Вслед за пирамидой ГКО, похоже, готова рухнуть пирамида российской государственности, построенная на основе своеобразно понятого федерализма. Свидетельство тому - цепная реакция заявлений региональных руководителей о приостановке налоговых отчислений в федеральный бюджет. Ведь и налоговые платежи можно в некотором смысле рассматривать как “вклады”, которые должны приносить регионам прибыль в виде сложного комплекса централизованных услуг, включающего в себя трансферты, финансирование федеральных программ, обеспечение безопасности, защиты границ и т. п. Утратив доверие к федеральному центру, неспособному гарантировать выплату этих “дивидентов”, регионы, по сути являющиеся держателями федеральных активов, приступили к их массовому сбросу.

Есть, впрочем, одно обстоятельство, которое не позволяет развивать далее данную аналогию. Дело в том, что федеральные налоги - это собственность Российской Федерации, а отнюдь не регионов. И прекращение их уплаты нужно уподобить не поведению вкладчика, а обыкновенному грабежу. Тем не менее, факт банкротства федеральной власти неоспорим уже по той только причине, что оно не в силах защитить себя от грабежа. И до сих пор мы не услышали ни от президента, ни от правительства жесткого сообщения о том, как они будут реагировать на действия регионов, осмеливающихся присваивать себе федеральные деньги и полномочия.

2. История болезни

Причины вызывающего поведения губернаторов отнюдь не в финансовом кризисе, а в той государственно-правовой политике, которая проводилась на протяжении всего ельцинского периода истории России.

Первые удары по целостности России были нанесены в июне 1990 г. - в самый разгар борьбы с руководством Союза. Декларация о суверенитете РСФСР оказалась миной, на которой подорвался не только СССР, но в какой-то мере и сама Россия, чья территория также стала ареной столь же “революционных” самопровозглашений автономных республик.

С первых своих шагов у власти Ельцин и его окружение активно поощряют центробежные устремления республик. Руководствуясь духом Декларации и стремлением получить поддержку в борьбе с союзным центром, Ельцин, всячески содействует суверенизации автономий, настраивая их на конфедеративный проект взаимоотношений с Россией. Вот как звучали его заявления в августе 1990 года во время визита в Татарстан:

"Мы не пойдем по тому ошибочному пути, чтобы в какой-то степени сдерживать этот процесс национального самосознания ... Россия заключит договор с Татарской республикой или государством - это как решит Верховный Совет. Будет конфедеративный договор внутри всей России... Не надо исходить из того, сколько вам даст прав Россия. А надо исходить из того, сколько вы можете взять и какую долю власти делегировать России... Возьмите такую долю самостоятельности, какую можете переварить. А что не можете - отдайте России по договору."

Подобная политика очень быстро приносит неизбежные плоды. В течение 1990 года декларации, аналогичные российской, принимаются подавляющим большинством автономных республик В то же время ряд автономных областей преобразуются в республики, получая тем самым право иметь свою Конституцию и все привилегии республик. В результате, рассматривая ситуацию формально-юридически, концу 1990 года можно было утверждать, что в России появилось несколько суверенных государств, отложившихся если и не от территории, то по меньшей мере от юридической системы РСФСР. 

Таким образом, именно в 1990 году была заложена одна из фундаментальных основ современного политического режима России, предполагающая наличие на ее территории анклавов с ограниченным (вплоть до исчезающе малого) действием ее государственного суверенитета.

Значение этого обстоятельства вышло далеко за рамки взаимоотношений между республиками и федеральным центром. Очень скоро права и привилегии республик превращаются в объект вожделения и зависти со стороны “рядовых” территорий - краев и областей. Вопреки расхожему мнению о позитивности выравнивания статусов регионов "подтягивание" непривилегированных субъектов РФ почти до уровня республик содействовало общему разрыхлению федерации и утрате централизованного контроля за соблюдением российского законодательства теперь уже не только республиками, но и вообще всеми субъектами РФ.

Эти последние активно включаются в процесс “догоняющей децентрализации”, в ходе которого привилегии, дарованные отдельным республикам, осваиваются подавляющим большинством российских регионов и в конечном счете становятся фактором расшатывания всей государственной системы. 

Именно такую эволюцию претерпел ельцинский постулат о договорной природе отношений между федерацией и ее субъектами, который сформировался в попытках определить взаимоотношения с “суверенными” республиками, а затем приобрел статус универсальной нормы перераспределения полномочий между РФ и ее субъектами. 

Конституция 1993 года наделила договоры слишком большим рангом в системе нормативных актов, утвердив договорные отношения в качестве основного механизма разграничения предметов ведения и полномочий. Это означало, что та степень разрыхления государственно-правовой системы РФ, которой добились регионы, возглавляемые суверенными республиками, получила конституционное признание. 

Столь высокого статуса договорные отношения не имеют ни в одном федеративном государстве мира. В тех немногих странах, где практикуются соглашения между субъектами федерации и центральным правительством (Германия, Австрия), они носят сугубо подзаконный вспомогательный характер. В России же договоры воспринимаются заключившими их регионами как индульгенция на невыполнение федеральных законов, а рядом республик (Татарстан, Башкирия) рассматриваются в качестве учредительных актов, постулирующих конфедеративный характер их отношений с Россией.

Договорные пассажи Конституции - отнюдь не единственная мина, заложенная ее авторами под государственную систему России. Не менее опасными представляются следующие, на первый взгляд вполне безобидные, особенности Основного закона:

1. наделение всех без исключения субъектов РФ правом законодательствования (ст. 66, п.2), 
1. установление единого порядка назначения прокуроров субъектов РФ - по согласованию с ними (ст. 129, п.3)
1. наделение членов Совета Федерации неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий,
1. отсутствие в Конституции институтов федерального вмешательства и принуждения.

Второе “достижение” своеобразно понятого федерализма чревато резким усилением зависимости региональных прокуроров от региональных властей, которые сами по себе должны быть отнюдь не последним объектом внимания со стороны прокуроров.

Третье из вышеперечисленных положений Конституции приобрело особенно угрожающий характер в связи с принятием в конце 1995 года закона “О порядке формирования Совета Федерации”, предписавшего автоматическое вхождение в верхнюю палату глав исполнительной и законодательной власти регионов. Комбинация этих двух норм - неприкосновенности и автоматического совмещения должностей сделала всех без исключения региональных руководителей абсолютно неуязвимыми перед лицом любых обвинений, причем не только административного, но и уголовного характера. Гарантией этой неуязвимости выступает корпоративная солидарность членов Совета Федерации, не позволяющая им освобождать от иммунитета нарушившего закон коллегу из страха последовать когда-нибудь его путем. В результате граждане и демократические институты регионов оказались в ситуации полной беззащитности перед лицом огромной власти, сосредоточенной в руках губернаторов. Теперь федеральному центру, который сам у себя отнял рычаги защиты конституционных прав на местах, остается беспомощно взирать на безудержный произвол, творящийся в регионах. 

Четвертое обстоятельство обрекает на невыполнение все конституционные нормы о верховенстве федерального законодательства над региональным, единстве системы государственной власти и в конечном счете - распространении суверенитета РФ на всей его территории. Не наделив ни одну из федеральных структур правом применить санкции против должностных лиц и органов власти субъектов РФ, нарушающих федеральное законодательство, Конституция выбила легитимную основу из-под любых механизмов федерального контроля за законодательством и исполнительной практикой регионов.

Однако, сама по себе Конституция при всех ее изъянах не смогла бы сыграть столь разрушительной роли, если бы не крайне некомпетентные действия исполнительной власти по введению в действие отдельных ее положений. 

Главный стратегический просчет президента заключался в том, что он санкционировал проведение губернаторских выборов до принятия пакета законов, необходимого для функционирования столь сложного и нового для России института, каким является федерализм. Поразительным образом президент и его администрация не позаботились даже о том, чтобы предварить губернаторские выборы принятием предписанного Конституцией (ст. 77, п. 1) рамочного закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ. Не говоря о том, что это подрывало авторитет Конституции, которая таким образом была явно нарушена, данный просчет имел еще несколько фундаментальных отрицательных следствий.

Во-первых, заново родившийся российский федерализм получил "родовую травму" в виде нелегитимности одного из свих звеньев, а именно системы организации власти в субъектах федерации. Поэтому в целом можно говорить о недостаточно высокой степени легитимности этого института в современной России.

Во-вторых, была сильно затруднена возможность подвести под институт федерализма солидную законодательную базу, необходимую ввиду ввиду того, что нормативная база, содержащаяся в самой Конституции, очевидно недостаточна.

В-третьих, центральная власть сама связала себе руки, лишившись возможности управлять процессом федерализации на начальном (переходном) этапе, когда можно было активно влиять на региональные законодательства, корректировать структуру региональной власти через назначенных руководителей - хотя бы в “несуверенных” регионах.

Таким образом, была полностью упущена возможность сконструировать каркас федерализма в соответствии со следующим алгоритмом: 

1. Президент вносит в Государственную Думу пакет законов, содержащих основные механизмы регулирования федеративных отношений ; 

2. назначенные президентом главы администраций наделяются президентским мандатом, включающим в себя обязанность внести в региональный парламент пакет законопроектов, вытекающих из вновь принятых федеральных законов;

3. в случае принятия пакета Президент назначает выборы главы администрации в данном регионе; 

4. неспособность назначенного главы администрации исполнить президентский мандат влечет его замену и продление моратория на выборы.

Вместо всего этого весной 1994 года началась мучительная и не законченная до сих пор работа по согласованию с Советом Федерации законопроекта "Об общих принципах организации системы органов государственной власти в субъектах РФ". Этот, а также другой принятый Думой важнейший закон о порядке разграничения полномочий между РФ и ее субъектами в сфере совместного ведения встретили непреодолимое сопротивление Совета Федерации и не вступили в силу до сих пор. Но даже если эти законы будут приняты в ближайшее время, нет никаких гарантий, что они будут выполняться, поскольку за пять лет, минувших с принятия Конституции, регионы сформировали достаточно разветвленные системы собственных законодательств, от которых им будет очень сложно отказаться.

3. Диагноз

Отсутствие базисных законов в сфере федеративных отношений консервирует институт федерализма в том ущербном и разрушительном для государства виде, в котором он появился на свет в России. Раз нет законов, то нет и инструментария, позволяющего постепенно исцелять все его вышеописанные дефекты и родовые травмы. Нереформируемость российского федерализма делает его неэффективным и ригидным институтом, сковывающим динамизм и мобильность государства, его способность концентрировать ресурсы на прорывных направлениях не только государственно-правовых, но и экономических реформ.

Невозможность законодательного регулирования федеративных отношений явилась одной из причин стихийной децентрализации государственной власти, принявшую обвальный характер к концу 1997 года, когда в результате губернаторских выборов в абсолютном большинстве субъектов РФ региональные элиты приобрели почти полную (исключая только финансовую) независимость от федерального центра.

Результатом процесса стихийной децентрализации стали:

• появление на политической карте России нескольких десятков авторитарных корпоративно-олигархических режимов, превративших в пустой звук конституционные права граждан, честные выборы, свободу прессы и независимость судов;
• раздробление экономического пространства на полусуверенные региональные анклавы, самостоятельно регулирующие движение товаров через свои территории;
• полная беспомощность территориальных отделений федеральных структур (включая прокуратуру и суд), переходящая в унизительную зависимось от региональных властей.

Итак, есть все основания утверждать, что в результате ельцинской децентрализации российский федерализм явился на свет не только с родовой травмой, но и с врожденными дефектами, обрекающими его на пожизненную инвалидность и раннюю смерть, которая примет форму либо вялотекущего феодального разложения с элементами распада, либо возвращения к жестко централизованному унитарному государству.

4. Запоздалые рецепты

Существует ли сегодня возможность избежать столь печального эпилога? Важнейшее условие для этого - сильная и авторитетная центральная власть, которая сможет организовать диалог с регионами в духе формулировки: ”мне вашего не надо, но и моего не троньте!” Это означает в первую очередь - вернуть полный контроль центра над его собственными структурами в регионах, прокуратурой, МВД, налоговыми органами. Любым путем восстановить финансовую независимость судов. Попытки не выполнять судебные решения пресекать беспощадно.

Конечно же, необходимо менять Конституцию, вычищая из нее любые намеки на договорность в отношениях между федерацией и ее субъектами. Устранить любые формы двойного подчинения и согласования в системе прокуратуры. Как воздух необходим институт федерального вмешательства, предусмотренный в конституциях всех федеративных государств мира. 

Однако, изменение Конституции - дело очень долгое и почти безнадежное, особенно в сфере федеративных отношений: субъекты федерации будут насмерть биться за дарованные им вольности и привилегии. Поэтому нужно думать о менее радикальном, но более реалистичном пути выхода из государственно-правового кризиса, поразившего Россию. Единственная “мелочь”, которая нужна для этого есть воля президента, необходима - как минимум - для того, чтобы подписать законы, принимаемые Думой через преодоление вето Совета Федерации.

В первую очередь необходимо добиться подписания Президентом принятого Думой рамочного закона о принципах организации власти в регионах. Затем принять специальный закон, принуждающий субъекты РФ приводить свое законодательство в соответствие с федеральным. Соответствующий проект в настоящее время готовится к рассмотрению в Государственной Думе. 

Трудная, но в принципе выполнимая задача - ограничить всевластие губернаторов. Добиться снятия с них депутатского иммунитета сегодня невозможно. Но вполне реально внести изменения в закон о порядке формирования Совета Федерации. Если нельзя вернуться к их полной выборности населением, то можно хотя бы предоставить региональным парламентам право самостоятельно определять порядок назначения представителей региона в верхней палате. Захотят - сохранят нынешнюю практику пребывания губернаторов и спикеров по должности; захотят - будут назначать их решением представительного органа или пойдут на их всенародное избрание. В любом случае это усилит авторитет региональных собраний, которые таким образом станут более солидным противовесом исполнительной власти в регионах. 

Впрочем, возможность сделать региональные парламенты своими союзниками была в свое время (1994-95 г.г.) безнадежно упущена президентской командой, думавшей не о балансе региональных властей, а об усилении назначенных глав администраций. Когда же эти последние стали избираться, контроль за ними со стороны центра исчез, а непомерные полномочия и подчиненное положение парламентов остались. Сегодня губернаторы располагают всеми рычагами для формирования ручных парламентов, которые изначально неспособны служить опорой федеральной политики. 

В этих условиях исключительную важное значение в деле противодействия центробежным тенденциям приобретает поддержка гражданского общества и его важнейшей составной части - института местного самоуправления. 

Федеральная власть обязана поддерживать и поощрять любые проявления гражданского протеста, направленного против регионального деспотизма. Равнодушие, с которым гарант Конституции взирает на бесчинства региональных царьков, представляется особенно циничным ввиду того факта, что граждански ориентированная часть населения в регионах недвусмысленно демонстрирует свою готовность сопротивляться произволу. Об этом свидетельствуют, например, недавние антиилюмжиновские митинги в Калмыкии, а также так называемые “выборы” президента Башкирии, ответом на которые стало мощное протестное голосование в башкирских городах и теплое письмо Ельцина, поздравившего Рахимова с “победой”.

Высокая ценность института местного самоуправления заключается в том, что само его существование зависит от выполнения регионами федеральных законов. Парадоксальным образом, появлению этого естественного союзника федеральной власти мы обязаны той же самой Конституции 93 года, которая стала причиной столь многих российских бед. В отличие от института федерализма, институт местного самоуправления в России обладает высшей полнотой легитимности, поскольку формировался в строгом соответствии с Конституцией, на основе предусмотренного ею рамочного федерального и конкретизирующих региональных законов. Именно это обстоятельство позволяет утверждать, что процесс децентрализации на муниципальном уровне идет не стихийно, как это имеет место на уровне региональном, а более или менее осознанно и планомерно.

В противоположность законодательству в сфере федеративных отношений нормативная база местного самоуправления развивается очень бурно - несмотря на сопротивление Совета Федерации. В данной области принято четыре основополагающих федеральных закона (не говоря об изменениях и дополнениях) и множество региональных. Это означает, что при всей динамичности своего развития, институт местного самоуправления остается управляемым и поддающимся корректировке. В ответ на бесконечные обвинения в адрес муниципалитетов (в нарушениях, произволе и т.п.), исходящих в основном от региональных властей, можно привести всего лишь один несокрушимый аргумент: все эти прегрешения совершаются как на муниципальном, так и на региональном уровне; вот только законных возможностей обуздать произвол губернаторов практически нет, а в отношении мэров и муниципальных советов их более чем достаточно. 

Впрочем, очевидно, что управление процессом муниципализации может иметь место только при наличии осмысленной и активной установки федеральных властей на поддержку местного самоуправления. Но как раз с этим-то, похоже, сегодня не все обстоит благополучно. В последнее время (фактически, на протяжение 1998 года) в структурах президентской и исполнительной власти намечаются тенденции отхода от “муниципальных увлечений”.

Нельзя сказать, что президентская команда не отдает себе отчета в огромных долгосрочных преимуществах муниципализации. При ее поддержке были приняты базисные для самоуправления законы, создавались многочисленные структуры, призванные содействовать его развитию. Тем не менее, за все эти годы ничего не сделано для формирования полноценного местного самоуправления в “суверенных” республиках - Татарстане , Башкирии, Калмыкии, Коми; игнорировались неисчислимые нарушения муниципальных прав в других субъектах РФ.

При молчаливом одобрении президентских структур правительство РФ взяло курс на резкое усиление финансовой мощи регионов, производимое за счет уничтожения собственной налоговой базы местного самоуправления. Недавно вступившая в силу первая часть Налогового кодекса сокращает число местных налогов до пяти, из которых три могут со временем перейти под юрисдикцию регионов. Другие фискальные инновации, выдвинутые в рамках антикризисной программы (законы о налоге с продаж, на доходы малого бизнеса и др.), полностью ликвидируют налоговую инициативу местных властей, ставят муниципалитеты в абсолютную зависимость от финансовых решений регионального уровня, которые, как показывает практика, очень редко бывают бескорыстными и политически нейтральными. 

5. Возможность летального исхода

Нынешнее ослабление президентской власти отнюдь не вселяет надежду на то, что местное самоуправление останется в числе приоритетов федеральной администрации. Таким образом, единственный верный союзник, с чьей помощью можно было бы противостоять угрозе дезинтеграции России, оказывается брошенным на произвол судьбы, точнее - “на съедение” жаждущим усиления региональным элитам. 

Исчезающе мала также вероятность того, что в нынешнем своем положении президент найдет в себе силы обострить отношения с верхней палатой, пойдя на поддержку ветированных ею, но крайне необходимых для сохранения единства страны законов. 

Результаты этой пассивно-боязливой политики будут печальны. В повестке дня стоит не столько распад России, разговоры о котором уже стали общим местом, сколько ее окончательная феодализация. За этим абстрактно-анахроническим понятием скрывается вполне конкретная реальность. Это - беспрецедентный цивилизационный регресс, сопровождающийся необратимой деградацией всех правовых и экономических институтов, а также всеобщее варварство, неизбежное в результате крушения последних устоев культуры и общественной морали. Это - победа азиатской деспотической косности, которая уже никогда не позволит России (или тому, что от нее останется) покинуть задворки третьего мира. И, наконец, это - вполне реальная опасность колонизации больной и слабой страны под благовидным предлогом нейтрализовать ее ядерные арсеналы. Вот тогда-то вопрос об окончательном распаде России утратит теоретический характер. 

6. Последняя, самая призрачная из надежд 

На что остается нам уповать? На следующие президентские выборы? Но за то время, которое отделяет нас от июня 2000-го года, процессы феодализации могут принять необратимый характер. На новое правительство, возглавляемое Е. М. Примаковым? Но Конституция не наделила правительство полномочиями, необходимыми для обеспечения единства государственной власти.

Как ни печально это сознавать, но единственной надеждой остается историческая ответственность президента. Для человека, взявшего на себя груз ответственности за судьбу России, должна быть непереносимой мысль о том, что он передаст ее преемнику в состоянии полутрупа. Безусловно, он сегодня не имеет никаких шансов остаться в ее истории как реформатор. Но затормозить государственный коллапс России - еще в его силах. В противном случае он рискует зафиксироваться в памяти потомков под прозвищем Борис-разрушитель.