За пределами России - на западе, юге и юго-востоке - остались лучшие по оборудованию участки границы, тыловая инфраструктура, городки, большая часть техники, проживающие на местах кадры и личный состав. В некоторых районах обустройство новой российской границы началось, причем в одностороннем порядке (по Кавказскому хребту с Грузией, с Балтийскими странами), в других - либо препятствуют экономические трудности, либо этого не делается по политическим соображениям (с Белоруссией, Украиной, Азербайджаном, Казахстаном). Одновременно приходится по соглашениям со странами СНГ охранять и некоторые старые советские границы, ставшие внешними рубежами Грузии, Армении, Таджикистана, Казахстана и Киргизии, оказывать помощь пограничникам Узбекистана и Туркмении. А кое-где пограничникам приказывают (вопреки действующему законодательству) прикрывать и внутренние административные границы России, - как на стыках Дагестана, Ингушетии и Ставрополья с мятежной Чечней. 

В-третьих, положение во многих приграничных районах теперь не менее, а гораздо более нестабильно и опасно, чем в годы холодной войны, когда главной общей заботой была угроза ядерной катастрофы. Из Малой и Южной Азии в Закавказье и среднеазиатские республики, а оттуда в Россию хлынул поток контрабанды, оружия, наркотиков, военизированных банд, нелегальных мигрантов. На границах Чечни пограничники вели, а в Таджикистане и ныне ведут настоящие бои. Там и живут по-фронтовому в землянках, штопают истлевший камуфляж и пьют привозную воду. Там нередко оказываются под огнем и с фронта и с тыла, отстреливаются из блиндажей, провожают на борты "груз 200", положив на гробы зеленые фуражки. 

Но и там, где не стреляют, есть свои большие проблемы - и это в-четвертых. Десять лет назад границу СССР в обоих направлениях пересекало ежегодно до 5 млн. человек, а сейчас свыше 80 миллионов (!). При этом пропускная способность границы, в частности, число оборудованных КПП и численность личного состава для их функционирования, совершенно не отвечают новым потребностям. 

Главнейшая нынешняя задача погранслужбы - обеспечить быстрый и беспрепятственный законный транзит людей и грузов, сделав границу широким мостом экономической и гуманитарной интеграции России с ближайшими соседями, со всем цивилизованным миром. Но их же долг - воспрепятствовать разграблению российских природных ресурсов, проникновению преступников, контрабанде наркотиков и оружия. Весь мир тревожит перспектива вывоза ядерных материалов, химического оружия, устройств и опасных образцов двойных технологий. На Севере, на Каспии и на Дальнем Востоке растущую проблему создает хищническая добыча морских богатств чужими и своими браконьерами, и ее тоже должны решать пограничники. (Есть версия, что именно с этим связан теракт в Каспийске.) На востоке страны на границу все сильнее давит миграция из северных провинций Китая, население которых превосходит население всей России в целом, не говоря уже о ее дальневосточных регионах. Любому ясно, какими этническими, экономическими, а затем и политическими осложнениями чревата эта тенденция. 

Раньше во многих трудных зонах, таких, как Арктика или Дальний Восток, пограничников прикрывала мощь армии и флота. Теперь в ходе сокращения, расформирования и отвода Вооруженных сил погранслужба зачастую остается одна, в качестве единственной государственной структуры, которая не только обеспечивает контроль и минимальные коммуникации в отдаленных районах, но и вообще может обозначить их российскую принадлежность. 

И наконец, в-пятых, из всех силовых структур ФПС находится в самом плохом положении в плане финансирования по отношению к ее объективным потребностям (т.е. подтвержденным независимой экспертизой и Счетной палатой). В 1996 г. это составило около одной трети от необходимого. 

Армия и флот, как правило, получают около двух третей от своих минимальных запросов, которые - в отсутствие ясной военной доктрины - в большой степени формируются по принципу "от достигнутого", т.е. мотивируются нуждами содержания имеющейся численности их личного состава и интересами загрузки созданных в прошлом мощностей оборонной промышленности. 

А у пограничников запросы определяются однозначно и независимо от их субъективных интересов - протяженностью государственной границы, которую надо защищать и обеспечивать сообразно обстановке и предписанному свыше режиму: от затерянных во льдах арктических аванпостов, от образцовой финской границы бизнеса и туризма - до стреляющих пянджских и памирских застав. 

Границу нельзя защищать на треть или наполовину, все равно как бессмысленно строить мост до середины реки. Полное обеспечение соответствующего национальным интересам режима границы - это необходимое условие экономических реформ и хозяйственного подъема России, оптимального использования ее природных ресурсов, выгодного товарооборота и поступления доходов в казну. Кроме того, это неотъемлемое условие восстановления правопорядка в стране, обуздания криминального беспредела, без которого вся деятельность правоохранительных органов просто бессмысленна. Без защиты границы нельзя справиться с воинствующим сепаратизмом и обеспечить территориальную целостность страны. Пограничный режим - это и система взаимоотношений с соседними странами и народами, которая может вырасти в тесное сотрудничество и интеграцию или в военное противостояние и вооруженные конфликты. Наконец, граница и ее обеспечение есть первостепенный признак государственности, престижа державы в мире. 

Видимо, не все понимают это в Москве, в результате чего ныне наступает настоящий кризис обеспечения государственной границы. По закону о федеральном бюджете на 1997 г., ФПС выделили 5,763 млрд. руб. - менее 38% от заявленных минимальных потребностей. Это составило всего 11% от всех затрат на правоохранительные органы (в т.ч. МВД, ФСБ, таможенная служба), эффективность работы которых во многом зависит от пограничников. Запланированных средств только частично хватит на выплату денежного довольствия, продовольственные закупки и перевозки. Ничего не останется на жилищное строительство (14 тыс. семей пограничников нуждаются в жилье), закупки и ремонт вооружений и техники, усугубится нехватка горючего. При этом половина авиации, бронемашин, две трети кораблей и треть катеров вышли из строя, совершенно деградировала система связи, половина электросигнального оборудования границы не работает (что равно полосе в 3 тыс. км). Кое-где боеприпасы приходится покупать (!) у армии и арендовать склады и аэродромы. Ничего не делают для облегчения задач погранслужбы дорогостоящие системы наблюдения ПВО, флота, военно-космических сил. 

За этими нехватками следуют не только огромные экономические убытки от контрабандистов и браконьеров, подрыв правопорядка в стране, наркоэпидемия и сверхвооруженность криминала. Кто хоть раз побывал на "горячих границах", понимает, что за этим напрямую стоит гибель многих офицеров и солдат в приграничных вооруженных столкновениях, которой в ином случае можно было бы избежать. Мизерная экономия в несколько триллионов рублей в сравнении с масштабом госбюджета (529 трлн. руб.) влечет несоизмеримые экономические потери, не говоря уже о людских жертвах и политическом ущербе. Вот уж поистине случай, где скупой (или неумный) платит не дважды, а в десятикратном размере. 

Война в Чечне не только поставила пограничников под огонь сепаратистов, но породила много принципиально новых проблем для ФПС, расхлебывать которые предстоит еще долго. Ведь пограничные маневренные группы на границах Чечни с Ингушетией, Ставропольем и Дагестаном совершенно незаконны. По закону "О Государственной границе Российской Федерации" не допускается использование погранвойск для выполнения задач, не возложенных на них федеральными законами, в частности для охраны административных границ между субъектами РФ. Более того, само присутствие погранслужбы на границах Чечни, особенно в мирное время, предполагает де-факто отношение к России как к иностранному государству, что соответствует целям чеченских сепаратистов, но прямо противоречит политике федеральной власти РФ. Это не говоря уже о том, что для закрытия границ Чечни у ФПС нет ни людских, ни материальных ресурсов. Другой проблемой является недостаточное финансирование, нехватка личного состава, тяжелые материальные условия жизни пограничников на новых точках. 

Если Чеченская Республика станет независимой, то помимо всех прочих последствий это крайне негативно отразилось бы на политическом положении Ингушетии и Дагестана, а для пограничников обернулось бы нескончаемым кошмаром. 

Поддержание "прозрачных" границ между Россией и Чечней (как между РФ и Казахстаном), чего, вероятно, хотела бы чеченская сторона, сделает Дагестан "естественной" зоной чеченской экспансии. Чечня, имея такие средства давления, как проходящие через ее территорию коммуникации между Дагестаном и остальной Россией, территориальные претензии на Хасавьюртовский район Дагестана, чеченскую общину в Дагестане (около 100 тыс. чел.), опытные вооруженные формирования, немалые запасы оружия и валютные резервы, будет вести дело к превращению Дагестана в вассальное исламское государство или субъект конфедерации с "Вайнахской республикой". Определяя самостоятельно свою налоговую, пошлинную политику и правоохранительную практику, Чечня поставит Россию и ФПС в еще более тяжелое положение. 

Если же на границах Чечни будет поставлен "железный занавес" в виде государственной границы полного профиля, погранвойск, минных полей и поддерживающих армейских частей, то Грозный окажется в абсолютной блокаде. Тогда чеченцы превратят границу в постоянную линию фронта и сделают все для разжигания конфликтов местного населения с федеральной властью по всему Северному Кавказу, и прежде всего в Ингушетии и Дагестане. В Дагестане в дополнение к лезгинам появится еще один разделенный народ - чеченцы. Республика окажется отрезана от коммуникаций и на юге, и на западе, акции по типу кизлярско-первомайской спровоцируют столкновения населения и федеральных сил, националистические движения сплотятся против русских и федеральной власти. "Чеченский сценарий" может повториться в еще большем масштабе. В этой связи представляется, что единственно правильным путем является долгосрочный курс на реинтеграцию ЧР в состав РФ в социально-экономическом и правовом отношении, косвенное содействие установлению там трезвомыслящей и стабильной местной власти. Значение этой политики, безусловно, выходит далеко за рамки проблем погранслужбы. От нее во многом зависит дальнейшая судьба всей России. 

Все сказанное выше является тем фоном реальной жизни, на котором возникают организационные, бюджетные или законодательные инициативы, относящиеся к погранслужбе. Принятый Госдумой в конце сентября 1996 г. закон о внесении ряда изменений и дополнений в закон "О государственной границе Российской Федерации" вызвал немало споров, в том числе на страницах печати. И это не удивительно. Закон сложен. В частности, наибольшие возражения вызвали пункты о пограничных сборах и создании на их основе целевого бюджетного фонда ФПС. Возможно, в эти статьи закона понадобится в будущем внести некоторые исключения и дополнения. 

В то же время нельзя не видеть, что идея создания в рамках федерального бюджета Фонда развития пограничной службы, формирующегося из сборов и штрафов, родилась не от хорошей жизни. Критиковать ее абстрактно очень легко: куда как лучше, чтобы государство через бюджет обеспечивало погранслужбу всем необходимым. Но раз оно этого не делает, а укоротить границу по отпускаемым деньгам невозможно, альтернативой сейчас является только полный и окончательный развал пограничного режима России. 

В бюджете 1997 г. средства на ФПС не только не увеличили согласно запросу, а урезали под ожидаемый фонд. В отличие от прошлых лет погранслужбе ничего не выделили из фонда таможенной службы, которая всецело сидит "на плечах" пограничников и без них просто лишилась бы работы. (Кстати, работы, оплачиваемой из таможенных сборов совсем неплохо, что можно увидеть хотя бы на границе Дагестана и Азербайджана, где дырявые палатки пограничников с "буржуйками" соседствуют с капитальным домом таможни, обставленным дорогой мебелью.) Начавшие поступать от пограничных сборов средства до ФПС не доходят, правительство направляет их по своему усмотрению на другие нужды, благо за сборы ругают пограничников, а не Белый дом. Но параллельно по инициативе некоторых депутатов Думы через поправки к Закону "О государственной границе" и этот нерожденный еще фонд ФПС предлагается ликвидировать. Как будто пограничникам говорят: "Граница - это ваше личное дело, охраняйте как знаете". 

Идет на ФПС накат и с других направлений. То их предлагают переподчинить Генеральному штабу, будто тому мало дел с армией и флотом. Разве непонятно, что в отличие от военного периода, когда погранвойска действительно есть передовой эшелон Вооруженных сил, - в мирных условиях они являются правоохранительной службой (сопряженной больше с МВД и ФСБ), и их деятельность не имеет ничего общего с оперативными боевыми планами Генштаба. То требуют отнять их училища и академии, будто задерживать нарушителей и обеспечивать все тонкости правового режима границ - все равно что бомбить врага на суше и топить его корабли на море. 

Видно, каким-то ведомствам очень не по нраву, что, несмотря на все тяжелейшие проблемы, погранслужба все еще сохраняет целостность и дееспособность, а в некоторых регионах остается единственной неподорванной структурой федеральной исполнительной вертикали. Может быть, кому-то колет глаз, что при всех слухах об отдельных случаях коррупции на местном уровне ФПС пока избежала грязных скандалов в высшем генеральском эшелоне в округах и в самой Москве? А то и претит, что ФПС возглавляет энергичное и достойное руководство, пользующееся непререкаемым авторитетом у подчиненных - от Лубянки до самых дальних курильских дозоров. 

Так или иначе, многие претензии к погранслужбе мотивированы чем угодно, но не заботой о государственных интересах России. Во всяком случае, не правильным пониманием этих интересов, как и положения дел на границе. К тому же, в отличие от других силовых структур, у ФПС нет своего лобби ни в правительстве, ни в Госдуме, ни среди общественных организаций. 

Независимая Газета №10 (37) от 15 марта 1997 г., суббота