Андрей Лазаревский

Эффективность госкорпораций напрямую зависит от их организационно-правовой формы, которая не поддается общественному контролю.

По принятому в 1995 году Закону «О некоммерческих организациях» эти организации могут иметь это вид фонда (ст.7) -- своего рода «денежного мешка», который создаётся гражданами или юрлицами в своих общих интересах (общественно полезные цели). В 1999 году в Законе появилось дополнение о госкорпорации, по которому такие «мешки» разрешило себе создавать государство (ст.7.1.), установив удивительные правила. Государство передаёт корпорации имущество, включая деньги, и ничего не получает взамен. У него не остаётся ни собственности, как в случае с унитарными предприятиями, ни акций, как в ОАО. Как следует из уже принятых законов о госкорпорациях и их проектов, им разрешена предпринимательская деятельность, за результаты которой государство юридической ответственности не несёт. Полноправным собственником бывшего госимущества становится, по сути, руководитель госкорпорации. Назначает его президент страны - лично или через правительство. Те же лица и контролируют госкорпорацию (через Наблюдательные советы и отчёты). Причём контроль этот по содержанию ограничен и непубличен по форме.

По-видимому, для стимулирования предпринимательской деятельности введены яркие особенности госкорпораций, выходящие за общие рамки действующего законодательства. Это совмещение многих, зачастую конфликтующих между собой видов деятельности (Банк развития - ВЭБ, Ростехнология), монополизация всей сферы деятельности («Росатом», «Роснанотех») или значительной её части. Кроме того, у каждой госкорпорации имеются по-разному выраженные атрибуты и полномочия органа государственной власти - от гербовой печати до явно установленных функций органа государственной власти (ст.9 и 14 проекта о ГК «Росатом»).

В интересах госкорпораций вводятся нормы, прямо противоречащие действующим законам. На них не распространяются нормы ФЗ «О некоммерческих организациях», регламентирующие порядок осуществления контроля за их деятельностью. Упрощен состав годового отчета госкорпораций, который приравнен к бухгалтерской отчетности для общественных организаций, не осуществляющих предпринимательскую деятельность (нет приложений согласно п. 3 ст. 13 ФЗ «О бухгалтерском учете»).

Если обычные некоммерческие организации находятся под жестким пресингом уполномоченного органа, и после его письменного предупреждения могут быть ликвидированы, то Банк развития, как и большинство других госкорпораций, вообще нельзя будет ликвидировать. В уже принятых законах по ГК и в новых законопроектах отсутствуют нормы об их реорганизации и ликвидации; вместо этого дана отсылка к будущему федеральному закону (ст.19 Закона о БР). Это прямое нарушение требования ст.7.1. Закона «О некоммерческих организациях», из которой произрастает правовая конструкция госкорпораций. Кроме того, на госкорпорации не распространяется действие законодательстве о банкротстве -- в нарушение п. 1 ст. 65 ГК РФ.

Хотя у некоммерческих организаций имеется только имущество, для госкорпораций сделано исключение: они могут иметь уставный капитал, гарантирующий интересы её кредиторов (ст.7.1. Закону «О некоммерческих организациях»). Так, Банк развития (БР) выпускает облигации и иные ценные бумаги, хотя, не будучи АО, он не должен бы выпускать акции и опционы (п. 2 ч. 3 ст. 3, п.10 ст.12 Закона о БР; ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»). БР занимается страхованием экспортных кредитов не по закону «Об организации страхового дела в Российской Федерации», а в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (п.8 ч.3 ст. 3 Закона о БР). Банк развития может произвольно наполнять содержанием понятие «условия государственно-частного партнерства», определение которого в Законе отсутствует (п.12 ч. 3 ст. 3 Закона о БР).

Перечень функций и полномочий ГК «Ростехнология» открыт: их может по своему усмотрению дополнять президент страны (п.9 ч.3 ст.3; ч.2 ст.7 проекта о ГК «Ростехнология»). Но и те, что прописаны в проекте, впечатляют. В частности, это участие в производстве высокотехнолочической продукции (в т.ч. инвестициями в российские и иностранные организации), экспорт этой продукции и, с другой стороны, контроль за этой экспортной деятельностью и за её участниками (там же, ст.7). Годовой отчет ГК «Ростехнологии» не публикуется (п.2 ст.8 проекта). Перечисление можно было бы продолжить.

Но и этого достаточно, чтобы сделать выводы. Первое. Нормы о госкорпорациях нарушает базовые положения Конституции страны (приведены в скобках).

Государство использует юридическую форму некоммерческой организации, созданную для защиты интересов граждан и организаций, для реализации своих государственных функций, фактически наделяет госкорпорации полномочиями органа власти. Но в Российской Федерации народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 и 11). Присвоение властных полномочий преследуются по закону (ч.4 ст.3). Недопустимость отхода от этого принципа подтверждена решениями Конституционного Суда и Верховного Суда РФ (Постановление КС РФ от 27.01.99 г. № 2-П; п.12 Постановления Пленума ВС РФ от 20.01.03 г. № 2). Использование для осуществления государственных функций формы некоммерческой организации является обманом. Тем более, что в действительности речь идёт о деятельности заведомо коммерческой. Такой обман противоречит конституционному принципу нравственности (ч.3 ст.55), и может рассматриваться как аналогия мнимой (совершенной лишь для вида, без намерения создать соответствующие ей правовые последствия) или притворной сделки (сделка, которая совершена с целью прикрыть другую сделку) в гражданском законодательстве (ст.170 ГК РФ).

Создание исключительных и монопольных условия для деятельности госкорпораций нарушает требование Конституции РФ о недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию (ч.2 ст.34).

Безвозмездная передача государственного имущества, призванного служить гражданам России, в госкорпорации и целенаправленное устранение реального контроля за использованием бывшего государственного имущества создаёт условия для гарантированного гигантского воровства. Это нарушает права граждан, которые являются высшей ценностью (ст.2), нарушает требование о равной защите государственной собственности (ч.2 ст.8).

Второе. Из приведённых норм видно, что действительной целью создания госкорпораций является не повышение эффективности использования гос. имущества, а создание условий для его законного воровства. Экономическая неэффективность системы, где воедино слиты государственные и производственные функции, гарантирован монополизм и свобода рук директора-чиновника, доказана крахом советской экономики. Система госкорпораций воспроизводит фрагменты советской системы. Каждая госкорпорация будет создавать прибыль и использовать её произвольно -- в целях своей дятельности. Воровству способствует отсутствие реального публичного контроля за деятельностью корпораций, отсутствие норм о реорганизации и ликвидации, замкнутость реального контроля на нескольких высших должностных лиц государства. Эти лица могут скрытно манипулировать имуществом и денежными потоками госкорпораций через зависящих от них руководителей корпораций и членов Наблюдательных советов. По сути, в законах о госкорпорациях речь идёт о правовом закреплении клептократии - власти воров.

Третье. Несмотря на кажущуюся устойчивость системы госкорпораций, каждая из которых защищена своим собственным законом, эта система крайне ненадёжна. Руководитель госкорпорации, движимый двумя взаимоисключающими мотивами (узаконенное воровство и развитие), защищённый преференциями и даровыми государственными вливаниями, будет вести предельно агрессивную политику развития. Но неэффективность всей структуры корпорации запрограммирована поведением её руководителя: все будут его копировать.

Ограничены и возможности гос.вливаний - как меняющейся нефтяной конъюнктурой, так и общественным недовольством, которое неизбежно будет расти. В итоге, госкорпорация уподобится кадавру из повести Стругацких «Понедельник начинается в субботу» и лопнет как кадавр, похоронив и систему клептократии.

См. также:

Оригинал статьи (формат PDF)
Андрей Лазаревский
Градостроительство и землепользование