, оставаясь на почве Конституции, очень трудно: в ее текст встроен мощный механизм самозащиты. И это скорее хорошо, чем плохо, если вспомнить конституционную вакханалию 1990-1993 гг., когда на очередных съездах поправки, внесенные утром, к вечеру уже включались в тогдашнюю лоскутную Конституцию.

В-четвертых, запускать механизм изменения Конституции, допускающий ее радикальный пересмотр, опасно. Ситуация острого кризиса, глубокого раскола, фрагментации общества – политически не самое подходящее время для полной замены Конституции. Конституции-долгожители в истории возникали, как правило, в условиях общественного согласия.

В-пятых, хотя споры о Конституции ведутся уже столько лет, сколько она существует, ни целостной концепции конституционной реформы, ни реалистически проработанного комплекса поправок (то есть взаимоувязанных изменений, проходимых в существующих условиях на основе заложенных в самой Конституции процедур) пока предложено не было. Все больше ведется разговоров общего характера о непригодности действующей Конституции, а практические положения в основном нацелены на создание механизма, посредством которого переделку можно было бы осуществить как получится. Хотя разумный подход должен предусматривать обратный порядок: сначала надо предложить конкретные поправки, добиться по ним широкого общественного согласия, действуя в рамках уже существующих не одних государственных, но и общественных структур, и только после этого запускать механизм коррекции Конституции. Договариваться, по-видимому, необходимо по трем вопросам: когда, как и что следует менять.

Окно возможностей

Именно теперь, в промежуток между окончанием осеннего правительственного кризиса и предстоящими президентскими выборами, возникла реальная возможность внесения ряда неотложных изменений в Конституцию. Не раньше – ибо существовавшая до того расстановка сил и упорство президента (“только после меня”) политически и преграды, воздвигнутые в самой Конституции, отсутствие закона о порядке внесения в нее изменений юридически обрекали на неудачу любые попытки приступить к делу. Не позже – ибо после президентских выборов приоткрывшееся окошко, весьма вероятно, вновь захлопнется.

Недостроенность конструкции “сдержек и противовесов”, несбалансированность ветвей власти и конституционная нерегламентированность ряда функций президента чреваты объективно существующей опасностью развития в рамках действующей Конституции уже заявившей себя авторитарной тенденции. Общество вовсе не застраховано от того, что будущие президентские выборы (или, не дай Господь, иной вариант смены власти) приведут лидера, не связанного даже генетически с демократическим движением и демократическим подъемом рубежа 80-90-х гг., не менее авторитарного по структуре личности и чертам характера, чем действующий президент, но сформировавшегося политически в ауре дискредитации демократических ценностей, пришедшего с популярным лозунгом “наведения порядка”. К тому же крепкого здоровьем и полного жизненной энергии.

Пока не откорректированы отношения между президентом и парламентом, сохраняется большая опасность, что истосковавшееся по “порядку” общество в обход любого легитимного процесса отдаст колоссальную неконтролируемую власть в руки безответственного авантюриста, верующего в свою миссию и опирающегося на поддержку “правых” или “левых” антидемократических сил.

Наивно было бы полагать, что в стране, переживающей тяжелейшие испытания и психологические перегрузки, не впитавшей в плоть и кровь норм демократических правоотношений, сама по себе Конституция, сколь бы идеально она ни была сконструирована, может дать всеобъемлющие гарантии от исторического рецидива. Пример Веймарской Конституции достаточно поучителен. И все же значимость, практическую полезность документа, отсекающего авторитарные поползновения, тем более принятого на основе общественного согласия, нельзя недооценивать.

Надо прекратить общие разговоры о пригодности или непригодности действующей Конституции, умерить аппетиты в использовании борьбы за конституционные поправки как средства перехвата власти и заняться настойчивым поиском точек соприкосновения, согласия всех или почти всех влиятельных участников политического процесса. Серьезный процесс согласования отдельных, строго дозированных изменений в Конституцию должен быть начат безотлагательно. Удастся его завершить до президентских выборов – прекрасно. Не удастся – он все равно (если, конечно, работа будет конструктивной) наложит отпечаток и на самосознание общества. Инерция этого процесса либо даст результат непосредственно после президентских выборов, в особенности если удастся связать успешного претендента на высший государственный пост соответствующими обязательствами, либо, по крайней мере, сможет стать одним из сдерживающих факторов, противостоящих дальнейшему авторитарному вырождению режима.

В прошедшем октябре Госдума рассмотрела и отклонила семь законопроектов, содержавших поправки к тексту Конституции. Начало, что и говорить, малообещающее. Из этого можно было сделать, однако, противоположные выводы. Один – замах авторов отвергнутых законопроектов был чрезмерен или неточен, но поиск решения должен продолжаться в том же направлении. Другой – способ отдельных поправок, проводимых через Думу и Совет Федерации, неэффективен, и поэтому вопрос надо решить радикально и через иные структуры. Этот вывод, на мой взгляд, порочен. Попытки действовать в соответствии с ним превратят окно возможностей в окно опасностей, ибо возможности ухудшения действующей Конституции не менее безграничны, чем возможности ее улучшения. Да, сохранение Конституции в неизменном виде во многих отношениях опасно. Но опасности, проистекающие из радикального слома Конституции в условиях, когда уход от сталинщины еще не стал необратимым, представляются мне еще более грозными.

Механизм конституционной реформы

Из путей переделки Конституции, на которые нас зовут поскорее вступить самые непримиримые ее критики, на мой взгляд, надо решительно отвергнуть: один – безусловно и на все времена, другой – ситуативно, но, по-видимому, на весь обозримый период. Логика сторонников первого из них проста и примитивна: поскольку Конституция нехороша, а легитимность ее подготовки и утверждения сомнительна, придерживаться установленного в ней самой порядка изменения необязательно. Желанная цель может быть достигнута либо простым инициированием референдума, либо созданием некоего высшего органа – надпарламента, смахивающего на Съезд Советов (народных депутатов), либо комбинацией этих вариантов. Этот путь непригоден по определению.

Другой путь – через Конституционное собрание (КС) – не выходит за рамки Конституции. Оставаясь на почве Конституции, менять ее можно только двумя способами: I, II и IX главы Конституции (и тем самым – Конституцию в целом) изменить можно только через КС (с последующим референдумом или без него), то есть на основе 135-1 статьи, III-VIII главы, голосованием 2/3 депутатов Госдумы, 3/4 членов Совета Федерации с обязательной последующей ратификацией законодательными органами как минимум 60 субъектов Федерации, в соответствии со статьей 136-й. Второй способ мучительно долог и труден, но легальная база для того, чтобы его реализовать, существует. Путь же КС пока непроходим, так как нет не только закона, но и ясности в вопросе о том, каким оно должно быть.

Но еще важнее другое: главы, которые может изменить КС, менять не только невозможно сейчас, но и не нужно. I глава – основы конституционного строя – должна оставаться незыблемой, если мы хотим сохранить единство России и демократический республиканский строй, если мы не хотим открыть простор для натиска агрессивного регионального сепаратизма. Излишняя роскошь – втягиваться на высоком государственном уровне и за государственный счет в дискуссию, к примеру, с немногими любомудрами, отстаивающими установление конституционной монархии и резвящимися пока лишь на страницах некоторых изданий. II глава – права и свободы человека и гражданина – в отдаленной перспективе может быть несколько подкорректирована (в плане усиления гарантий прав и свобод), но она не настолько несовершенна, чтобы ставить нас перед угрозой утраты или ущемления некоторых прав и свобод (в частности, права частной собственности или, вопреки требованиям макашовых, права гражданина самостоятельно определять свою национальную принадлежность или не указывать ее вовсе и т.д.), в общем и целом записанных на уровне мировых демократических стандартов, а в чем-то и превосходящих их. Собственно, проблемы этих двух глав, как правило, и не поднимаются в дискуссиях о пересмотре Конституции. Остается IX глава, к которой тоже лучше пока не прикасаться.

На дверях, ведущих к изменению “внутренних” глав, законодатель поставил три замка: согласие квалифицированного большинства в обеих палатах парламента и двух третей субъектов Федерации. Совершенно очевидно, что механизмы защиты базовых принципов Конституции, ее “внешних” глав должны быть еще более сложными; согласие по такому пересмотру должно сложиться еще более бесспорное и надежное, чем по поправкам к “внутренним” главам.

Я далек от того, чтобы идеализировать и самую Конституцию 1993 г., и порядок ее введения, убежден, что корректировка “внутренних” глав – назревшая задача. Возражаю же я лишь против того, чтобы задача эта решалась облегченным способом и в обход существующих конституционных установлений. Как это, например, предполагается в представленном “НГ” (26.09.98) проекте В. Зволинского, выстраивающего в лице КС некий многолюдный (и потому совершенно неработоспособный) надпарламент, включающий представителей всех властей, издающий всевозможные законы и регулярно, раз в несколько лет, а то и чаще перекраивающий Конституцию. Намерение использовать КС как инструмент для выполнения не отведенной ему Конституцией роли - внесения поправок во “внутренние” главы и тем более как палочку-выручалочку для выхода из сегодняшнего политического кризиса – порочно. КС в неумелых и неосторожных руках само может стать источником повышенной опасности.

Тем не менее законодатель обязан выполнить предписание Конституции и подготовить конституционный закон о КС, хотя бы и имея в виду неблизкую перспективу. Кому же может быть доверен этот документ, политико-правовые возможности употребления которого позволительно уподобить атомной энергии? В законе о КС должны быть учтены следующие основные требования: - представительность: в составе КС должны быть представлены все главные подходы к проблеме изменений в государственном устройстве, имеющиеся в России, причем по возможности примерно в тех же соотношениях, которые в данный момент существуют в обществе. Иными словами, каждое весомое меньшинство должно располагать блокирующим пакетом голосов;

• профессионализм: хотя работа КС потребует привлечения известного числа квалифицированных экспертов “со стороны”, члены КС должны обладать необходимой подготовкой. В стенах КС некогда и незачем заниматься ликбезом;

• работоспособность: максимальной представляется численность в 100-200 человек максимум с полным освобождением этих лиц от всех иных работ и забот на время работы КС (6-12 месяцев);

• неангажированность, предполагающая ограничение влияния хотя бы личных интересов членов КС и корпоративных интересов существующих государственных институтов на характер решений, принимаемых КС. Это предполагает и нежелательность совмещения членства в КС, Думе и тем более – в Совете Федерации.

Избирательная система должна быть определена таким образом, чтобы в ходе выборов членов КС были разъяснены и учтены обществом основные подходы к преобразованию сложного юридического документа. Наиболее адекватной для этого представляется пропорциональная система, при которой конкурируют не столько лица, сколько платформы (проекты новой Конституции либо статей из I, II, IX глав), за которыми стоят коллективы разработчиков, а за ними, в свою очередь, - различные партии, общественные объединения (или их блоки). В этом случае избиратели выбирают не просто “хорошего парня”, обладающего набором достоинств, а лицо (лиц), взявшее на себя обязательство поддерживать определенный проект и представившее доказательства своей профессиональной пригодности к законотворческой работе. Тогда и работа КС начиналась бы не с чистого листа, отправлялась бы не от соображений, высказанных в общей форме, и тем более не от демагогического лозунга “отбросить антинародную Конституцию”, а от юридически проработанных хотя бы в первом приближении текстов с учетом электорального веса каждого из них.

Согласно другому варианту, в состав КС после принятия решения о его созыве могут быть включены по положению и должности президент РФ, все члены Совета Федерации, все депутаты Госдумы, судьи Конституционного Суда, члены президиумов Верховного и Высшего арбитражного судов, а также, согласно одному из предложений, никем не избиравшиеся в данном качестве члены правительства (либо его президиума), представители профсоюзов и ряда религиозных конфессий (что повлекло бы за собой постановку вопроса о представительстве ассоциаций предпринимателей и иных общественных объединений). Это простой и сравнительно недорогой вариант, но он потребовал бы создания громоздкой структуры типа не оправдавшей себя двухэтажной конструкции “Съезд-Верховный Совет” и свел бы участие большинства из примерно 700 его членов к формальному представительству.

Эта конструкция имеет ряд серьезных дефектов: депутаты, сенаторы и президент хотя и проходят процедуру выборов, но в момент избрания не наделяются полномочиями по изменению Конституции и тем более – правом передавать эти полномочия третьим лицам; Конституция создается при чрезмерном влиянии представлений и интересов действующих властей; различные позиции по поводу изменений в Конституции не были выявлены надлежащим образом и поставлены в центр избирательной кампании на выборах президента и депутатов, не говоря уже о региональных выборах, предопределивших состав Совета Федерации. При этом критерии работоспособности и неангажированности были бы еще более ущемлены. Этот вариант может оказаться более проходимым, так как он в наибольшей степени удовлетворяет интересы участников законодательного процесса. И все же продвижение законопроекта о КС натолкнулось на серьезные препятствия. В этом, однако, нет особой беды, раз нет необходимости коренного пересмотра базовых глав Конституции и никем еще не выдвигались проекты такого пересмотра. Для КС нет предмета деятельности, созывать его сейчас – значит углублять и обострять противостояние в обществе, а не выявлять островки согласия.

Выше уже отмечалось, что такое согласие сейчас может быть достигнуто лишь по отдельным поправкам, в первую очередь корректирующим баланс сил между властными институтами. Эта задача в принципе решается без всякой чрезвычайщины, в рамках процедур, предусмотренных 136-й статьей Конституции. Их реализации могла бы содействовать предварительная проработка конституционных поправок в компактной и работоспособной группе ad hoc, не имеющей никаких законодательно установленных полномочий и действующей исключительно на базе политического соглашения между представителями сил, имеющих признанный вес и влияние в обществе.

Поиск островков согласия

В существующей социально-экономической и политической ситуации, которую даже одни лишь попытки радикально переделать Конституцию еще больше дестабилизируют, верной представляется ориентация не на максимум, вбирающий все возможные пожелания по изменению Конституции, хотя бы и справедливые, а на минимум, без реализации которого наше общество будет оставаться на краю пропасти. Речь идет о поправках, без внесения которых будет воспроизводиться нынешняя весьма опасная ситуация нестабильности, скрытого от общества торга между властью и вождями коммунистической и националистической оппозиции, бездеятельности правительства там, где это недопустимо, и показной активности, где она вредна.

Это не исключает, а, наоборот, предполагает разработку основными участниками процесса перспективных концепций конституционных перемен, долговременных векторов изменений в Конституции. Один из вариантов такого подхода, доведенный до уровня конкретных корректировок действующего конституционного текста, был предложен мною ранее (“НГ-сценарии”, 14.08.97) при отчетливом понимании того, что программа, написанная “на вырост” демократическиз сил и демократических тенденций в нашей политической жизни, не имеет шансов на непосредственную и скорую реализацию. Был предложен предметный материал для дискуссии, которая, к сожалению, не состоялась. Не снимая выдвинутых тогда предложений, ограничусь на сей раз предложениями более скромными.

Наиболее существенными представляются три главных направления, на которых возможны и необходимы вторжения в текст действующей Конституции.

В первую очередь это, конечно, изменение баланса сил в треугольнике: президент-парламент-правительство. Нынешнее государственное устройство России принято считать “сверхпрезидентским”. Отсюда – намерение подрезать права и полномочия президенту или даже перейти к парламентской республике, правительству, назначаемому и смещаемому парламентом. Мне представляется, что делать этого нельзя и не надо. В полномочиях российского президента очень мало такого, чего нет у президента американского или французского. Мощь и своеволие наших президентских структур – не в избытке полномочий, а в слабости парламента как уравновешивающего его института; в этом смысле мы – не “сверхпрезидентская”, а “недопарламентская” республика. Известное уточнение и расширение полномочий парламента не требует уменьшения власти президента – это не игра с нулевой суммой. Но возвышая роль парламента, восстанавливая его контрольные функции, расширяя его возможности влиять на состав и политику правительства, не следует переходить грань, за которой – возвращение к Верховному Совету и Съезду народных депутатов начала 90-х гг.

Во-вторых, надо на уровне и Конституции, и иных законов укреплять независимость и повышать авторитет судов как самостоятельной ветви власти, сделать судебную систему полноправной и полнокровной, материально обеспечить ее функционирование, предусмотреть суровые санкции за неисполнение судебных решений.

В-третьих, необходимо гарантировать развитие федерализма, энергичное пресечение сепаратистских поползновений, формировать и здесь систему “сдержек и противовесов”, опирающуюся на разделение полномочий и ответственности федеральных и региональных властей и местного самоуправления.

В первом приближении поправки к III-VIII главам Конституции могут быть предложены в следующем виде.

Федеративное устройство. Важное положение 77-й статьи о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в стране, необходимо дополнить введением четкой исполнительской вертикали: предусмотреть, что президент РФ на основе судебного решения может сместить высшее должностное лицо субъекта Федерации за нарушение Конституции и федерального закона и назначить новые выборы. Нелишней представляется и норма, предусматривающая возможность введения с согласия Совета Федерации прямого президентского правления в субъекте Федерации, при котором в отличие от чрезвычайного положения права и свободы граждан не ограничиваются, но власть на время переходит к лицам, назначаемым из Центра.

Президент. Едва ли следует сохранять исключительно за президентом в статье 80-й роль гаранта Конституции, прав и свобод граждан: опят прошедших лет показал, что президент единолично исполнять такую роль не должен и не может. Гарантом должна выступать вся система органов государственной власти, включая ее законодательную, исполнительную и судебную ветви. В Конституции следует предусмотреть, что порядок вступления президента в должность, реализация его полномочий и обеспечение непрерывности их исполнения устанавливаются федеральным (возможно – конституционным) законом. Соответствующий закон ограничит возможность выхода действий президента за конституционные рамки. В статье 90-й следовало бы уточнить, что указы и распоряжения президента издаются лишь во исполнение Конституции и федеральных законов и только в пределах его полномочий. Можно также предусмотреть в Конституции предоставление гарантий всем бывшим президентам, скажем, в качестве пожизненных членов Совета Федерации.

Импичмент. Коренной переработке надо подвергнуть 93-ю статью, при этом надо не упрощать отрешение президента от должности, поддаваясь конъюнктурному давлению, а уточнить его основания и порядок, что сделает процесс отрешения трудным, многоступенчатым, но работающим. Переформулировать следует основания для отрешения: на первом месте должна стоять не государственная измена (это дурная калька с английского treason, понятия более многозначного), а нарушение Конституции, иного федерального закона, которым нанесен существенный ущерб основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина, обороне страны и безопасности государства, неисполнение решения суда, а также совершение умышленного тяжкого преступления. Необходимо далее тщательно прописать последовательность включения в процесс отрешения различных государственных структур в зависимости от характера выдвинутых против президента обвинений, обеспечив их работу необходимым расследовательским аппаратом и оставив последнее слово не за парламентской палатой, в решении которой всегда будут доминировать политические мотивы, а за тем или иным судебным органом.

Совет Федерации. В идеале следовало бы вернуться к прямому избранию членов Совета Федерации населением, как это было в 1993 г., или хотя бы развести членство в верхней палате с руководством исполнительной власти регионов. Но в качестве ближайшего шага, до тех пор пока половину нашего сената составляют главы исполнительной власти, можно предложить более ограниченный вариант: ослабление возможностей отклонений некоторых классов законов, принятых Думой; неучастие в преодолении президентского вето на законы, не рассматривавшиеся на Совете Федерации; передачу из Совета Федерации в Думу назначения на должность судей трех высших судов, назначения и освобождения генерального прокурора и, возможно, некоторых других полномочий.

Государственная Дума. Палаты Федерального Собрания (или только Думу, пока Совет Федерации формируется на смешанной основе) необходимо наделить правом проводить не только слушания, рекомендации которых не носят обязательного характера, но и расследования. В Конституции должен быть определен (либо намечен ссылкой на федеральный закон по данному вопросу) статус парламентских расследовательских комиссий, более или менее аналогичный статусу соответствующих комиссий сената и палаты представителей США. В Конституции должен быть обстоятельно прописан выход из ситуации спора между Думой и президентом по поводу назначения главы правительства: отклоненная кандидатура не может быть предложена в течение определенного срока Думе того же созыва вторично; распуская Думу, президент назначает исполняющего обязанности премьера, который подлежит утверждению Госдумой нового созыва; если в таком утверждении будет отказано и президент решит вновь распустить Думу, одновременно должны проводиться перевыборы президента.

Правительство. В Конституции должна присутствовать норма, которую не удалось включить в закон о правительстве: выходя на утверждение в Думе, премьер представляет программу правительства и ключевых министров, весь пакет подлежит единовременному утверждению или отклонению. Но не следует, вероятно, соглашаться с утверждением и смещением министров поодиночке; разве что двойное утверждение – президентом и Думой – должны проходить силовые министры, поскольку именно от силового блока может исходить опасность выхода за пределы конституционного поля. По той же причине эти министры должны быть частью правительственной команды и подчиняться президенту опосредованно, через премьера.

Судебная власть. В компетенцию Конституционного суда, согласно Конституции, входит разрешение дел о соответствии Конституции нормативных актов президента, палат Федерального Собрания, Конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации по вопросам ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, различных договоров и т.д. Остается открытым вопрос, кто в случае спора устанавливает соответствие актов всего этого колоссального законодательного массива федеральным законам. Вероятно, соответствующими полномочиями следует наделить Верховный суд.

Местное самоуправление. В Конституции следует более отчетливо определить финансовую и материальную базу местного самоуправления, без чего его институты превращаются превращаются в фикцию. Должен быть также однозначно решен деликатный вопрос о распространении исполнительской вертикали на уровень местного самоуправления.

Так выглядит эскиз поправок, подготавливаемых в настоящее время экспертной группой фракции “Яблоко”. Разумеется, он будет подвергаться уточнению и корректировке, но предметный разговор должен быть начат безотлагательно. Надо настойчиво добиваться согласия хотя бы по ограниченному кругу вопросов и избегать резких движений, если мы не хотим получить неожиданные и нежеланные сюрпризы.