Андрей Лазаревский

Опубликован и вступил в силу Федеральный Олимпийский закон от 1 декабря 2007 № 310-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с организацией и проведением XXII зимних Олимпийских игр в городе Сочи» (одобрен СФ РФ 23.11.2007). В Законе № 310-ФЗ сохранены нормы, ущемляющие права краснодарских владельцев недвижимости при ее изъятии для госнужд. Дополняет неприглядную картину Федеральный закон об олимпийской госкорпорации: изымаемая у граждан недвижимость и госзаказы на строительство олимпийских объектов будут раздаваться произвольно, безо всякого закона.

Проект Олимпийского закона наделал много шума. Его перевносили заново, исключив общие новации по изъятию недвижимости для госнужд («эж-ЮРИСТ» № 40 за 2007 г.), некоторые одиозные нормы были переписаны. Второй закон этой серии — «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» от 30.10.2007 № 238-ФЗ — прошел почти незаметно. Ответственный за олимпийское строительство глава Минрегиона Дмитрий Козак заявил, что никаких нарушений прав не предполагается, что судебные процедуры сохраняются и местные жители смогут отстаивать свои права на землю. Однако из текста новых законов видно — эти утверждения не соответствуют действительности.

Ущемление прав граждан

Действительно, из Олимпийского закона исключен фигурировавший в проекте запрет на оспаривание в судебном порядке решений об изъятии земельных участков в целях проведения Олимпиады. Однако сохранен фактический запрет на апелляцию и кассацию по поводу прав на землю: «Решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества… подлежит немедленному исполнению…» (ч. 33 ст. 15 Закона № 310-ФЗ). Немедленное исполнение практически лишает владельцев недвижимости возможности добиться по суду возвращения имущества. Остается лишь шанс обжаловать размер возмещения, да и то, как будет показано ниже, призрачный. Значит, сохранилось и нарушение ч. 1 ст. 46 Конституции РФ о гарантии судебной защиты.

Обратите внимание: немедленному исполнению подлежит только решение суда в части изъятия недвижимости, но не в части предоставления взамен иного недвижимого имущества или выплаты компенсации в связи с изъятием.

Имитация судебной защиты дополнена предельно широкими полномочиями исполнительной власти по изъятию земельных участков. Действующая сегодня в отношении изъятия для государственных и муниципальных нужд норма Земельного кодекса сбалансирована: она предполагает закрытый перечень целей таких нужд, а также принцип «при отсутствии других вариантов возможного размещения» (п. 2 ч. 1 ст. 49 ЗК РФ). В новом Законе конкретные госнужды подменены неопределенным принципом «обеспечения единства архитектурно-планировочной организации города Сочи как места проведения Олимпийских игр и Параолимпийских игр».

Исходя из указанного принципа, Правительство РФ с подачи Краснодарской администрации определяет для целей изъятия целые территории, прилегающие к олимпийским объектам (ч. 14 ст.14 Закона № 310-ФЗ). Иначе говоря, вокруг олимпийских объектов появятся зоны изъятия произвольного размера, охватывающие город Сочи с окрестностями и территорию Сочинского национального парка. Чиновники проигнорировали вопрос о том, какие именно участки подлежат изъятию.

Изъятие части участка

При изъятии части земельного участка его собственнику или владельцу не удастся получить равноценное возмещение ущерба. Исходя из действующих норм об оценке равноценное возмещение при изъятии части участка должно было бы рассчитываться как уменьшение рыночной стоимости существующего участка плюс иной ущерб, наносимый нынешнему собственнику (владельцу). Однако введена иная схема: «В случае если в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов или документацией по планировке территорий, прилегающих к олимпийским объектам, предусмотрен раздел существующих земельных участков, решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества… может быть принято в отношении земельных участков, которые будут образованы в результате такого раздела. В этом случае указанное решение принимается до раздела существующего земельного участка» (ч. 13 ст.15 Закона № 310-ФЗ).

Другими словами, решение об изъятии (а значит, и о возмещении за него) принимается в отношении еще несуществующего участка. Данную новацию нельзя квалифицировать иначе, как узаконенный обман. Пользуясь этой нормой, власти будут оценивать фантомный участок, игнорируя реальный ущерб, наносимый обладателю имущества.

Хитрость нового Закона с изъятием части существующего участка нарушает требования Конституции РФ о предварительном и равноценном возмещении. Таким нехитрым способом при желании можно по частям изъять участок любого размера и стоимости, выплатив владельцу копеечное возмещение.

Изъятая квазисобственность

Закон № 310-ФЗ вводит странную правовую конструкцию: изъятие земельного участка с сохранением прав собственности на участок у его собственника в случаях, «когда такие права не препятствуют использованию земельного участка для целей, являющихся основанием его изъятия» (ч. 3 ст. 15). Понять норму можно лишь так: право пользования участком переходит к изъявшему участок органу при формальном сохранении за владельцем участка титула собственника. Подобная норма – абсурд, нарушение базовых принципов гражданского законодательства, согласно которым реализация решения об изъятии означает прекращение прав на участок прежнего собственника (ст. 129, 209; ч. 2 ст. 237 ГК РФ). Более того, эта странная новация фактически узаконивает квазисобственность — без права использования.

 Сторонники нового Закона могут возразить: условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3 ст. 36 Конституции РФ), именно это, мол, подразумевается под изъятием с сохранением титула собственника. Кроме того, возможна попытка лихого прочтения нормы Конституции РФ о праве иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ) как о раздельных правомочиях, принадлежащих разным лицам. Увы, и то и другое объяснение шито белыми нитками: они противоречат многим нормам Основного закона, в том числе о защите прав человека и гражданина как высшей ценности (ст. 2; ч. 4 ст. 15; ст. 16; ст. 18 Конституции РФ). Представляется, что легализация новым Законом квазисобственности чрезвычайно опасна, поскольку в будущем подобная норма может быть установлена для изъятия недвижимости во всей стране.

Отметим, что описанная выше новация есть продолжение политики размывания института собственности на недвижимость, которая уже проводится через юридический разрыв прав на строение и на земельный участок (см. «Государственный феодализм». «эж-ЮРИСТ» № 27 за 2007 г.). В обоих случаях можно говорить о попытке целенаправленного разрушения основ конституционного строя страны.

Закон № 310-ФЗ наносит очередной удар по системе регистрации прав на недвижимость. Система создавалась на презумпции того, что в ней отражены имеющиеся права и обременения недвижимости. Новый Закон отменил госрегистрацию решений об изъятии недвижимости для размещения олимпийских объектов в органах госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ч. 17 ст. 15). Потеря доверия к действительности сведений системы регистрации не может быть оправдана возможными аргументами об экономии времени или средств.

Приходится констатировать, что данная новация лишь дополнение к прежним разгромным изменениям системы регистрации прав на недвижимость. Доверие к этой системе уже подорвано необязательностью регистрации ограничений (обременений), возникающих из договоров и актов органов госвласти и местного самоуправления (абз.2 ч. 1 ст. 4 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в редакции Федерального закона от 29.12.2004 № 196-ФЗ).

Без равноценного возмещения ущерба

Требование Конституции РФ о предварительном и равноценном возмещении нарушается Законом № 310-ФЗ системно и цинично.

Во-первых, хотя право нанять своего оценщика вернули (его не было в проекте), введена драконовская норма, которая делает саму апелляцию бессмысленной. Выкупная цена изымаемой недвижимости и размер подлежащих возмещению убытков не могут превышать размеры, определенные оценщиком по договору с администрацией Краснодарского края и госкорпорацией (ч. 26 ст. 15 Закона № 310-ФЗ).

Во-вторых, появилась дискриминация при оценке одних и тех же объектов для разных лиц — граждан и организаций. Права граждан на изымаемые земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения (ПНВ) и постоянного (бессрочного) пользования (ПБП) при их денежной оценке приравниваются к праву собственности (ч. 29 ст. 15 Закона № 310-ФЗ). Правда, без сегрегации не обошлось и здесь. Возможность получить вместо изымаемого другой участок в собственность предоставлена почему-то не всем гражданам, а лишь тем, кто имеет право на бесплатное переоформление изымаемых земельных участков (ч. 30 ст. 15 Закона № 310-ФЗ).

В то же время право ПБП, принадлежащее организациям, оценивается как право арендатора на срок 49 лет.

Новация Закона № 310-ФЗ о приравнивании в оценке ПНВ и ПБП граждан к собственности (причём без каких-либо требований по переоформлению) означает признание государством, что пожизненное наследуемое владение и постоянное (бессрочное) пользование земельным участком есть то же, что и собственность.

Приравнивание для целей оценки ПБП организаций к праву аренды не выдерживает критики ни по содержательным, ни по формально-юридическим основаниям. С содержательной точки зрения недопустимо приравнивание права постоянного (бессрочного) пользования к аренде, ограниченной по времени. Кроме того, по правилам рыночной оценки разговоры об оценке «аренды вообще» не имеют никакого смысла. Оцениваться может лишь договор аренды с конкретными условиями, т.е. правомочиями и обязанностями арендатора. В ситуации, когда нет ни договора, ни условий аренды, обоснованной оценки быть не может. Значит, оценка будет абсолютно произвольная. С юридической точки зрения подмена предмета оценки противоречит конституционному требованию о равноценном возмещении. Дискриминация права на возмещение ущерба юрлиц по сравнению с гражданами нарушает норму Основного закона о недопущении дискриминации (ч. 3 ст. 35; ч. 2 ст. 19 Конституции РФ).

Столь несправедливое и внеправовое отношение государства к правам на землю юрлиц еще раз показывает суть политики так называемого переоформления прав на землю. Недавно принятые поправки о новых условиях переоформления участков в действительности имеют целью выдавить собственников недвижимости в бесправные арендаторы, а саму недвижимость сделать легкой добычей административных рейдеров.

В-третьих, новый Закон запутал, казалось бы, ясный вопрос об объекте оценки. Сначала идет декларация: «В случае если земельные участки… предоставлены гражданам или юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования…, на праве пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования, аренды, их изъятие… осуществляется путем прекращения этих прав» (ч. 2 ст. 15 Закона № 310-ФЗ). Затем говорится о возможности изъятия и соответственно об оценке земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества (ч.21, 25 ст. 15 Закона № 310-ФЗ).

Удивительно здесь «или», которого не было в первом варианте проекта. С «или» смысл нормы становится совсем уж циничным: чиновник-законодатель как бы забыл о сущности недвижимости, неразрывно связанной с землей, и разрешает изымать здания, как бы висящие в воздухе. Собственнику частного здания на государственной земле могут заявить: мы изымаем только здание, а право постоянного (бессрочного) пользования просто отменяем. На основании этих норм владельцу изымаемого здания могут возместить стоимость здания, но не прав землепользования. А в отношении предоставляемого взамен имущества наоборот: могут оценить и участок, и строение. Таким образом, не исключено, что сумма возмещения за изъятый дом в несколько этажей окажется равной сумме возмещения за небольшую делянку с хижиной.

В-четвертых, новый Закон ничего не говорит о том, как будет оцениваться ущерб, наносимый резервированием недвижимости для последующего изъятия (упоминаются только нормативы бюджетных затрат на организацию работ по резервированию земель — п. 4 ч. 7 ст. 15 Закона № 310-ФЗ). Впрочем, вопрос об оценке ущерба от резервирования вообще замалчивается – как в федеральном законодательстве, так и в ведомственных актах.

В-пятых, условия для произвола в оценке созданы федеральной исполнительной властью путем искажения самого понятия рыночной оценки. Минэкономразвития как орган, уполномоченный в сфере регулирования оценочной деятельности, утвердил разработанные этим же ведомством федеральные стандарты оценки — ФСО (Приказы МЭРТ от 20.07.2007 № 254, 255 и 256). Кстати, сделал это МЭРТ в нарушение ст. 18 и 19 Закона «Об оценочной деятельности…», по которым разработка стандартов оценки возложена на Национальный совет по оценочной деятельности. МЭРТовские «стандарты» искажают то определение оценки, что дано в Законе об оценке. По МЭРТу оценка выродилась в денежную сумму, предлагаемую, запрашиваемую или уплаченную за объект оценки участниками совершенной или планируемой сделки (п. 4 ФСО № 1). Используя данное определение, оценщики от администрации Краснодарского края оправдают любую микросумму возмещения.

Перечисленные оценочные «фокусы» дополняют ускоренные процедуры и и изменения назначения участков. Документация по планировке территории для размещения олимпийских объектов утверждается без проведения публичных слушаний (ч. 7 ст. 14 Закона № 310-ФЗ). Досудебный срок для заключения соглашения сокращен с года до 2 месяцев (ч. 31 ст. 15 Закона № 310-ФЗ). Получается, что лишиться своего земельного участка и иной недвижимости можно очень быстро, а возмещение получить очень маленькое.

Приватизация по договоренности

Проект детально регламентирует использование олимпийской символики и рекламного пространства на расстоянии в тысячу метров от олимпийских объектов и районов, а также «в воздушном пространстве над ними», что расценивается как госсобственность. Однако с правами на будущую олимпийскую недвижимость — полная неясность, а точнее, полный произвол, который дозволено творить олимпийской госкорпорации.

В олимпийское строительство вовлекается ценнейшее госимущество — изымаемые и свободные земельные участки. Что касается их приватизации, теоретически возможны два варианта развития событий. Первый: олимпийские объекты, объявленные «федеральными нуждами», возводятся за государственный счет и, естественно, после возведения становятся государственной собственностью. Второй — строительство оплачивает частное лицо. В этом случае земельный участок вместе с правом постройки на нем олимпийского объекта должен был бы продаваться частным лицам на открытом конкурсе.

Однако вместо четкого порядка приватизации и выполнения работ для госнужд предлагается нечто противоположное. Олимпийской госкорпорации предоставлено право предоставлять участки безо всяких конкурсных процедур, по своему усмотрению. На откуп олимпийской госкорпорации отдано также определение условий, на которых землепользователи и собственники участков получат право строительства олимпийских объектов. По сути, речь идет о новом феномене в российском законодательстве — о приватизации земли для олимпийского строительства и о раздаче госзаказов на такое строительство произвольным решением лиц, исполняющих государственные полномочия.

«Пустить дурочку»

Тому, кто впервые читает олимпийские законы, увидеть описанную схему будет непросто: она талантливо скрыта за громоздкими формулировками и «размазана» по двум упомянутым олимпийских законам.

Внеконкурсное предоставление участков. В тексте Закона о госкорпорации нет даже упоминания о передаче ей земельных участков (оно исключено в ходе третьего чтения). Тем не менее участки будут ей передаваться в качестве имущественного взноса, который возможен как в денежной форме, так и в форме иного имущества (ч. 1, 2 ст. 5 Федерального закона № 238-ФЗ). В случае возведения объектов за счет средств Корпорации или за счет средств иных юридических лиц право предоставлять участки в безвозмездное срочное пользование или аренду предоставлено самой госкорпорации (ч. 4—6 ст. 16 Закона № 310-ФЗ). Кому — безвозмездно, а кому — в аренду, решать будут не на основе закона, а произвольно. Какой будет арендная плата, пока неясно: она устанавливается Правительством РФ. Зато точно известно, что все арендованные участки могут быть приватизированы на общих основаниях после 01.01.2015 (до этого действует запрет на отчуждение; ч. 7, 9 ст. 16 Закона № 310-ФЗ).

Внеконкурсная раздача госзаказов. Отбор инвесторов для создания олимпийских объектов проводит та же госкорпорация. При этом порядок отбора инвесторов и исполнителей работ (услуг) в целях строительства олимпийских объектов утверждает сама госкорпорация, ее наблюдательный совет (п. 3 ч. 3 ст.3; п. 12 ч. 1 ст. 12 Федерального закона №238-ФЗ). Норма о внеконкурсной раздаче госзаказов на строительство скрыта за совершенно другими словами. В норме-прикрытии используется известный от А. Райкина метод «пустить дурочку». Судите сами.

«Собственники и владельцы (на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды) земельных участков, предназначенных для размещения олимпийских объектов федерального значения, вправе осуществлять строительство соответствующих олимпийских объектов при условии заключения с Корпорацией соглашения об организации строительства олимпийских объектов». По этому соглашению землевладельцы обязаны за свой счет построить определенный олимпийский объект и выполнить иные предусмотренные соглашением работы. Соглашение должно предусматривать условия использования (эксплуатации) сторонами олимпийских объектов.

Кроме того, в соглашение включается обязательство собственника или владельца земельного участка безвозмездно предоставить его Оргкомитету «Сочи 2014» на период проведения Олимпийских и Параолимпийских игр для проведения игр и «иных мероприятий».

Данная норма у любого правоведа вызовет оторопь: что это за право собственности на участок, если собственнику навязывают выполнение произвольных работ и вопреки Гражданскому кодексу (ч. 1, 2 ст. 209 ГК РФ) лишают возможности по своему усмотрению пользоваться имуществом? Вместо полноценной собственности на недвижимость нормой Закона снова вводится квази-собственность, ограниченная произвольными требованиями частного лица, выступающего от имени государства. Подобная схема характерна для феодального строя, когда вотчины отдавались «в кормление».

Не менее сильна скрытая сторона этой нормы. Получается, что инвестор, согласившийся стать владельцем-арендатором земельного участка на предложенных ему в частном порядке условиях, безо всяких конкурсных процедур получает и участок, и госзаказ на строительство олимпийского объекта, и возможность впоследствии получить в собственность и участок. Это не что иное, как скрытая от публики «междусобойная» приватизация и раздача госзаказов на строительство, противоречащая и нравственности, и общественным интересам. Авторы Закона это понимали: при доработке текста они убрали норму о том, что в соглашении определяется и порядок распределения прав собственности на олимпийские объекты, иные объекты недвижимого имущества.

Однако правовой беспредел узаконен приведенными выше нормами. Феноменальность их в том, что госкорпорация может произвольно, «по договоренности» установить соотношение долей государства и частного лица в будущих олимпийских объектах. А ведь доля государства выражается не только в дорогостоящих правах на земельные участки, но и значительными бюджетными средствами. До 2014 г. госкорпорация должна получить 185,8 млрд руб. федеральных денег и 9,2 млрд руб. из регионального и местного бюджетов. Чем будет руководствоваться некоммерческая организация Олимпийская госкорпорация, занимаясь фактической приватизацией госимущества? Закон умалчивает и об этом.

Публичные нормы для непубличных целей

Характерная особенность Олимпийского закона — наличие норм, логика которых непонятна непосвященным, но которые работают исключительно в интересах избранных инвесторов, означая, по сути, «приватизацию» государства. Приведем несколько примеров:

1) В случае досрочного расторжения соглашения о строительстве «Корпорация обязана возместить арендатору рыночную стоимость объектов незавершенного строительства» (ч.19 ст. 14). Между тем рыночная стоимость оценивает все факторы, включая участок, его местоположение и статус. Таким образом, возмещение за объект незавершенного строительства по рыночной стоимости допускает оценку объекта как находящегося в полной собственности у земельных арендаторов.

2) Решение об изъятии принимается администрацией на основании заявления частных лиц — организаций, осуществляющих строительство (ч. 16 ст. 15). Соглашение об изъятии для госнужд направляется в частную организацию, осуществляющую строительство соответствующего олимпийского объекта за счет средств федерального бюджета (ч. 28 ст. 15). Почему право инициировать изъятие для федеральных нужд отдано на откуп частным лицам? Под федеральными нуждами будут скрываться интересы этих частных лиц, ведь они получат будущие олимпийские объекты в собственность.

3) Если строительство ведется за счет средств федерального бюджета, то выплаты правообладателям производятся организациями, осуществляющими строительство соответствующих объектов (п. 32 ст. 15). Понять логику этой нормы невозможно: почему частные организации должны платить по обязательствам государства? По-видимому, смысл нормы известен только заинтересованным сторонам. Например, из соглашения между земельным арендатором и госкорпорацией. Логично предположить, что организация, осуществляющая строительство, согласится нести расходы по возмещению только в том случае, если получает изымаемый участок для себя. Наличие в Законе непонятных норм, которые могут быть использованы в чьих-то личных интересах и в ущерб интересам общественным, недопустимо.

По сведениям СМИ, ряд земельных участков уже передан в аренду для строительства олимпийских объектов за счет частного капитала и, по-видимому, без конкурсных процедур. Часть из них — в Сочинском национальном парке.

Впервые в отечественном законодательстве установлено право администратора на «законное» произвольное отчуждение (а по сути — воровство) общественных денег и земельных участков. По олимпийским законам государство может за мизерное возмещение изымать участки у простых граждан для того, чтобы скрытно передать их избранным компаниям на неизвестных общественности условиях.

См. также:

Оригинал статьи
Андрей Лазаревский
Градостроительство и землепользование