Часть первая

От безопасности власти — к безопасности общества

Кто и почему заинтересован в сохранении действующей Конституции неизменной?

Те, кому закрепленное в ней подчиненное по отношению к президенту положение всех иных ветвей власти в сочетании с отсутствием действенного контроля обеспечивает доступ к финансам, собственности и природным ресурсам страны не на основе законных, открытых и честных процедур, а кулуарными методами, в обход закона и путем нечестной конкуренции.

Какие аргументы выдвигают противники изменения Конституции?

Понятно, что открыто заявлять о таких мотивах сторонники неприкосновенности Конституции не решаются. Поэтому они используют маскирующую аргументацию: говорят о необходимости "твердой руки" и "сильной исполнительной власти", способной быстро принимать решения без помех со стороны парламента. Представляют идею восстановления разрушенного в 1993-м баланса властей как прокоммунистическую, предрекают нестабильность и смену правительства каждые 3—4 месяца, как в Италии.

Является ли эта аргументация убедительной?

Не является по следующим причинам:

— любая "твердая рука" в российских условиях почти неизбежно вырождается в лучшем случае в произвол, а в худшем — в диктатуру. Кроме этого, никто еще не доказал, что двигаться быстро — значит двигаться хорошо и правильно, для того и нужен парламент, чтобы удерживать исполнительную власть от поспешных и непродуманных решений;

— идея баланса властей сама по себе не является ни "коммунистической", ни "демократической", зато ее реализация укрепит демократический фундамент России и будет равно полезна всем партиям;

— "нестабильность" — вовсе не обязательный атрибут парламентской или полупрезидентской республики (скажем, Германия, Канада, страны Скандинавии и многие другие вполне стабильны). Напротив, куда большую нестабильность в российских условиях дает именно президентский режим, когда по прихоти главы государства в любой момент можно снять любого министра или отправить в отставку все правительство.

Чем больна нынешняя Федерация?

Тем, что отношения Федерации и ее субъектов строятся на договорной основе, причем права и льготы, которые получают субъекты, сильнейшим образом зависят от степени политической лояльности руководителей регионов центру и от степени заинтересованности центра в их поддержке. Известно, что в 1994 — 1996 годах были подписаны договоры о разграничении полномочий и предметов ведения центра с рядом республик и областей. И в каждом таком договоре отдельно взятому субъекту даровались некие дополнительные права — оставлять себе часть причитающихся в федеральный бюджет налогов или сборов, самостоятельно распоряжаться добытой нефтью, газом или иными полезными ископаемыми... Но в силу понятного "принципа сохранения" все налоги, которые не доплатили в федеральную казну, скажем Татарстан или Башкортостан, вынуждены компенсировать другие субъекты Федерации.

Какой же выход из положения?

Необходимо прекращение договорной практики. Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами должно осуществляться только Конституцией и федеральными законами, принимаемыми в кажюм конкретном случае отдельно. Не должно быть никаких договоров между Россией в целом и ее частью, где регион России выступает равноправной стороной. Это — нонсенс, не допустимый для правового государства.

Что необходимо изменить?

Перечислим лишь некоторые, наиболее актуальные изменения.

Восстановить контроль парламента за назначениями на ключевые посты в правительстве, указав в Конституции, что с согласия Государственной Думы назначается и освобождается от должности не только премьер-министр, но и все его заместители и ряд ключевых министров: обороны, внутренних и иностранных дел, юстиции, экономики, финансов, социальной защиты, по делам национальностей, а также директора ФСБ. СВР и Федеральной службы телерадиовещания.

Установить, что статус Администрации президента определяется федеральным законом. Ситуация, когда президентская канцелярия время от времени вдруг превращается во всемогущее, ни за что не отвечающее и практически никому, кроме президента, не подконтрольное учреждение с нигде не обозначенными законными полномочиями, совершенно недопустима.

Ограничить "указную" деятельность президента. Во-первых, установить, что в случае противоречия его указа Конституции или закону применяется норма Конституции или закона. Сегодня, в отсутствие этой нормы, любые неконституционные или незаконные акты главы государства действуют и влекут правовые последствия, а отменить их в судебном порядке почти невозможно. Во-вторых, установить, что президент вправе издавать указы и распоряжения не по любому вопросу, по которому захочет, а лишь в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией и федеральными законами, и лишь по тем вопросам, круг которых определен федеральным законом. При этом необходимо, чтобы президент не имел права подписывать экономические указы при отсутствии положительного заключения правительства. До тех пор, пока своей подписью президент сможет освободить кого-то от налогов или дать кому-то квоты и лицензии на вывоз или ввоз нефти, газа, леса, цветных металлов, до тех пор вокруг него будут собираться нечистоплотные люди.

Как сделать импичмент реальной процедурой?

Следует установить, что импичмент президента возможен по обвинению в совершении преступлений двух видов — умышленное грубое нарушение Конституции или уголовно наказуемое деяние. Обвинение президента в нарушении Конституции может выдвигать каждая из палат Федерального Собрания путем открытого голосования бюллетенями, а обвинение президента в совершении уголовно наказуемых действий может выдвигать Генеральный прокурор РФ. Далее эти обвинения рассматривают соответственно Конституционный и Верховный суды и выносят не подлежащий обжалованию вердикт об отрешении президента от должности или об оставлении в ней, если нарушение не подтверждается.

Не должно быть никаких отдельных договоров между Россией в целом и ее частью, где регион выступает полноправной стороной. Это недопустимо для правового государства.

Чем и почему плох нынешний парламент?

Жалобы на якобы безответственный парламент мы слышим постоянно, и действительно многие парламентские решения страдают недостатками. Но следует понять: парламент безответственен именно потому, что безвластен. Ибо власть без ответственности бывает, а ответственность без власти — нет. Следовательно, нужен сильный парламент.

Как этого добиться?

В первую очередь, дав парламенту возможность влиять на кадровые назначения в исполнительной власти. Дума должна получить право утверждать ключевых членов правительства и выражать им недоверие. До тех пор, пока руководители исполнительной власти будут пребывать в должности и лишаться ее исключительно в зависимости от воли президента, исполнение его воли для них всегда будет важнее исполнения Закона.

Кроме того, надо усложнить процедуру роспуска парламента. Парламент, который можно разогнать в любую минуту (скажем, трижды подряд навязывая заведомо непригодного премьера), не способен принимать нормальные законы. Следует установить, что при отклонении кандидатуры премьера его повторное представление Думе не допускается. Одновременно следует изменить сам принцип утверждения премьера, введя так называемое "негативное голосование": кандидатура премьера считается отклоненной, если против его утверждения голосовало более половины депутатов Думы. Наконец, следует исключить нынешнее право правительства ставить в Думе вопрос о доверии самому себе, поскольку постановка этого вопроса есть заведомая провокация с ясной политической целью.

Как формировать Совет Федерации?

В нынешнем виде Совет Федерации являет собой не палату законодателей, а палату региональных начальников, у которых нет ни времени, ни желания реально участвовать в законотворчестве. Кроме этого, имеющийся у президента и правительства экономический контроль за "губернаторской" частью Совета Федерации дает исполнительной власти возможность полностью заблокировать неугодные ей законодательные акты.

Поэтому наиболее целесообразно, чтобы Совет Федерации, как и в 1993 — 1995 годах, избирался гражданами —по два "сенатора" от региона. Кроме этого, Совет Федерации должен работать на профессиональной основе —только тогда он станет полноценной палатой парламента.

Президент Ельцин против изменений Конституции. Как с этим быть?

Рассматривать мнение президента как сугубо частное. Дело в том, что президент не является легитимным участником процесса изменений Конституции: ни на каком этапе этих изменений учет его мнения Законом не предусмотрен.

Когда менять Конституцию?

Конституция нуждается в скорейшем изменении —желательно до новых президентских выборов, чтобы вновь избранный глава государства заранее знал, какие полномочия ему будут вручены. Кроме этого, ограничение полномочий президента сужает круг возможных претендентов и накал предвыборной борьбы. Страшно даже подумать, какие средства могут быть использованы ради получения нынешних "самодержавных" президентских полномочий.
 
 

Часть вторая

Какой президент нам нужен?

Что может российский Президент?

Наиболее краткий ответ —почти всё. Конституция, принятая в экстремальных обстоятельствах, сосредоточила огромные полномочия в руках главы государства. В соответствии с Конституцией президент может начать войну. Президент может подписывать секретные указы, о содержании которых можно узнать через год, а можно и не узнать вообще. Президент может подписывать экономические указы по самому широкому кругу вопросов, фактически подменяя правительство. Президент может заключать сепаратные договоры с одними субъектами Федерации в ущерб другим. Президент может снимать и назначать любых федеральных чиновников, в том числе "через голову" их руководителей. Президент может... впрочем, проще перечислить то, что президент делать не может. Точнее, не имеет права по Конституции, потому что фактически президент может делать даже то, на что не имеет права, поскольку механизмов, позволяющих остановить президента в таких случаях, Конституция не предусматривает.

Что такое "скрытые" полномочия президента?

Да, у президента есть не только "явные" полномочия, прямо установленные Конституцией (подписание законов, введение чрезвычайного положения, назначение судей, назначение и снятие председателя правительства и министров, представление Совету Федерации кандидатуры Генерального прокурора и так далее), но и так называемые "скрытые" полномочия: глава государства может действовать, исходя из указанных в статье 80 Конституции "общих обязанностей" (обеспечение территориальной целостности России, обеспечение согласованного функционирования органов власти и т. п.). Понятно, что под столь расплывчатые формулировки можно подвести практически любые решения президента, например решение о начале войны в Чечне, которое было признано соответствующим Конституции.

Кого бы мы ни выбрали президентом в 2000-м или в каком-либо следующем году, при этой Конституции он будет для общества источником повышенной опасности независимо от своих личных качеств.

Что такое "указное право"?

Президент может издавать указы, по форме очень похожие на законы, по тем вопросам, по которым не приняты законы, или, как говорят президентские юристы, "заполнять пробелы в законодательстве". Например, утвердить программу приватизации или установить принципы организации власти в регионах. Ну, а затем, пользуясь своим правом накладывать вето на законы, всячески препятствовать тому, чтобы по вопросу, "урегулированному" его указом, появился полноценный закон.

Чем опасны нынешние президентские полномочия?

Тем, что судьба страны не может и не должна зависеть от доброй или злой воли одного человека —кем бы он ни был.

Недопустимо, чтобы вся страна тряслась как в лихорадке перед каждыми очередными выборами президента и мучительно выбирала меньшее из зол.

Недопустимо, чтобы президент мог по своей прихоти назначать и смещать министров — тогда правительство всегда будет формироваться по принципу личной преданности или родственных связей. Или исходя из необходимости расплаты за финансирование избирательной кампании.

Недопустимо, чтобы президент мог одним росчерком пера распускать парламент. Парламент, непрерывно дрожащий от страха за свое существование, никогда не будет способен защитить интересы граждан от произвола и беззакония.

Было ли необходимо наделение президента именно такими полномочиями?

На наш взгляд, нет. В 1993 году сторонники нынешней Конституции оправдывали наделение президента "сверхполномочиями" необходимостью без помех и как можно быстрее проводить радикальные экономические реформы, не оглядываясь на консервативный парламент. Под прикрытием этой идеи полномочия парламента были резко уменьшены по сравнению с Верховным Советом России, а полномочия президента —резко увеличены по сравнению с теми, которые у него были до осени 1993 года. Практика, однако, показала, что никаких кардинальных экономических изменений при этом не произошло. Зато открытая и публичная полемика в зале заседаний парламента по важнейшим для страны вопросам сменилась закрытой и кулуарной борьбой различных группировок за "доступ к телу" главы государства, своей подписью единолично решающего эти вопросы. Результат — такие печально известные решения, как упомянутая война в Чечне, залоговые аукционы 1995 года, наделение отдельных регионов льготами и привилегиями и так далее.

Почему полномочия президента необходимо ограничить?

Потому что кого бы ни выбрали президентом в 2000-м или в каком-либо следующем году, при этой Конституции он будет для общества источником повышенной опасности независимо от своих личных качеств. Дело даже не только в том, что у президента слишко много власти и ею легко можно злоупотребить. Не менее существенно, что столь большую власть один человек, будь он хоть семи пядей во лбу, не может использовать, и его окружение буквально "подбирает" ее с пола, куда она вываливается из его рук. В итоге источником опасности для граждан становится не только сам президентский пост, но бесчисленная армия чиновников по всей России. При этом общество — в лице парламента, общественных организаций, отдельных граждан — не будет иметь практически никакой возможноcти этому помешать. На наш взгляд, полномочия президента должны быть такими, чтобы недостатки человека, избранного на высший пост в государстве, в минимальной степени сказывались на судьбе страны.

Может быть, пост президента не нужен вообще и целесообразно перейти к парламентской республике? 

Парламентская республика — вполне приемлемый вариант государственного устройства, и в будущем Россия могла бы управляться таким образом. Но самое опасное в политике — "резкие движения": нельзя переходить одним шагом от нынешней суперпрези дентской республики прямо к парламентской. Нужен переходный режим: например президентская республика с более скромными, чем сейчас, президентскими полномочиями.

Каким должен быть статус президента

Наша концепция может быть выражена двумя словами: "Безопасный президент".

Президент должен быть главой правового государства, основанного на верховенстве Закона и разделении властей его обязанность — обеспечивать неукоснительное соблюдение Конституции, защищать права и свободы граждан, согласовывать работу различных органов власти, принимать необходимые меры в экстремальных ситуациях. Но при этом президент не должен быть политической фигурой, стоящей над Законом. Он не должен иметь право, ни с кем не советуясь, назначать и смещать министров. Он не должен иметь право своей подписью освобождать от налогов и выдавать квоты на вывоз сырья. Он не должен иметь право раздавать государственную собственность в конкретные частные руки.

Какие первоочередные шаги можно предложить?

Например, такие:

— состав правительства формируется по представлению премьера либо с его согласия;

— премьер-министр должен обязательно визировать проекты указов президента по вопросам экономической и оборонной политики, кадровых назначений в правительстве и реорганизации органов государственной власти, внешней политики и государственных финансов:

— вице-премьеры и ключевые министры должны назначаться только с согласия Государственной Думы, а двукратное выражение недоверия Думой кому-то из министров в течение полугода влечет их обязательную отставку;

— судьи Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов представляются к назначению на паритетных началах президентом и Государственной Думой;

— президент вправе снять с должности только тех федеральных чиновников, которые им назначены.

Должен ли президент иметь право издавать указы по вопросам, не урегулированным законами?

Мы допускаем, что такое право у президента может быть. Но, чтобы не было злоупотреблений, надо установить: в течение месяца с момента подписания указа президент обязан внести в Государственную Думу проект закона, который регулирует те же вопросы, что и указ. В противном случае указ автоматически утрачивает силу на следующий день после истечения месячного срока и не подлежит исполнению.

Что такое неприкосновенность президента и должен ли он ее сохранять после отставки?

На этот вопрос Конституция просто не отвечает. Указано лишь, что президент обладает неприкосновенностью, без расшифровки этого понятия, как это сделано и в отношении депутатов, которых нельзя задержать, обыскать, арестовать или отдать под суд без санкции парламента, но против которых можно возбудить уголовное дело.

В результате на практике неприкосновенность президента оборачивается его фактической неподсудностью —против президента нельзя возбудить гражданское или уголовное дело, ни один гражданин не может предъявить к нему претензии в суде (например, если действия президента привели к нарушению его прав или материальному ущербу), президента нельзя допросить и так далее. При этом, в отличие от депутатов, лишение президента неприкосновенности никак не предусмотрено.

Более того, появившееся осенью 1998 тода предложение сократить за президентом такую неприкосновенность до конца жизни является, по сути, обещанием заранее простить не только действующему, но и будущим президентам любые грехи, вплоть до самых жестоких преступлений. Мы считаем, что все это грубо нарушает конституционный принцип, относящийся к разделу прав и свобод граждан, — "все равны перед законом и судом".

Мы выступаем категорически против неприкосновенности президента после отставки. Став обычным гражданином, президент не должен иметь никакого иммунитета перед Законом. И, конечно, никаких "гарантий неприкосновенности" не должны иметь родственники и приближенные президента.

Заключение

Авторы понимают, насколько сложно не только предлагаемый ими, но и любой другой путь изменений нынешней российской Конституции — могушественные политические силы кровно заинтересованы в сохранении статус-кво. Мы видим, как новый авторитаризм рядится перед нами в демократические одежды. Мы видим, как высокопоставленные представители власти и ангажированные властью комментаторы уверяют нас в совершенстве действующей Конституции и запугивают якобы неизбежным хаосом при попытках ее изменения.

Тем не менее иного пути у нас нет. Если, конечно, мы хотим видеть свою страну процветающим демократическим государством, а не криминально-олигархической вотчиной.