|
Стержнем проведения экономической реформы является твердый рубль.
Без устойчивых денег невозможны стабилизация хозяйственных связей,
наведение элементарного порядка в экономике, насыщение рынка и
движение вперед к новой роли государства в экономике, эффективному
производству, интеграции в мировое хозяйство. Можно с уверенностью
утверждать, что любые другие чрезвычайные меры без решения вопроса
денег нанесут только вред.
Банковская система
Условием успеха реформы является единая денежная система, сохранение
централизма денежно-кредитной политики. Это требует преобразования
системы Госбанка СССР в октябре 1990 г. в Резервную систему Союза
как договорный Союз центральных банков республик. Резервная система
Союза состоит из Совета управляющих, возглавляемого Председателем,
назначаемым Президентом СССР, и собственно центральных банков-членов
системы.
Совет принимает квалифицированным большинством все важнейшие
решения по вопросам денежно-кредитной политики СССР, а их практическое
исполнение осуществляется центральными банками республик. Совет
не имеет своего баланса, но готовит сводный баланс Резервной системы
Союза. Совету центральными банками республик делегированы конкретные
функции, в том числе установление и поддержание курса рубля, управление
валютными резервами Союза.
Резервная система Союза является единым юридическим лицом, то
есть сохраняется монополия наличной эмиссии, единство общих принципов
банковского надзора, хотя технически эмиссия совершается банками
республик по единым правилам, они же осуществляют непосредственный
надзор за коммерческими банками на своей территории.
Республики принимают свои банковские законы, не противоречащие
соглашению о Резервной системе Союза. Условием участия в ней является
отказ от односторонних действий по регулированию или ограничению
денежного обращения и кредитования.
В республиках центральные банки выводятся из подчинения Правительства
и ежегодно отчитываются перед Верховными Советами, которые не
вмешиваются в их текущую деятельность. На период реализации программы
перехода к рынку (до 1992 г.) Резервная система Союза и центральные
банки республик тесно сотрудничают с органами, координирующими
проведение
реформы.
Ключевым моментом кредитной реформы является коммерциализация
государственных специализированных банков. Они преобразуются в
самостоятельные акционерные общества с максимально широким распределением
акций. Коммерциализация проводится без разрушения сложившихся
структур, хотя возможно частичное разукрупнение спецбанков с созданием
на их основе местных и региональных коммерческих, кооперативных
банков.
Внешэкономбанк и Сбербанк СССР преобразуются по указанной схеме,
но в данном случае демонополизация должна заключаться в первую
очередь в ликвидации искусственной монополии на валютные операции
и на привлечение сбережений населения. Сбербанки всех уровней
выводятся из подчинения Госбанкам, прирост вкладов перестает автоматически
изыматься, и они развиваются как нормальные коммерческие банки.
Коммерциализация предполагает работу банков в пределах собственных
и привлеченных ресурсов, самостоятельный выбор объектов кредитования
и установления цены и сроков кредитов, единый режим налогообложения
и регулирования для всех банков, свободу выбора банка клиентом.
В октябре-ноябре 1990 г. спецбанки переводятся на коммерческие
принципы с разделом общесоюзного ссудного фонда.
Система универсальных коммерческих банков дополняется специализированными
институтами - кредитными кооперативами и земельными банками, инвестиционными
и пенсионными фондами, брокерскими и лизинговыми фирмами. Для
этого центральные банки республик на основе рекомендаций Совета
управляющих Резервной системы Союза до конца 1990 г. выпускают
нормативные документы, легализирующие и стимулирующие такую деятельность.
В течение нескольких месяцев реформируется система Госстраха.
Органы Госстраха преобразуются в коммерческие учреждения на акционерной
основе, разрешается создание новых страховых компаний, в том числе
с иностранным участием. Организуется система государственного
страхового надзора. Страховые ресурсы перестают поступать в бюджет.
Для финансирования и кредитования за счет бюджетных средств в
1991 г. в республиках создаются правительственные банки развития,
специализирующиеся на крупных инвестиционных проектах.
Государственное регулирование банков заключается в надзоре за
их деятельностью с точки зрения защиты интересов клиентов. На
центральные банки республик возлагается задача регистрации открытия
банков, надзора за их операциями, учетом и отчетностью, создания
механизмов защиты интересов вкладчиков коммерческих банков за
счет взносов самих банков.
В октябре перестраиваются межбанковские расчеты, ликвидируется
система межфилиальных оборотов, осуществляется переход на расчеты
через корреспондентские счета. Это на определенное время затормозит
расчеты и "свяжет" значительные суммы. Центральные банки
республик обеспечивают межбанковский клиринг для ускорения расчетов
на своем уровне и договариваются об общей системе в рамках Резервной
системы Союза.
Денежно-кредитная политика
В условиях перехода к рынку денежно-кредитная политика приобретает
принципиально новые черты. В целях овладения положением в области
денежного обращения и кредитования с ноября осуществляется переход
от кредитного и кассового планирования к регулированию объема
совокупной денежной массы. Ключевая задача первых месяцев - резкое
сжатие кредита и ограничение роста денежной массы.
Разрабатываются показатели совокупной денежной массы и рассчитываются
соответствующие агрегаты. Налаживается сбор соответствующей информации
и отчетности. На период 1990- 1991 гг. ставится задача нулевого
роста показателя совокупной денежной массы. Это может произойти
главным образом за счет сокращения объемов кредитования и, следовательно,
депозитов предприятий. Вклады населения сократятся в случае превышения
размеров программы связывания над приростом доходов населения.
Арсенал инструментов регулирования включает:
резервные требования-норматив депонирования части вкладов банков
на беспроцентных счетах в центральном банке;
норматив депонирования в центральном банке части прироста кредитования,
прямые количественные ограничения;
процентную политику;
рефинансирование банков в центральном банке.
В центре системы денежно-кредитного регулирования на первом этапе
будет изъятие части средств банков и их депонирование в центральном
банке. Изменяя нормативы резервных требований, Резервная система
сможет увеличивать или уменьшать ликвидность банков, воздействовать
на депозитную эмиссию коммерческих банков и, следовательно, на
объем денег в обращении и инфляционные процессы.
Учитывая сокращение бюджетных расходов и ссудного фонда при его
разделе в связи с необходимостью ликвидировать часть государственного
долга, повышение процентных ставок, для проведения жесткой денежно-кредитной
политики первоначально будет достаточно резервных требований на
уровне 5-10 процентов депозитов банков.
Поскольку резервные требования заработают в полную силу лишь
в декабре, то в октябре основная тяжесть рестриктивной политики
ляжет на прямые ограничения кредита - административное сокращение
общего объема кредитования предприятий на 5-10 процентов или обязательное
внесение сумм прироста кредитования на специальные счета в центральном
банке.
Не меньшее значение будет иметь процентная политика. На первые
3-6 месяцев с октября административно вводится новая структура
процентных ставок (долгосрочные выше краткосрочных, ссудные выше
депозитных) с повышением их среднего уровня, что призвано ограничить
спрос на кредит и уменьшить безналичную эмиссию. Через 3-6 месяцев
начинается либерализация процентных ставок (в первую очередь ссудных).
По срочным счетам населения объявляется повышение ставок с 1
октября до 4 процентов годовых, с 1 января - 5-7 процентов в зависимости
от срока. В дальнейшем в случае высокой инфляции предполагается
индексация вкладов. Весь прирост вкладов Сбербанка с 1 октября
размещается на коммерческих условиях, и за счет этого в основном
компенсируется повышение ставок. Уровень процента во всех банках
по вкладам до 10 тыс. руб. продолжает административно регулироваться.
Вступает в силу система рефинансирования - изъятые у банков разными
методами деньги ссужаются им под процент, установленный исходя
из задач денежно-кредитной политики; соответственно, банки вынуждены
привязывать свои ставки к ставке центрального банка (она должна
быть единой для всех членов Резервной системы).
Государственная кредитная политика может реализовываться через
кредитные гарантии Резервной системы, субсидирование отдельных
видов кредита (экспорт, приоритетные отрасли, малый бизнес), создание
специальных государственных кредитных институтов, стимулирование
межбанковской конкуренции.
Необходимо определить статус рубля как единственного законного
средства платежа на территории СССР. Выпуск других денежных знаков
и суррогатов, обращение иностранной валюты в качестве платежного
средства запрещаются в целях стабилизации покупательной способности
рубля.
По оценкам специалистов, на руках у населения есть до 2 млрд.
долл, в иностранной валюте. Это равнозначно 40 млрд. руб. (по
курсу "черного" рынка) в сравнении со 110 млрд. руб.
в наличном обращении. Внедрение иностранной валюты во внутренний
оборот обесценивает рубль быстрее, чем эмиссия.
Для исправления положения отменяется Постановление Совета Министров
СССР о розничной торговле на валюту, все валютные магазины, кроме
экстерриториальных (аэропорты), преобразуются в коммерческие,
вводятся свободная купля-продажа валюты, открытие валютных счетов,
некоторые другие элементы внутренней конвертируемости рубля.
Центральный элемент перестройки денежной системы - изменение
механизма наличной эмиссии. Ликвидируется централизованная выдача
разрешений на наличную эмиссию. Отменяется неэффективное кассовое
планирование и ограничения на выдачу наличных денег.
Существующая система ведет к задержкам зарплаты при наличии на
счетах денег, появлению курса между наличными и безналичными деньгами
(до 1:3), коррупции и злоупотреблениям, использованию в качестве
денег облигаций и сберегательных сертификатов.
Наличная эмиссия должна осуществляться в форме продажи. банкнот
банками - членами Резервной системы коммерческим банкам. При такой
системе центральный банк проводит эмиссию путем замещения безналичных
денег наличными, то есть совокупная масса денег в руках банков,
предприятий и населения не меняется.
С 1991 г. в увязке с ликвидацией жесткой регламентации финансов
предприятий ликвидируется разделение наличного и безналичного
оборота и осуществляется переход к регулированию совокупного денежного
обращения. Для этого:
постепенно снимаются ограничения с безналичных платежей и расчетов;
ограничиваются наличные платежи размером свыше 1000 рублей;
ставятся жесткие задачи по развитию безналичных платежей (в том
числе повышается плата за инкассацию, делающая операции с наличными
невыгодными);
проводится кампания по убеждению населения хранить деньги в банках.
Государственный бюджет
Ключевой момент перехода к рынку - жесткая финансовая политика,
что подразумевает резкое сокращение расходов бюджета в качестве
одного из основных источников разбалансированности.
Сокращение расходов. Бюджеты союзного и республиканского уровней
имеют резервы для сокращения:
производственные капитальные вложения (на 20-30%), включая объекты,
начатые в т. г.;
второстепенные расходы и расходы, потерявшие целевое значение
в связи с изменением ситуации; не освоенные в срок ассигнования;
инвентаризация и отмена всех ранее принятых инвестиционных программ,
эффект от которых будет не ранее, чем через 3-5 лет;
мораторий на 1 год на принятие любых новых бюджетных программ
стоимостью свыше 100 млн. руб., любых новых списаний и дотаций;
расходы Минобороны (на 10 процентов) и КГБ (20 процентов);
помощь другим странам - на 70-80 процентов;
равномерное сокращение на 5-10 процентов союзных и республиканских
расходов на содержание органов власти и управления, закупок оборудования
для бюджетных организаций (кроме медицины), общественных наук,
других незащищенных статей;
дотации убыточным предприятиям (не менее чем на 30-50 процентов);
массовая проверка бюджетных организаций на предмет неэффективных
расходов (закрытие организаций, урезание ассигнований).
На период до 1 января 1991 г. ставится задача сокращения дефицита
государственного бюджета до 5 млрд. руб. за IV квартал при условии
нормального его финансирования. К 1 марта планируется полностью
ликвидировать дефицит союзного бюджета.
Важную роль в сбалансировании бюджета может сыграть увеличение
доходов: рост поступлений от налога с оборота; введение некоторых
новых налогов т. д.
Проводится реформа бюджетного устройства СССР и прежде всего
разделение бюджетов. Все союзные республики создают собственные
бюджетные системы и отвечают за сбалансированность своих бюджетов.
Союзный бюджет, как правило, балансируется.
Из Союза в республики и особенно на места передается основная
масса социально-культурных и других расходов. Местные органы власти
теряют возможность обращаться за ассигнованиями в союзный и республиканские
бюджеты.
Республики договариваются об общих принципах бюджетной политики:
устанавливается единый допустимый уровень дефицита (5% от суммы
расходов) при непременном его финансировании за счет фактического
размещения ценных бумаг.
Во всех республиках закрепляется принцип, согласно которому инициативу
по расходам имеет только Совет Министров, а Верховный Совет принимает
или отвергает его предложения (непринятие бюджета приравнивается
к вотуму недоверия). Увеличивается срок, в течение которого Верховный
Совет анализирует представленный бюджет. Устанавливается порядок,
по которому предварительно фиксируется предельно допустимый размер
дефицита или он запрещается.
В бюджете выделяются защищенные и незащищенные статьи. Проводится
индексирование защищенных бюджетных расходов. Все проекты, финансируемые
за счет бюджета, утверждаются Верховным Советом в индивидуальном
порядке при стоимости свыше 100-500 млн. руб.
В целях повышения эффективности использования средств бюджета
создаются республиканские контрольные органы при Верховных Советах.
Эти органы будут иметь право прекращать бюджетное финансирование
конкретных объектов и организаций в случае обнаружения злоупотреблений,
халатности, нарушения сроков.
Предлагается превращение ежегодного бюджета в главный программный
документ экономической политики государства. Одновременно с бюджетом
принимать ключевые экономические мероприятия года, включая денежно-кредитную
политику.
Налоговая система
Каждая республика вправе иметь собственную налоговую систему.
Однако в условиях единого экономического пространства серьезные
различия в налоговых системах неизбежно вызовут нежелательные
проблемы типа манипулирования налоговыми режимами, двойного обложения
и др. Поэтому необходимо согласование республиками основных принципов
систем налогообложения.
В настоящее время союзные республики считают, что бюджет Союза
должен сформироваться путем передачи республиками средств для
реализации делегированных ими полномочий. Взнос каждой республики
в бюджет Союза определяется исходя из объема ее ВНП (национального
дохода) либо ВНП на душу населения. Увязка величины взноса республики
с размером ВНП на душу населения направлена на выравнивание стартовых
условий перехода к рыночным отношениям.
При этом субъекты хозяйствования, юридические и физические лица,
находящиеся на территории республик, производят налоговые платежи
только в республиканские и местные бюджеты. Распределение налоговых
поступлений между республиканскими и местными бюджетами регулируется
законодательными актами союзных республик.
Внешняя привлекательность так называемого "одноканального"
метода формирования бюджета путем периодических взносов при детальном
анализе практической стороны вопроса не подтверждается. Необходимость
осуществления текущих расходов из союзного бюджета, высокие требования
к гарантированности и безусловности своевременного его пополнения,
сложности и противоречия, возникающие при определении размеров
взносов от республик, - все эти обязательства не позволяют предлагать
этот метод.
Федеральный общесоюзный налог, его ставки могут, таким образом,
устанавливаться по соглашению всех республик. Это позволит Союзу
планировать свои расходы исходя из ожидаемых доходов и нести полную
ответственность за свою финансовую политику.
При такой системе фиксированные взносы республик могут осуществляться
для реализации отдельных программ или формирования целевых фондов.
В качестве основы для республиканских налоговых законодательств
предлагается в 1991 году использовать общесоюзное налоговое законодательство,
предусматривающее три основных налога: на прибыль предприятий,
на доходы граждан и налог с оборота. Вместе с тем в существующих
законах необходимо принять следующие поправки:
а) налог с оборота с 1991 года разделяется на налог с оборота
и акцизы с ограниченного круга товаров при их конечной реализации
(алкоголь, табак, предметы роскоши, автомобили); собственно налог
с оборота распределяется на широкий круг продукции по невысоким
ставкам; ставки налога с оборота устанавливаются в процентах к
объему реализации по укрупненным группам продукции;
6) налог на прибыль унифицируется, отменяется особый статус для
банков, потребительских обществ, предприятий общественных организаций,
а также прогрессивное обложение прибыли в зависимости от рентабельности;
вводится система налоговых ставок в зависимости от массы прибыли;
разрешается при исчислении налога на прибыль акционерных обществ
уменьшать облагаемую прибыль на сумму отчислений в резервный фонд
до достижения им определенного уровня; сокращается число налоговых
льгот, большинство из которых должно ежегодно переутверждаться;
в) корректируются ставки подоходного налога с населения в сторону
понижения, поднимается необлагаемый минимум и прогрессия делается
более плавной;
г) изменяются, в соответствии с условиями Договора об образовании
Экономического Союза, принципы отчисления налоговых поступлений
в союзный бюджет.
Вводится специальный налог на использование невозобновляемых
природных ресурсов, налог на сверхнормативное незавершенное строительство,
возможно, и другие.
Кроме того, расширяются полномочия налоговых инспекций (они делаются
подлинно независимыми), принимаются меры к более полному охвату
всех доходов, подлежащих обложению. Ускоряется переход на налоговые
декларации. Вводится жесткая уголовная ответственность за уклонение
от налогов.
Государственный долг
Внутренний государственный долг СССР достиг на 1 января 1990
г. 400 млрд. рублей. Из них лишь 20 млрд. руб. приходится на добровольно
размещенные займы. Остальные средства изъяты у банковской системы
(350 млрд. рублей), причем примерно половина бессрочно и бесплатно,
и 22 млрд. рублей у Госстраха СССР. Попытка осуществить в 1990
г. массовый выпуск ценных бумаг потерпела неудачу, а в результате
списаний долгов и нового изъятия средств банков общая сумма внутреннего
долга выросла на 30 процентов.
Предлагается к концу 1990 г. оформить все заимствованные до 1
сентября 1990 г. у банковской системы ресурсы в долгосрочные займы
с конкретными условиями в сумме средств, переданных Сбербанком
СССР Госбанку СССР. Вновь выпущенные обязательства распределяются
между сберегательными банками и госстрахами республик как их активы
пропорционально переданным им ресурсам (в виде бухгалтерских проводок).
Списание задолженности по сельскому хозяйству (70 млрд. руб.)
осуществляется путем сокращения общесоюзного ссудного фонда при
его разделе между банками. Обслуживание и погашение накопленного
долга (выплаты Сбербанками) берут на себя республиканские бюджеты.
Сумма союзного долга фиксируется. Новый союзный долг возможен
лишь на основе конкретного соглашения республик. Если такое решение
принимается, то за выпуск долговых обязательств отвечает Минфин
СССР.
Реализацию намеченных на 1990 г. займов для населения и предприятий
следует продолжить с согласия союзных республик с продажей облигаций
по рыночным ценам. Для стабилизации положения и изъятия из обращения
излишних денег следует пойти на выпуск союзных облигаций даже
сверх потребностей бюджета.
Каждая республика принимает закон о республиканском государственном
долге, который определяет процедуру и пределы его увеличения,
технику финансирования, полномочия и разделение ответственности
по уровню Советов. Предлагаются следующие общие принципы:
запрещается принимать республиканские бюджеты с дефицитом, превышающим
5 процентов от суммы расходов. Фактический дефицит бюджетов допускается
лишь в меру реализации государственных долговых обязательств;
законодательное запрещение административного использования ресурсов
банков для финансирования бюджета, а также принудительных займов.
В исключительных ситуациях предусматриваются краткосрочные (до
12 месяцев) кредиты Резервной системы союзному или республиканскому
бюджету.
Правила выпуска и обращения государственных ценных бумаг, управления
госдолгом определяет Министерство финансов республики. Операции
по размещению, погашению, выплате процентов и рефинансированию
осуществляет Госбанк республики.
Решение об увеличении долга республики принимается ее правительством
в пределах, установленных Верховным Советом.
Фиксируется абсолютный и относительный (к ВНП) предел долга.
Создается республиканский фонд погашения госдолга как часть бюджета,
определяются источники его пополнения, в частности, могут использоваться
поступления от приватизации.
Дефицит республики, автономии, области, района, города финансируется
их заимствованиями. Органы власти разных уровней не отвечают по
обязательствам друг другу. Местные Советы сами проводят свою финансовую
политику в рамках действующих законов.
До создания развитого рынка ценных бумаг условия местных займов
согласовываются с Минфином и Госбанком республики, а крупных займов
(100 млн. рублей и более) с Минфином СССР и Советом управляющих
Резервной системы для устранения ненужной конкуренции (очередь
займов).
Определение круга инвесторов, на которых нацелены новые бумаги,
диверсификация долга по срокам и формам (от казначейских векселей
до средне- и долгосрочных облигаций); оптимальный срок займов
сегодня 5 лет.
Финансовый рынок
Условием эффективности экономики и системы банков является финансовый
рынок в качестве механизма "горизонтального" перераспределения
денежных ресурсов, внутри- и межотраслевого перелива капиталов
в противовес "вертикальному" бюджетному методу. Финансовый
рынок необходим для нормализации структуры процентных ставок,
оценки финансового положения заемщиков, связывания свободных средств
населения и предприятий.
С октября 1990 г. начинается формирование финансовых рынков на
уровне республик. Это предполагает:
а) принятие соответствующих юридических актов;
б) формирование системы регулирования рынка.
Основой финансового рынка будет кредитный рынок, включающий отношения
между банками, предприятиями и населением, а также межбанковский
и коммерческий кредит (включая вексельное обращение). Надзор за
кредитным рынком осуществляет Госбанк каждой республики в рамках
общей политики Резервной системы СССР.
Параллельно идет становление рынка ценных бумаг, включая полноценные
акции, облигации, государственные обязательства. Создаются фондовые
биржи или отделы при товарных биржах, развивается межбанковский
рынок. Курсы акций и облигаций на финансовом рынке отражают спрос
и предложение. Стимулируется создание посреднических компаний
по торговле ценными бумагами и аудиторских фирм. Надзор за рынком
ценных бумаг осуществляют Минфины республик или специальные Агентства
по регулированию операций с ценными бумагами. Координатором развития
общесоюзного рынка будет выступать Союзное Агентство по ценным
бумагам, которому делегируют определенные функции республиканские
агентства.
Сравнительно быстро можно сформировать межбанковский кредитно-денежный
рынок. Рынок ценных бумаг будет развиваться медленнее в зависимости
от успеха приватизации. При этом нужно до начала реформы договориться
между республиками о свободе перелива денежных ресурсов и торговли
ценными бумагами, а также о координации деятельности регулирующих
органов.
|
