На пути к переделке Конституции стоят препятствия политические и собственно правовые. Конституция 1993 г. была результатом не широкого общественного согласия, а победы одной из сторон, одержавшей верх в остром столкновении. И хотя политический и персональный состав победителей с тех пор претерпел немалые изменения, требования поменять Конституцию, особенно в радикальном исполнении, воспринимаются значительной частью общества как попытка реванша со стороны атакующей власть оппозиции. Ситуация острого кризиса, глубокого раскола, фрагментации общества – политически не самое подходящее время для полной замены Конституции. Конституции-долгожители в истории возникали, как правило, в условиях общественного согласия. И напротив, революционная Франция на рубеже XVIII-XIX вв. чуть не ежегодно меняла конституционное устройство, но именно в те годы на площади, которая сегодня носит имя Согласия, вовсю работала гильотина, страна была в состоянии перманентной войны со всей остальной Европой, а кончилось все, как известно, роялистской реставрацией.

Юридически в Конституцию 1993 г. встроен мощный механизм самозащиты. Оставаясь на почве Конституции, менять ее можно только двумя путями: I, II и IX главы Конституции (и тем самым – Конституцию в целом) изменить можно только через Конституционное Собрание (КС) (с последующим референдумом или без него), III-VIII главы – голосованием 2/3 депутатов Государственной Думы, 3/4 членов Совета Федерации с обязательной последующей ратификацией законодательными органами как минимум 60 субъектов Федерации. Второй путь мучительно долог и труден, но, по крайней мере, после вступления в 1997 г. Закона о порядке внесения изменений в Конституцию, легальная база для того, чтобы пройти по нему, существует. Первый же путь пока непроходим, так как нет не только закона, но и ясности в вопросе о том, каким должно быть Конституционное Собрание.

Подчеркну главное: главы, которые может изменить КС, менять не только невозможно сейчас, но и не нужно. Первая глава – основы конституционного строя – должна оставаться незыблемой, если мы хотим сохранить единство России и демократический республиканский строй, если мы не хотим открыть простор для натиска агрессивного регионального сепаратизма. Излишняя роскошь – втягиваться на высоком государственном уровне в дискуссию, к примеру, с немногими любомудрами, отстаивающими установление конституционной монархии и резвящимися пока лишь на страницах некоторых изданий. Вторая глава – права и свободы человека и гражданина – в отдаленной перспективе может быть несколько подкорректирована (в плане усиления гарантий прав и свобод), но она не настолько несовершенна, чтобы ставить нас перед угрозой утраты или ущемления в процессе ее переделки некоторых прав и свобод (в частности, права частной собственности), в общем и целом записанных на уровне мировых демократических стандартов, а в чем-то и превосходящих их. Собственно проблемы этих двух глав, как правило, и не поднимаются в дискуссиях о пересмотре Конституции. Остается IX глава, к которой тоже лучше пока не прикасаться, поскольку некоторое упрощение порядка изменения “внутренних” глав (с III по VIII) Конституции можно отрегулировать соответствующим законом, если нам удастся об этом договориться.

Таким образом, нагнетание страстей вокруг созыва КС и скорейшего издания закона о нем преследует цели, не адекватные порядку, заложенному в самой Конституции: КС хотят приспособить для внесения изменений во “внутренние” главы, коль скоро предназначенный для того иной механизм работает медленно и трудно. На дверях, ведущих к изменению “внутренних” глав, законодатель поставил три замка: согласие квалифицированного большинства в обеих палатах парламента и двух третей субъектов Федерации. Совершенно очевидно, что запоры к пересмотру базовых принципов Конституции, ее “внешних” глав должны быть еще более крепкими. Согласие по такому пересмотру должно сложиться еще более бесспорное и надежное, чем по поправкам во “внутренние главы”. И наконец, любые изменения в Конституцию не должны зависеть от причудливых поворотов в быстро и неоднозначно меняющемся соотношении сил, становиться объектом размена в политической игре, преследующей конъюнктурный выигрыш.

Я далек от того, чтобы идеализировать и самую Конституцию 1993 г., и порядок ее введения, убежден, что корректировка “внутренних” глав и в первую очередь – изменение баланса сил в треугольнике: президент-парламент-правительство – назревшая задача. Возражаю же я лишь против того, чтобы задача эта решалась облегченным способом и в обход существующих конституционных установлений. Как это, например, предполагается в представленном “НГ” (26.09.98) проекте В.Зволинского, выстраивающего в лице КС некий многолюдный (и потому совершенно неработоспособный) надпарламент, включающий представителей всех властей, издающий всевозможные законы и регулярно, раз в несколько лет, а то и чаще перекраивающий Конституцию. Нечего и говорить, что монструозная конструкция эта не имеет ничего общего с КС, как оно определено в самой Конституции.

Необходимо предостеречь против двух опасностей. Первая – убеждение в том, что раз Конституция нехороша, а легальность ее подготовки и утверждения вызывает сомнения, строго придерживаться установленного в ней самой порядка изменения не обязательно. Думаю, что лимит на революционные скачки за пределы конституционного поля и в этой области мы издержали. Вторая – намерение использовать КС как инструмент для выполнения не отведенной ему Конституцией роли – внесения поправок в ее “внутренние” главы и тем более как палочку-выручалочку для выхода из сегодняшнего политического кризиса. В неумелых и неосторожных руках оно само может стать источником повышенной опасности, не говоря уже о бесполезной растрате материальных и интеллектуальных ресурсов общества. Кому же может быть доверен этот инструмент, политико-правовые возможности употребления которого можно уподобить атомной энергии? Попытаюсь прежде всего обозначить критерии, которым должно отвечать КС, чтобы результаты его трудов выражали общественное согласие, а не достигались “через колено” – и вместе с тем соответствовали международным демократическим стандартам конституционного права.

2. В законе о Конституционном Собрании должны быть учтены следующие основные требования:

представительность: в составе КС должны быть представлены все главные подходы к проблеме изменений в государственном устройстве, имеющиеся в России, причем по возможности примерно в тех же соотношениях, которые в данный момент существуют в обществе. Иными словами, каждое весомое меньшинство должно располагать блокирующим пакетом голосов;

профессионализм: хотя работа КС потребует привлечения известного числа квалифицированных экспертов “со стороны”, члены КС должны обладать необходимой подготовкой: образованием или ученой степенью по социальным наукам и/или опытом законодательной работы. В стенах КС некогда и незачем заниматься ликбезом;

работоспособность: оптимальной представляется численность в 100-200 человек максимум с полным освобождением этих лиц от всех иных работ и забот на время работы КС (порядка 6-12 месяцев);

неангажированность, предполагающая, в частности, ограничение влияния личных интересов членов КС и корпоративных интересов существующих государственных институтов на характер решений, принимаемых КС. Это предполагает, в частности, нежелательность совмещения членства в КС, Думе и тем более – в Совете Федерации.

Самый сложный и спорный вопрос – способ формирования Конституционного Собрания, отвечающий совокупности этих критериев, а также ряда других требований. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находятся несколько вариантов формирования КС, между которыми ей предстоит сделать выбор.

Вариант, обеспечивающий наибольшую представительность КС и отражение всех заметных позиций, существующих в обществе на момент постановки вопроса о пересмотре Конституции, – всеобщие выборы его членов гражданами РФ после того, как предложение о пересмотре I, II, IX глав Конституции будет поддержано квалифицированным большинством в обеих палатах парламента. В этом случае КС избирается на ограниченный срок (6-12 месяцев). Получив мандат избирателей, члены КС временно освобождаются от иной работы и разрабатывают проект новой Конституции (или подтверждают неизменность действующей). Этот вариант в наибольшей степени отвечает условиям действующий Конституции, которая предоставляет палатам парламента право лишь инициировать изменения базовых глав, но не осуществлять их. Он обеспечивает поэтому наибольшее соответствие КС поставленной задаче и безусловную легитимность принятых решений.

Вариант этот, правда, достаточно сложен в реализации. Избирательная система должна быть определена таким образом, чтобы в ходе выборов членов КС были разъяснены и учтены обществом основные подходы к преобразованию Конституции. Наиболее адекватной для этого представляется либо пропорциональная система, либо система ограниченного вотума в крупных избирательных округах, при которых конкурируют не столько лица, сколько платформы (проекты новой Конституции либо статей из I, II, IX глав), за которыми стоят коллективы разработчиков, а за ними в свою очередь – различные партии, общественные объединения (или их блоки). В этом случае избиратели выбирают не просто “хорошего парня”, обладающего набором достоинств, а лицо (лиц), взявших на себя обязательство поддерживать определенный проект и представивших доказательства своей профессиональной пригодности к законотворческой работе. Прежде чем определиться в выборе, избиратели сопоставляют разные проекты и слышат их критику.

Один из доводов против выборного целевого варианта – его цена, которая, согласно приблизительной прикидке Центризбиркома, составила бы около 1 млрд.рублей (в ценах на 15 августа 1998 г.). Можно предположить, впрочем, что к моменту, когда возникнет необходимость пересмотра “внутренних” глав Конституции, наше общество станет богаче. Кроме того, сделав некоторые первоначальные затраты, общество серьезно выиграло бы от того, что работа КС начиналась бы не с чистого листа, отправлялась бы не от соображений, высказанных в общей форме, и тем более не от демагогического лозунга “отбросить антинародную Конституцию”, а от юридически проработанных хотя бы в первом приближении текстов, зная электоральный вес каждого из них.
Второй вариант – тоже “выборный”, но избрание членов КС происходит одновременно с выборами в Государственную Думу на срок, скажем, 8 лет и переизбрание половины из них осуществляется на каждых выборах в Думу. В этом варианте члены КС в течение всего срока своих полномочий заняты каждый своим делом, но пребывают в своего рода мобилизационной готовности, а созываются лишь тогда, когда палаты принимают решение о созыве КС в соответствии со статьей 135 Конституции. Это существенно более дешевый вариант, который, однако, отрывает момент выборов от момента, когда необходимость тотального пересмотра Конституции осознана обществом и подтверждена решением парламента. Понятно, что за это время представления избирателей о желаемом конституционном устройстве могут измениться, и состав КС в данном случае может не отражать изменившегося расклада сил в обществе. Кроме того, за столь длительный срок какое-то число избранных членов КС может по различным причинам утратить возможность принимать участие в его работе. На этот случай понадобится предусмотреть удорожающий конструкцию механизм их замещения.

Третий вариант формирования КС – делегирование его членов Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом по определенным квотам (предположим, 60:60:30 или каким-либо иным), если и когда парламент принимает решение о созыве КС. Это, вероятно, самый простой и дешевый вариант, который, однако, имеет ряд серьезных дефектов: депутаты, сенаторы и Президент, хотя и проходят процедуру выборов, но в момент избрания не наделяются полномочиями по изменению Конституции и тем более – правом передавать эти полномочия третьим лицам; Конституция создается при чрезмерном влиянии представлений и интересов действующих властей; различные позиции по поводу изменений в Конституции не были выявлены надлежащим образом и поставлены в центр избирательной кампании на выборах Президента и депутатов, не говоря уже о региональных выборах, предопределивших состав Совета Федерации.

Наконец, согласно еще одному варианту, в состав Конституционного Собрания после принятия решения о его созыве могут быть включены по положению и должности Президент РФ, все члены Совета Федерации, все депутаты Государственной Думы, судьи Конституционного Суда, члены президиумов Верховного и Высшего арбитражного судов, а также никем не избиравшиеся в данном качестве члены Правительства (либо его президиума) и представители профсоюзов (что повлекло бы за собой требование о представительстве ассоциаций предпринимателей и иных общественных объединений). Это также простой и сравнительно недорогой вариант, но он потребовал бы создания громоздкой структуры типа не оправдавшей себя двухэтажной конструкции: Съезд – Верховный Совет и свел бы участие большинства из примерно 700 его членов к формальному представительству. Эта конструкция разделяет все дефекты предыдущего варианта, причем критерии работоспособности и неангажированности были бы еще более ущемлены. К сожалению, этот вариант может оказаться наиболее проходимым, так как он в наибольшей степени удовлетворяет интересы участников законодательного процесса.

Сам перебор этих (а также иных, комбинированных) вариантов, каждый из которых имеет свои достоинства и недостатки, показывает, что к решению ключевой проблемы – порядка формирования КС мы еще не готовы. В этом, однако, нет особой беды, раз нет необходимости коренного пересмотра базовых глав Конституции и никем еще не выдвигались проекты такого пересмотра. Для Конституционного Собрания нет пока предмета деятельности, созывать его сейчас – значит углублять и обострять противостояние в обществе, а не выявлять островки согласия.

Такое согласие сейчас может быть достигнуто лишь по отдельным поправкам, корректирующим баланс сил между властными институтами. Эта задача в принципе решается без всякой чрезвычайщины, в рамках процедур, предусмотренных 136 статьей Конституции. Развернутый вариант таких поправок предлагался мною ранее (“НГ. Сценарии”, 14.08.97). Для начала можно было бы ограничиться немногими точечными изменениями.

В существующей социально-экономической и политической ситуации, которую попытки радикально переделать Конституцию еще больше дестабилизируют, верной представляется ориентация не на максимум, вбирающий все возможные пожелания по изменению Конституции, хотя бы и справедливые, а на минимум, без реализации которого наше общество будет оставаться на краю пропасти. Речь идет о поправках, без внесения которых будет воспроизводиться нынешняя весьма опасная ситуация нестабильности, скрытого от общества торга между властью и вождями коммунистической и националистической оппозиции, бездеятельности правительства там, где это недопустимо, и показной активности, где она вредна.

Более того, пока не откорректированы отношения между президентом и парламентом, сохраняется еще большая опасность, что истосковавшееся по “порядку” общество в обход любого легитимного процесса отдаст колоссальную неконтролируемую власть в руки безответственного авантюриста, верующего в свою миссию и в отличие от нынешнего президента даже генетически не связанного с демократическими преобразованиями последнего десятилетия.

Нынешнее государственное устройство России принято считать “сверхпрезидентским” – это стало общим местом политической публицистики. Отсюда – намерение подрезать права и полномочия президента или даже перейти к парламентской республике, правительству, назначаемому и смещаемому парламентом. Мне представляется, что делать этого нельзя и не надо.

В полномочиях российского президента очень мало такого, чего нет у президента американского или французского. Мощь и своеволие наших президентских структур не в избытке полномочий, а в слабости парламента и судов как уравновешивающих институтов; в этом смысле мы – не “сверхпрезидентская”, а “недопарламентская”, “недосудебная” республика. Известное уточнение и расширение полномочий парламента, укрепление независимости судов не требуют уменьшения власти президента – это не игра с нулевой суммой. Но возвышая роль парламента, восстанавливая его контрольные функции, расширяя его возможности влиять на состав и политику правительства, не следует переходить грань, за которой – возвращение к Верховному Совету и Съезду народных депутатов начала 90-х годов.

Права парламента можно расширить, корректируя Конституцию, и без КС. Но слишком далеко идти по этому пути не следует, зная, каков наш парламент и каким он только и может быть, когда одни за другими выборы проходят в ситуации глубокого экономического кризиса, психологического надлома, связанного с трудностями адаптации миллионов людей к новым условиям, резкого раскола общества, дробности и неустойчивости политических элит и т.д. Надо настойчиво добиваться согласия хотя бы по ограниченному кругу вопросов и избегать резких движений, если мы не хотим получить неожиданные и нежеланные сюрпризы.