Два идентичных текста одного законопроекта внесены Советом Федерации и Госсоветом Республики Татарстан: полномочия верхней палаты предлагается расширить таким образом, чтобы решение о возможности использования вооруженных сил на территории РФ для обеспечения ее суверенитета и государственной целостности, а также защиты прав и свобод человека и гражданина входило в ее компетенцию, наряду с уже записанным за нею правом решать вопрос о возможности использования вооруженных сил за пределами национальной территории. Эта норма навеяна известным негативным опытом использования вооруженных сил по указу президента «для восстановления конституционного порядка» в Чечне. Существует далеко не только абстрактно-теоретическая возможность возникновения аналогичной ситуации в иных субъектах РФ, тогда как Конституция в этом вопросе содержит очевидный пробел. Предложенная норма призвана не допустить как неоправданные действия, так и бездействие со стороны президента. Предоставляя парламенту право сказать свое слово в критической ситуации, эта инициатива идет в русле отчетливо заявленного требования общества об известном, смещении баланса сил в пользу представительских органов власти.

Логичнее, конечно, было бы предоставить все «болевые» решения (о введении военного и чрезвычайного положения и использовании вооруженных сил не только в стране, но и за границей) органу общенародного, а не регионального представительства – Госдуме или по крайней мере обеим палатам. Но коль скоро весь этот комплекс отнесен к компетенции верхней палаты, едва ли своевременно сейчас пересматривать логику общего подхода. Внесение такой поправки в Конституцию, на мой взгляд, стало бы шагом вперед. Но во втором чтении следовало бы дополнить данный законопроект двумя нормами: использование вооруженных сил в тех или иных субъектах Федерации возможно только вместе с введением в этих регионах чрезвычайного положения; указы президента о введении чрезвычайного, военного положения или использовании вооруженных сил в стране либо за рубежом утрачивают силу, если они в течение определенного срока не утверждены соответствующей палатой парламента.

В другом законопроекте Совет Федерации предлагает удлинить сроки прохождения законопроектов: для передачи принятого Думой федерального закона в Совет Федерации с пяти до десяти дней, а для одобрения его в Совете Федерации – с 14до 30дней. Мотивируется это предложение загрузкой членов Совета Федерации работой на ответственных должностях в регионах.

Поправка эта мало что меняет в деятельности органов государственной власти, но за ней стоит серьезная проблема. К сожалению, в 1995 г. нас вынудили оказаться от формирования Совета Федерации на основе всеобщих выборов его членов в субъектах Федерации, как зато было в 1993 г., от профессионального характера их работы и несовмещения ее с иной деятельностью. Теперь, ссылаясь на условия, вытекающие из способа формирования Совета Федерации как «палаты начальников", нам предлагают замедлить законодательный процесс. Увеличение срока рассмотрения принятых Думой законов в Совете Федерации не имеет веских оснований. Для одобрения или отклонения законов, которые по Конституции подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, верхняя палата располагает солидным резервом времени: в двухнедельный срок Совет Федерации обязан лишь принять к рассмотрению такой закон. Если же Совет Федерации заинтересован в рассмотрении иных законов, то он должен организовать собственную деятельность и подготовительную работу своего аппарата, который на деле формирует подходы сенаторов ко многим приходящим из Думы законам таким образом, чтобы их деятельность в сфере законодательства не становилась привеском к иным занятиям.

Поправка эта, скорее всего, будет принята Думой в порядке «размена» компетенцией в отношениях с Советом Федерации, хотя норма, нацеленная на ослабление дисциплины законотворческой работы и замедление и без того весьма продолжительного процесса рождения законов, вредна сама по себе, а еще более тем, что закрепляет ущербный принцип формирования Совета Федерации.

Третий законопроект предусматривает частичное перераспределение полномочий между Госдумой и Советом Федерации: передачу из верхней в нижнюю палату назначения на должность судей трех высших судов – Конституционного, Верховного и Арбитражного, назначение и освобождение от должности генерального прокурора РФ и изменение порядка преодоления президентского вето на законопроекты, принятые парламентом.

Выстроена парадоксальная политико-юридическая конструкция: в силу установившегося после 1995 г. порядка формирования Совета Федерации назначение судей высших судов и генерального прокурора, которые как будто бы должны быть независимыми, а также – что еще важнее – принятие федеральных законов поставлены в зависимость от органов государственной власти субъектов Федерации; причем руководителям исполнительной власти, которым в Совете Федерации принадлежит половина мест, передан по существу контрольный пакет.

Конечно, поправка эта паллиативна: радикальным решением было бы закрепление в Конституции порядка формирования Совета Федерации образца 1993 г. Если бы Совет Федерации стал органом, избираемым на прямых выборах, данную поправку следовало бы отозвать. Но поскольку это представляется на данном этапе проблематичным, выдвижение данного законопроекта – также имеющего не много шансов на прохождение – на обсуждение будет способствовать привлечению общественного внимания к неадекватности способа формирования и состава Совета Федерации принципам парламентаризма.

Что же касается экстравагантного предложения полностью исключить участие Совета Федерации в преодолении президентского вето, то при любом порядке его формирования согласиться с ним трудно. Даже бундесрат в ФРГ, который, как известно, не является палатой парламента, активно участвует в законодательной деятельности, не говоря уже о сенате США. Возможно, пока Совет Федерации не избирается, предусмотреть лишь снижение большинства, требуемого в верхней палате для преодоления президентского вето, сделав его не квалифицированным (2/3), а простым (50% + 1 голос).

Одним из самых серьезных дефектов Конституции 1993г. была утрата парламентом важных контрольных функций, формально присутствовавших в советских конституциях. Четвертый законопроект восстанавливает институт парламентского расследования как один из ключевых моментов политического бытия парламентаризма как такового. Он предусматривает осуществление обеими палатами парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, полномочия которых определены Конституцией и федеральными законами, а также создание комиссий для проведения парламентских расследований, явка в которые приглашенных лиц и представление запрошенных документов обязательны.

Этот законопроект, безусловно, располагается на главном направлении назревших конституционных изменений. Действующая Конституция наделяет парламент некоторыми контрольными по отношению к исполнительной власти полномочиями (утверждение премьера, бюджета, создание Счетной палаты и др.), которые показали, однако, недостаточную эффективность. Между тем международный опыт и, в частности, опыт такой президентской республики, как США, показывает исключительно важную и конструктивную роль парламентских расследований в утверждении демократических принципов ответственности власти, гласности и общественного контроля.

Если законопроект будет принят в первом чтении, желательно при дальнейшем прохождении несколько расширить сферу его действия, обязав должностных лиц являться и представлять документы не только специальным расследовательским комиссиям ad hoc, но и постоянным комитетам и комиссиям палат, предоставлять им – а не только самим палатам – право проводить парламентские слушания, в специальном федеральном законе, который должен быть упомянут Конституции, определить порядок проведения парламентских расследований и область, в которой решения по итогам таких расследований будут носить обязательный характер. Здесь, правда, мы опять упираемся в способ формирования Совета Федерации: в создаваемых им комиссиях представители исполнительной власти регионального уровня наделяются контрольными функциями по отношению к институтам исполнительной власти более высокого уровня.

Далее идут самые существенные – и наиболее опасные – поправки в Конституцию.
Пятый законопроект требует согласия Думы на назначение не только председателя правительства, но также всех его заместителей, министров силового блока, финансов и иностранных дел. предложенный перечень представляется чрезмерным, и речь идет не о частном расхождении, а о принципиально ином подходе. Принятие данной поправки повело бы к тому, что Дума установила бы непосредственный и очень жесткий контроль над всеми ключевыми звеньями государственного управления без всякой ответственности, кроме морально-политической, и риска со своей стороны. Это, по сути, переход к парламентской республике, который, на мой взгляд, по меньшей мере исторически преждевременен. Действующая Конституция, несомненно, содержит перекос не в пользу парламента, но исправлять его следует, не загоняя маятник в противоположное крайнее положение.

Если учитывать неустойчивость большинства, которая складывается в Думе по разным вопросам, а также его весьма слабую, неустойчивую к демагогии ориентацию в вопросах внешней политики (что едва ли устранимо в обозримой перспективе), то «произвольность, спонтанность и непредсказуемость» в деятельности правительства, на которую сетуют авторы поправки, при такой корректировке Конституции скорее всего не уменьшатся, а возрастут. По действующей Конституции, если в Думе существует большинство, готовое идти до конца, добиваясь изменения фундаментальных основ внешней и экономической политики, оно вправе отклонить назначение премьера или отправить правительство в отставку, не соглашаясь с назначением того или иного министра Но авторы поправки хотят большего: дать Думе инструмент эффективного и одновременно безопасного для нее влияния на курс правительства. Это далеко не безобидный сдвиг в балансе властей.

В законопроекте, однако, есть и рациональное зерно. Во-первых, следовало бы принять то, против чего возражает президент: обязательное согласие Думы на назначение министров силового блока, включая заместителя председателя правительства, ведающего данными министерствами, ибо вне пристального парламентского присмотра этот блок может стать орудием государственного переворота, антиконституционного решения политического конфликта. Во-вторых, Думу не следует заставлять приобретать кота в мешке: при утверждении председателя правительства его следует обязать представлять программу деятельности и кандидатов, намечаемых к назначению на все ключевые министерские посты. В-третьих, если производится замена министров в действующем правительстве, то ей должны предшествовать консультации с профильными комитетами Госдумы. В этом направлении были сделаны некоторые шаги в несостоявшемся политическом соглашении. К сожалению, слишком робкие шаги.

Шестой законопроект наделяет Думу правом выражать недоверие не только правительству в целом, но и отдельно председателю правительства и всем ключевым министрам, перечисленным в предыдущем законопроекте. Предлагается также заменить в перечне полномочий Думы «решение вопроса о доверии правительству на «решение вопроса о недоверии» правительству, премьеру и ключевым министрам.

Помимо тех возражений, которые уже высказаны применительно к предыдущему законопроекту, необходимо добавить следующее. Авторы законопроекта справедливо отмечают, что в Конституции заложены две разные процедуры в зависимости от того, с чьей стороны вносится вопрос о доверии: правительства или Думы, причем при различных постановках вопроса он решается разным числом голосов. Но противоречие, которое они усматривают в этом, – мнимое. Вся международная парламентская практика построена именно на таком различии: вопрос о доверии ставит правительство, смыкая его с прохождением какого-то важного законопроекта, бюджета, вообще с одобрением курса в сложной политической ситуации, а вопрос о недоверии ставит оппозиция. Это азбука истории мирового парламентаризма.

Что же касается перечня министров, которым может быть выражено недоверие персонально, то из него следует исключить председателя правительства: если Дума считает необходимым удалить премьера, она должна выразить недоверие правительству в целом, которое в этом случае уходит в отставку в полном составе; это общее правило и парламентских, и президентских республик. Перечень же министров, которым Дума может выразить недоверие, может быть даже расширен, но тогда надо заложить механизм, не позволяющий Думе выдергивать министров одного за другим и фактически добиваться замены всего правительства, не выражая ему недоверия и потому ничем не рискуя и оставаясь в абсолютно неуязвимой позиции. Подобные вольности могут быть ограничены, например, введением нормы, согласно которой выражение недоверия трем и более министрам в течение года равносильно выражению недоверия правительству в целом и может повлечь те же последствия.

Седьмой законопроект вносит изменения в порядок отрешения президента от должности. Допуская возможность некоторой корректировки соответствующей статьи Конституции, необходимо соблюдать осторожность и не приспосабливать ее к сегодняшней политической конъюнктуре. Но нельзя подгонять Конституцию под злобу дня.

Законопроект предлагает исключить из Конституции перечень оснований отрешения президента от должности и соответственно участие Верховного суда в процедуре импичмента. И то и другое представляется совершенно неприемлемым. Конституции практически всех государств, где присутствует пост президента, предусматривают как конкретные основания для импичмента, так и участие в процессе высших судебных органов, причем не как инстанции, контролирующей соблюдение процедуры, а в решении вопроса по существу.

Основанием для импичмента может быть только серьезное нарушение президентом закона, но никак не его политические расхождения с парламентом или абсолютно не верифицируемые обвинения вроде «проведения геноцида» и т.п. В действующей Конституции основания импичмента обозначены как «государственная измена или совершение иного тяжкого преступления". Их можно переформулировать как «нарушение Конституции или совершение иного тяжкого преступления» надо учитывать, что само понятие «измены» переосмыслено в действующем Уголовном кодексе и перестало быть столь всеобъемлющим, как «измена Родине» в приснопамятных статьях 58 и 64 прежних советских кодексов, тогда как нарушение Конституции – в особенности пока президент обозначен как ее гарант- необходимо выделить как самое серьезное из ряда преступлений, которые могут быть вменены президенту. Соответственно Конституционный суд должен удостоверить не только соблюдение процедуры выдвижения обвинения, но и его обоснованность, если президент обвиняется в нарушении Конституции, а Верховный суд – совершение иного тяжкого преступления. Состав измены вполне подпадает под «иные тяжкие преступления».

Уход от четкого фиксирования в Конституции оснований отрешения президента от должности может привести к тому, что пост президента на протяжении всего периода его полномочий станет объектом острого политического противостояния и стабильность, закрепленная итогами президентских выборов, будет поставлена в зависимость от изменчивого соотношения сил в высших эшелонах представительной власти. Сторонникам этой поправки следовало бы задаться вопросом: как они отнеслись бы к предложению устранить из Конституции основания роспуска Думы и отдать это решение исключительно на усмотрение президента и правительства? К слову сказать, попытки отрешения от должности ныне действующего президента наталкиваются не столько на сложность конституционной процедуры, сколько на существующее соотношение сил.

Итак, на суд Госдумы, а в перспективе – также Совета Федерации и законодательных собраний субъектов Федерации, а тем самым и на суд общества представлены семь законопроектов о конституционных поправках. Они, как мы видели, не равнозначны по содержанию и не равноценны по характеру предлагаемых изменений. Большинство из них, если не все, ожидает нелегкий путь, ибо в самой Конституции заложен мощный механизм самозащиты. Это порождает и в парламенте, и за его стенами сильное искушение отказаться от изнурительной борьбы вокруг отдельных поправок и решить вопрос одним махом: заменив Конституцию 1993г. на референдуме или осуществив ее тотальный пересмотр на Конституционном собрании. Иными словами, вопрос о том, как менять Конституцию, не менее актуален, чем что в ней надлежит изменить. Но это уже предмет отдельного разговора.