| |
| |
Дмитрий Казьмин Ольга Проскурнина Елена Мазнева«Самое опасное — это картели», — Игорь Артемьев, руководитель Федеральной антимонопольной службыРуководитель ФАС Игорь Артемьев обещает разрушить монополию «Газпрома» на доходы от экспорта газа и уверяет, что эту идею поддерживают Владимир Путин вместе с Игорем Сечиным"Ведомости", 20 августа 2008 года |
|
| «Влезать везде, где только можно» — так характеризует принцип работы своей команды Игорь Артемьев. С 2004 г., когда знакомый Путина по Санкт-Петербургу возглавил Федеральную антимонопольную службу, полномочий у нее действительно прибавилось: ФАС возбуждает дела против губернаторов, нарушающих закон о госзакупках, готовит проект демонополизации в медицине (половину российских больниц, к примеру, предлагается передать в концессии) и штрафует оборонные заводы за слишком высокие цены на их продукцию. «Мы все это делаем, разумеется, не для того, чтобы свой статус повысить, а вмешиваемся в те сферы, в которых требуется восстановление конкурентных отношений, — говорит Артемьев. — Если этого не делать — будут процветать коррупция и воровство». О том, как ФАС борется с нарушениями антимонопольного законодательства в других сферах, глава службы рассказал, посетив редакцию «Ведомостей». — В июле ваша служба предъявила претензии трем крупнейшим поставщикам угля, однако с подачи премьер-министра Владимира Путина главным нарушителем считается «Мечел». Действительно ли в отношении «Мечела» ФАС выдвинула более серьезные обвинения, чем, например, против «Евраз холдинга»? — В отношении этих компаний выдвинуты обвинения в нарушении одних и тех же положений антимонопольного законодательства. Речь идет о злоупотреблении доминирующим положением на рынке. Говорить о мере злоупотребления — кто больше дискриминировал металлургические предприятия, а кто меньше — сейчас сложно. Мне кажется, «Мечел» больше отличился в плане создания дефицита, навязывания невыгодных условий договора и неравномерности поставок коксующихся углей. Однако грань эта очень условная: все три компании, в отношении которых ФАС возбудила дела, нарушили одни и те же нормы закона. В отношении «Евраз холдинга» и «Распадского угля» дела еще не завершены, расследование идет, поэтому любые сравнения и оценки «степени вины» будут некорректны. — Вы выражали недовольство отсутствием сотрудничества с «Евраз холдингом» и «Распадским углем», но компании заявили, что предоставляют все документы. Какие именно требования не выполняют компании? — На сегодняшний момент и «Евраз» и «Распадский уголь» начали сотрудничать с ФАС. Просто это случилось не сразу. Мы обсуждаем характер правонарушения, которое они, на наш взгляд, совершили. То есть с этими компаниями мы движемся по пути, который уже прошли с «Мечелом». Хотя, конечно, о содействии расследованию как свершившемся факте можно будет сказать только по завершении дела. — Раньше вы ходили на все заседания правительства, теперь — нет. Если сравнить работу в новом и прежнем правительстве, какие отличия? — Это две разные модели, каждая имеет свое преимущество. Раньше я часто выступал во время заседаний с места, реагируя на ту или иную ситуацию. Например, когда принимался закон о транспорте и речь шла о демонополизации общественных перевозок пассажиров. Первоначально закон предполагал сохранить все как есть — 90% перевозок за существующими муниципальными автопредприятиями. Я предложил прямо прописать в законе, что с 2011 г. запрещается одной компании и группе связанных с ней лиц иметь долю рынка пассажирских перевозок более 35%. Премьер Михаил Фрадков тогда это поддержал, и поправка отразилась в протоколе. Сейчас ситуация другая. Мы получаем протоколы совещаний у вице-премьеров, в них уже сформулирована позиция, которая затем станет позицией президиума правительства. В этой ситуации значительно возрастает роль аппарата. А там есть люди хорошие, профессиональные — и разные. Раньше редко когда сотрудник аппарата мог на заседании правительства встать и сказать, что я не прав, теперь же мы можем получить уже готовый документ, который нужно исполнять. Поэтому в новом формате работы нужно «сканировать» все совещания вице-премьеров, чтобы успевать вносить свои замечания. Поэтому я становлюсь все больше и больше работником Белого дома, в родном офисе меня видят все реже. — В чем же плюс новой системы? — В оперативности принятия решений. Самым большим недостатком аппарата и его работы является неповоротливость. Чего хочет Владимир Путин? Он сразу же сказал, что не позволит десяти ведомствам пять лет согласовывать один проект решения. Сейчас, например, вице-премьер Игорь Сечин проводит одно совещание, появляется готовый текст, который трансформируется в проект решения правительства, решение быстро принимается и начинает исполняться. Но существует вероятность, что аппарат может такое написать в проекты решений, что потом очень долго кому-то придется мучиться зубной болью. — Вы были противником создания «Ростехнологий», в докладе о состоянии конкуренции называете госкорпорации одной из главных опасностей конкуренции. Теперь «Ростехнологии» получили почти все активы, которые хотели… — В вопросе передачи активов «Ростехнологиям» нам не удалось отстоять нашу позицию. В 2006 г., чтобы принять быстрее закон о конкуренции, пришлось пойти на уступки и записать, что в случае создания холдинга в оборонке мы согласовываем только президентские указы. Но ведь вся борьба начинается после, а там такие монстры могут появиться… Но хотя мы не смогли повлиять на формирование «Ростехнологий», можем мониторить их в текущем режиме. Сейчас заканчиваем анализ законов о госкорпорациях, с вероятностью 100% все они подпадают под действие закона «О защите конкуренции». — Служба подготовила и внесла в правительство первый в истории России доклад о состоянии конкуренции. Почему правительство его до сих пор не рассмотрело? — Обязанность подготовить доклад прописана в законе «О защите конкуренции». Мы сделали его искренне, писали не только о хорошем, но и о плохом. Весной внесли доклад в правительство, следующим шагом должна была стать публикация этого документа на нашем официальном сайте. Но мы настояли на том, что доклад сначала должен быть заслушан правительством. Это должно было случиться 24 июля. Перед этим мы собирались обсудить доклад на совещании у нашего куратора [первого вице-премьера Игоря Шувалова]. Он высказал ряд своих соображений по проекту, поддержал очень многие серьезные вещи, которые есть в нем. Однако было потеряно какое-то время, и в итоге на уровне премьера и аппарата было решено, что доклад будет заслушан на заседании президиума правительства предположительно 9 октября. Это нам по душе, так доклад получит более высокий статус. Если по мотивам этого доклада будет решение президиума, с учетом даже части его позиций это будет для нас новый этап. — Что вы имеете в виду под «новым этапом»? — Крупных проблемных направлений, которые мы затрагиваем в докладе, три-четыре, из них самое опасное — картели. Даже в США, где очень жесткое антикартельное законодательство, по их собственным оценкам, ежегодный ущерб от картелей превышает $300 млрд. В Европе ежегодно завершается около 40 судебных процессов против картелей с самыми маленькими штрафами в сотни миллионов евро. А самый крупный составил 1,5 млрд евро за однократное вступление в сговор. У нас с картелями борьба почти не ведется. Только в 2006-2007 гг. появилось законодательное определение картеля и оборотные штрафы. Но этого еще недостаточно, сейчас мы вносим поправки в Уголовный кодекс. Они позволят МВД вести прослушку подозреваемых в картельном сговоре, упростят сбор доказательств их вины. Ведь судье недостаточно видеть, что 10 компаний одновременно подняли цены, ему нужны доказательства факта сговора. Понятно, что в большинстве случаев это должны быть магнитофонные записи переговоров, ведь бумаг на эту тему никто не подписывает. — Но сейчас удается доказывать картельный сговор? — На финансовых рынках это иногда удается сделать — доказательства находятся на кончике пера по отчетности компаний. Или мы раскрываем картель исключительно по глупости и неосмотрительности его участников. Например, они своей отраслевой ассоциацией собираются и обсуждают, как будут цены повышать, еще и стенограмму ведут, выкладывают ее потом в интернете. Мы приходим и говорим: «Спасибо, ребята». Есть еще экзотические способы, как было в деле «большой тройки» мобильных операторов. Они установили для всех операторов цену трафика в 1,1 руб., а между собой — по 95 коп. Доказательств сговора у нас было не очень много, причем все — косвенные. В суде мы спросили, было ли одновременное повышение случайным, они сказали, что да. Тогда мы привели математиков из Института имени В. А. Стеклова РАН, и они высчитали, что вероятность такого события — одна миллионная процента. После этого судья вынес решение в нашу пользу. — Работает ли механизм явки с повинной участников картелей? — На данный момент у нас 12 таких случаев, в основном это банки и страховые компании. Любой может прийти в службу и заявить о добровольном расторжении ограничивающих конкуренцию соглашений. Мы намеренно приняли такую либеральную норму. В США, например, освобождается от ответственности только первый заявивший. А остальным там кроме штрафов грозит до 10 лет тюрьмы. Так что бегают сдаваться наперегонки. У нас же у компаний есть возможность прийти вместе, взявшись за руки. Но так будет не всегда, со временем и у нас добавится поправка об освобождении от ответственности только первого заявившего. Замечу также, что «явка с повинной» работает только до того, как ФАС возбудила дело. — Что делать, если дело возбуждено, а компания хочет сдаться на милость ФАС? — Она может с нами сотрудничать и добровольно устранить нарушение, тогда получит минимальный оборотный штраф — 1%. Я всех, против кого сейчас ведутся дела, призываю это сделать и обещаю присуждение минимального штрафа. По закону мы можем взимать 1-15% от годовой выручки компании на рынке товара, где совершено преступление, но не более 2% совокупного оборота. Сейчас средний штраф где-то 4-5%, в среднем 20-40 млн руб. Нас упрекают, что сразу не идем на максимальные штрафы, но мы считаем, что должна быть постепенная адаптация рынка к ужесточению санкций. Мы сделали методику на 20 страниц, по которой каждый территориальный орган знает, как рассчитывать оборотный штраф, это позволяет минимизировать коррупционную составляющую и действовать в сходных случаях одинаково. — ФАС совместно с Минэкономразвития выступала с инициативой распространить положения закона о госзакупках на естественные монополии, госкорпорации. — Это важный проект, обязательно будем его продвигать. Пороги для проведения аукционов в отношении крупных монополий могут быть изменены, допустим, в 10 раз (сейчас — закупки на сумму более 500 000 руб.). Но процедуры, прописанные в законе, должны остаться. Есть проблема небольших монополий, например котельных, но можно при необходимости ввести два типа регулирования в зависимости от оборота. Под таким документом стояли подписи премьеров Фрадкова и Зубкова, теперь необходима подпись Путина. Главное, должно быть политическое решение. Но кое-какие успехи уже есть. На фоне этих разговоров «Газпром» начал проводить торги, правда, их процедуры более чем несовершенны. Та же ситуация с РЖД. — В июле премьер Владимир Путин раскритиковал ФАС, пообещав сделать в отношении руководства «кадровые выводы», и буквально через три дня ФАС возбудила дела в отношении пяти крупнейших нефтяных компаний. То есть подействовало? — Мы позитивно воспринимаем критику, в том числе этот «пендель», как говорил Михаил Ефимович Фрадков (так он просил ускориться министра транспорта Игоря Левитина. — «Ведомости»). Кто-то от такого впадает в ступор, а нам, наоборот, это придало ускорение. (Смеется.) На самом деле эти дела разрабатывались давно, невозможно за три дня подготовить такое дело. И связано это с принятием 30 июня пленумом Высшего арбитражного суда постановления об антимонопольных спорах. — Какая взаимосвязь? — В прошлом году президиум Высшего арбитражного суда принял неприятное для нас решение. В соответствии с ним антимонопольная служба, реализуя антимонопольные законы, по мнению суда, вообще не вправе была вмешиваться в гражданско-правовые отношения сторон. Мы стали проигрывать дела. Теоретически это означало, что «Газпром» мог предложить заключить договор, по которому маленькая компания должна была бы платить ему любую сумму, хоть дикую — $1 млн, за кубометр газа. Мы возбуждаем дело, а суд говорит, что вы не имеете права вмешиваться в эти взаимоотношения, это рынок. Я написал письмо Антону Александровичу Иванову, председателю ВАС, мы с ним встретились и обсудили эту проблему. Я крайне признателен ему, что он поддержал разъяснения пленума, в которых судебная власть в 20 пунктах, по сути дела, детализировала наш антимонопольный закон так, как это надо по здравому смыслу. Теперь мы сможем рассчитывать на понимание судов. Раньше судьи задавались вопросом: а почему внутренние цены, например на нефтепродукты, не могут быть равны мировым? Для нас это очевидно — наши внутренние цены должны быть значительно ниже мировых, ведь у нас есть экспортная пошлина, у нас более дешевая рабочая сила и т. д. Тут придется доказывать так: вот цена оптовая нефтяников, вот цена ТЗК, вот уже собственно заправка. Станет ясно, почему сложилась высокая цена и кто ее насколько поднял. Вот здесь и помогут разъяснения пленума ВАС. Ведь когда мы станем предъявлять штрафы в миллиарды рублей, а мы собираемся это делать, то нам будут противостоять лучшие адвокаты. — Цены на дизельное топливо в Москве обогнали цены на 95-й бензин. Планирует ли ФАС проверку этих фактов? — Мы ведем еженедельный мониторинг цен на нефтепродукты и эту тенденцию зафиксировали своевременно. В том числе ситуация с дизельным топливом изучается в рамках дела, возбужденного в июле в отношении пяти крупнейших нефтяных компаний. Но помимо возможных злоупотреблений в основе этого явления лежат ошибки в таможенной политике РФ. У нас в стране относительно низкие экспортные пошлины на дизельное топливо. Это приводит к тому, что нефтяным компаниям исключительно выгодно вывозить дизтопливо. Как следствие, на внутреннем рынке возникает дефицит, причем происходит это на пике спроса, когда речь идет об уборке урожая. В итоге растут цены. — ФАС внесла в правительство проект Единых правил недискриминационного доступа еще в апреле, но их вернули, предложив написать отдельные правила по каждому направлению. О чем идет речь в единых правилах, получено ли согласие правительства их принять, когда планируете вносить? — Действительно, ФАС разработала такие универсальные правила — общие принципы, которыми должны руководствоваться все естественные монополии в своей деятельности. Они сейчас прошли согласование органов исполнительной власти, получили положительное заключение Минюста и будут внесены в правительство уже в ближайшие дни. — А как обстоят дела с проектом постановления о недискриминационном доступе к газопроводам «Газпрома»? ФАС занимается им с 2006 г. и пока без видимого результата. — Могу сказать, что мы являемся свидетелями значительных изменений. Во-первых, премьер Владимир Путин публично сказал [председателю правления «Газпрома» Алексею] Миллеру, что поддерживает эту идею. Во-вторых, позиция вице-премьера Игоря Сечина — исключительно позитивная. А именно: правила недискриминационного доступа должны быть приняты, все независимые производители, включая нефтяные компании, должны иметь равные права с «Газпромом» и его «дочками», все произвольные действия «Газпрома» в этой области должны быть исключены. Документ уже согласован со всеми ведомствами и на днях будет внесен в правительство. Концепция документа в ходе обсуждения осталась прежней, изменения коснулись лишь уточнения отдельных положений. — Кстати, ваша служба еще в мае должна была подготовить поправки в закон «Об экспорте газа», которые давали бы независимым производителям право на долю в выручке от экспорта газа. Почему задержался документ? — Весной аппарат правительства дал отрицательное заключение на этот законопроект. Но правительственная комиссия во главе с вице-премьером Александром Жуковым нашу концепцию законопроекта поддержала. Этот документ уже скоро будет внесен в правительство. — Если поправки примут, как должен работать документ? Как другие производители газа будут получать экспортную выручку, если экспортировать газ может только «Газпром»? — Мы предлагаем, чтобы правительство издало распоряжение с формулой справедливой цены для всех производителей, у которых «Газпром» будет закупать газ. Будет получена некая средняя контрактная цена, которая уж точно не будет $50 за 1000 кубометров. Пусть участники рынка садятся за стол переговоров и обсуждают, какую цену считать справедливой. Наша задача как ведомства — обеспечить всем возможность продавать добытый газ по рыночной цене. — До того как возглавить ФАС, вы входили в руководство «Яблока». А сейчас в какой партии состоите? — Я состоял
в «Яблоке» и буду состоять — сейчас я вхожу в политкомитет партии, наряду с [бывшим
главой партии Григорием] Явлинским и [лидером «Яблока» Сергеем] Митрохиным. Выходить
из партии не собираюсь. С Явлинским мы дружим много лет, и зачем мне на старости
лет бегать по другим партиям. Тем более то, что провозглашает «Яблоко», мне по
сердцу. Либерально-социальная партия — то, что надо для России. Дела Артемьева 2004 2005 2006 2007 2008
|
|
|