Андрей Лазаревский

Госкорпорации выросли как грибы после дождя. В 2007 году за каких-то 6,5 месяца их появилось шесть штук «с небольшим». Это Банк развития и внешнеэкономической деятельности («Внешэкономбанк»), «Роснанотех», Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой», «Росатом», «Ростехнологии». «Небольшим» можно считать Оргкомитет XXII Олимпийских зимних игр 2014 года. Все эти госкорпорации объединяет то, что они созданы как некоммерческие организации на базе индивидуальных законов. В этом их отличие от подобных компаний, созданных государством в рамках общего законодательства, — Объединенных авиастроительной и судостроительной корпораций, Российской венчурной компании, особенности этих индивидуальных законов представляют больший интерес, если принять во внимание широкую сферу деятельности госкорпораций и огромный объем передаваемого им имущества.

Только бюджетных средств и только на первом этапе в госкорпорации передается 640 млрд руб. Имущественные взносы беспрецедентны. Рассмотрим их подробнее.

Банк развития (инвестиционная, внешнеэкономическая, страховая и иная деятельность по развитию инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защите окружающей среды, поддержке экспорта и поддержке малого и среднего бизнеса). Имущественный взнос — имущество Внеш- экономбанка СССР и ЗАО «Государственный специализированный российский экспортно-импортный банк». Денежный взнос — до 250 млрд руб. (180 млрд уже выделено).

«Роснанотех» (реализация госполитики в сфере нанотехнологий, развитие инноваций в этой сфере, реализация проектов создания нанотехнологий и наноиндустрии). Выделено 130 млрд руб.

Фонд содействия реформированию ЖКХ (финансовая поддержка субъектам РФ и муниципальным образованиям на капремонт многоквартирных домов, переселение из аварийного фонда) — выделено 240 млрд руб. Следует отметить, что этот фонд фактически дублирует функции органа государственной власти.

«Олимпстрой» (строительство и эксплуатация объектов XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, развитие г. Сочи как горноклиматического курорта). Денежный взнос — до 200 млрд руб. В числе иных взносов — изымаемые для госнужд земельные участки для строительства и обслуживания олимпийских объектов (см. «Изъять и поделить по-олимпийски», «эж-ЮРИСТ» № 48, 2007 г.).

«Росатом» (включает весь ядерно-оружейный комплекс с научными центрами и десятью закрытыми городами, десять атомных станций, урановые рудники, заводы по обогащению урана и производству ядерного топлива, предприятия и объекты обеспечения ядерной и радиационной безопасности). Оценка активов — до 1 трлн руб.

«Ростехнологии». Активы: концерн «Рособоронэкспорт» со всеми его активами, в том числе многопрофильная промышленно-инвестиционная группа ОАО «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром» (управляющая компания по отношению к ОАО «Вертолеты России»), субхолдинг ОАО «Оборонительные системы» (производство средств ПВО и сложных радиоэлектронных комплексов), лизинговая компания (ЗАО «Оборонпромлизинг»). Новые активы «Рособоронэкспорта» — «АвтоВАЗ», «Корпорация «ВСМПО-АВИСМА» (мировой лидер по производству титана и изделий из него), ЗАО «РусСпецСталь» (производство спецсталей и сплавов), ЗАО «Концерн «Высокие Технологии». Управление активами по выпуску вспомогательной продукции для оборонной отрасли. Госкорпорации самостоятельно распоряжаются прибылью. В 2006 году объем экспорта российского оружия «Рособоронэкспортом» достиг 5,3 млрд дол., в 2007-м этот показатель, по оценке, достиг 6 млрд дол. Денежный взнос государства — 130 млрд руб.

Приведенные данные свидетельствуют, что в госкорпорации включена значительная часть экономики страны, в том числе целые ее отрасли. Сферы деятельности и масштабы госкорпораций на любой непредвзятый взгляд вступают в противоречие с их формальным статусом «некоммерческих организаций».

Госкорпорация — собственность чиновника

Сюжет о госкорпорациях как некоммерческих организациях возник в 1999 году, когда в Федеральном законе от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» появилась новая ст. 7.1 (Закон от 08.07.99 № 140-ФЗ). Она была вставлена за ст. 7 о некоммерческих организациях в виде фондов и в основных моментах ее копирует. Насколько такое копирование обоснованно?

Некоммерческая организация (НКО) в своем исконном значении — институт гражданского общества. НКО в форме фонда — это в полном смысле благотворительная организация. Объединение частных лиц — граждан или организаций — базируется на распоряжении частной собственностью, на бескорыстии и доверии. Частные лица передают фонду свое собственное имущество. Естественно, что они могут так распорядиться собственностью лишь при полной уверенности, что их вклад будет использован по назначению — на конкретные общественно полезные цели, ради которых фонд создан. Доверие базируется на контроле через общественный Попечительский совет фонда.

Что же получилось при перенесении норм, созданных для гражданского общества, на распоряжение собственностью общественной? Государство передает госкорпорациям имущество, включая деньги, и ничего не получает взамен. У государства не остается ни собственности, как в случае с унитарными предприятиями, ни акций, как в АО. Принципиальное отличие от обычных, частных НКО в том, что государство в лице чиновника распоряжается общественным имуществом.

По существу, совершается акт безвозмездной приватизации. Название «госкорпорация» не должно вводить в заблуждение: имущество безвозвратно выводится из государственной собственности и становится собственностью участника гражданского оборота, т. е. независимого частного лица. Формально собственником бывшего госимущества становится руководитель госкорпорации. Но он выполняет лишь функции наемного менеджера. Реальными же полномочиями собственника обладают президент страны, назначающий этого менеджера — лично или через правительство.

Те же несколько высших чиновников — и только они — реально контролируют госкорпорацию (через наблюдательные советы и детальные отчеты). Общественный контроль за деятельностью госкорпораций превращен в фикцию. В отличие от обычных некоммерческих организаций, которые находятся под жестким контролем уполномоченного органа, госкорпорации от такого контроля освобождены вообще (на них не распространяются нормы Закона о некоммерческих организациях, регламентирующие порядок осуществления контроля за их деятельностью). Более того, для госкорпораций упрощен состав годового отчета. Он фактически приравнен к бухотчетности для общественных организаций, не осуществляющих предпринимательскую деятельность. Публикация краткого обобщенного отчета не будет отражать существенных вещей. К тому же ГК «Росатом» будет представлять лишь произвольный консолидированный годовой отчет — в объеме, установленном по представлению наблюдательного совета той же корпорации. Корпорация «Ростехнологии» не будет включать в публикуемые отчеты неопределенные секретные сведения.

Как нам представляется, безвозмездная передача в обход законодательства о приватизации частному лицу общественного имущества, призванного служить гражданам России, равно как и бесконтрольность последующего распоряжения им, выходит за рамки бескорыстия и доверия, поскольку создает все условия для перекладывания бывшего общественного имущества по карманам чиновников.

Против законов и Конституции

Госкорпорациям разрешена предпринимательская деятельность. По-видимому, для стимулирования этой деятельности введены нормы, выходящие за общие рамки действующего законодательства. Госкорпорации невозможно обанкротить, поскольку на них не распространяется действие ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Невозможно их ни реорганизовать, ни ликвидировать, поскольку в этих нормах вместо соответствующих положений сделаны отсылки к будущим федеральным законам.

Хотя у некоммерческих организаций имеется только имущество, для госкорпораций сделано исключение: они могут иметь уставный капитал, гарантирующий интересы их кредиторов (ст. 7.1 Закона «О некоммерческих организациях»). Так, Банк развития выпускает облигации и иные ценные бумаги, хотя, не будучи АО, он не должен был бы выпускать акции и опционы (п. 2 ч. 3 ст. 3, п.10 ст. 12 Закона о БР; ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»). БР занимается страхованием экспортных кредитов не по Закону «Об организации страхового дела в Российской Федерации», а в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (п. 8 ч.3 ст. 3 Закона о БР). Госкорпорациям разрешено совмещение многих, зачастую конфликтующих между собой видов деятельности (Банк развития, «Ростехнологии»), монополизация всей сферы деятельности («Росатом», «Роснанотех»). Перечень функций и полномочий ГК «Ростехнологии» открыт: их может по своему усмотрению дополнять Президент страны (п. 9 ч. 3 ст. 3; ч. 2 ст. 7 ФЗ о ГК «Ростехнологии»). Созданные законами о госкорпорациях исключительные условия для их деятельности нарушают требование о недопущении монополизации.

Кроме того, у каждой госкорпорации имеются по-разному выраженные атрибуты и полномочия органа государственной власти — от гербовой печати до явных функций органа государственной власти. Печать с изображением Государственного герба РФ имеют все госкорпорации. Между тем по общему правилу такую печать вправе иметь только органы госвласти, а организации — если только они наделены отдельными государственно-властными полномочиями и только «по специальному поручению» (ч. 4 Закона о гербе РФ; п. 3 ст. 125 ГК РФ).

Прямых специальных поручений в текстах законов о госкорпорациях практически нет. Однако они подразумеваются и/или могут появиться в любой момент — на основании иных, кроме закона, правовых актов РФ. (Общая норма ФЗ о некоммерческих организациях требует устанавливать особенности госкорпораций только федеральным законом. «Индульгенция» на нарушение общего правила установлена в Законе от 17.05.2007 №83-ФЗ.) Так, «Росатом» выполнит любые «задания» по решениям Президента и Правительства РФ. Перечень функций и полномочий ГК «Ростехнологии» открыт: Президент их может дополнять (п. 9 ч.3 ст. 3; ч. 2 ст. 7 ФЗ о ГК «Ростехнология»). А совмещение для данной ГК ролей частника и государства едва прикрыто: с одной стороны, производство высокотехнологической продукции, ее экспорт и с другой — контроль за участниками экспортной деятельности через содействие этого монопольного посредника в подготовке внешнеторговых контрактов российских экспортеров (там же, ст. 7).

О государственных функциях ГК «Росатом» следует сказать особо. В заключении Правового управления Госдумы РФ на законопроект первого чтения говорилось, что ГК «Росатом» совмещает положение субъекта частного права и функции федерального органа исполнительной власти (ст. 4, 7, 9, 10, 14 проекта). Это прямо противоречит Конституции РФ, по которой народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Думские юристы подкрепили свое мнение ссылками на решения Конституционного Суда и Верховного Суда РФ (Постановление КС РФ от 27.01.99 № 2-П; п. 12 Постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003 № 2). Тем не менее указанное совмещение функций в принятом Законе сохранилось. «Росатом» оказывает госуслуги, управляет госимуществом, защищает гостайну, разрабатывает федеральные нормы и правила, ведет госучет и контроль безопасности при использовании атомной энергии и т.д.

Все сказанное вынуждает сделать неутешительные выводы. Использование госкорпорациями формы некоммерческой организации — заведомый обман, противоречащий нравственности. Его можно рассматривать как аналогию с мнимой или притворной сделкой. Главной действительной целью создания госкорпораций, по-видимому, является передача огромной государственной собственности в полное и бесконтрольное распоряжение одного лица – Президента страны или замещающего его лица. Фактическое отсутствие общественного контроля создает условия для гарантированного узаконенного воровства бывшего общественного имущества в сотни миллиардов рублей. Это нарушает конституционные права граждан, которые являются высшей ценностью, противоречит принципам справедливости и нравственности, нарушает норму Основного закона о равной защите государственной собственности (ст. 2; ч. 2 ст. 8; ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

См. также:

Оригинал статьи
Андрей Лазаревский