За
высокими стенами кабинетов власти идет малоизвестная обществу
работа над рядом законопроектов о недвижимости. Они должны
дать ответ на вопрос: пойдет ли, наконец, страна по пути
конкурентного рынка недвижимости или останется заповедником
административных земельных латифундистов. Проект о резервировании
следует рассматривать в контексте этой альтернативы. Ведь
до сих пор неизвестна судьба принятого в первом чтении
проекта о новых условиях переоформления земельных участков,
по сути, блокируещего возможность выкупа для большинства
собственников.
Мы возвращаемся
к анализу законопроекта № 321847-4 «О внесении изменений
в некоторые законодательные акты РФ в части установления
порядка резервирования земельных участков для государственных
или муниципальных нужд». Текст, принятый в первом чтении,
был подвергнут серьезной критике («Резервирование земельных
участков как инструмент произвола», «ЭЖ-Юрист»»" № 39,
октябрь 2006 г.).
На 6
апреля 2007 г. назначено рассмотрение в ГД РФ во втором
чтении. Хотя многие неконституционные нормы из текста
убраны, текст сохранил направленность на административный
передел недвижимости. Вводится необоснованно долгий срок
резервирования - 20 лет. Сохранена неконституционная норма
об ограничении оборота зарезервированых государственных
и муниципальных участков, которая вводит фактический запрет
на этот срок купли-продажи частной недвижимости, расположенной
на таких участках. Права законодателя по установлению
важнейших норм, в том числе, о возмещении ущерба, переданы
исполнительной власти.
По сравнению
с текстом первого чтения текст, одобренный Комитетом по
собственности ко второму чтению, содержит отдельные позитивные
моменты. Исключено произвольное резервирование на основании
решений о предварительном согласовании места размещения
объекта. Восстановлен приоритет правового регулирования
землепользования на основе Градостроительного кодекса
РФ, который прежде подменялся административным регулированием
посредством произвольного резервирования.
Отказ от законного регулирования
Многие
содержательные нормы проекта из него исключены (ст. 431
- 436), и сделана отсылка к порядку резервирования, который
надлежит определить Правительству РФ (п. 4 ст. 70-1).
Положительным можно признать тот факт, что таким образом
из проекта исключен целый ряд положений, которые явным
образом противоречили Конституции РФ и ущемляли права
граждан и организаций, в частности:
-
возмещение нанесенного резервированием ущерба постфактум
и только вместе с ущербом от изъятия;
-
отсутствие возмещения за ущерб от резервирования в случае,
если изъятие не проведено;
-
необоснованные запреты на использование зарезервированного
участка;
-
возможность произвольного установления ограничений прав
при резервировании.
С
другой стороны, с исключением названных шести статей из
текста законопроекта исчезли важные нормы, в частности,
о том, что резервирование допускается исключительно в
связи с запланированным изъятием (п. 3 прежней ст. 431).
Исключение данной нормы недопустимо: это означало бы,
что резервирование производится не с целью последующего
изъятия, а для каких-то иных целей, например, чтобы запретить
гражданский оборот недвижимости и прав на нее.
Многие
вопросы в «сокращенном» тексте проекта остались без ответа:
-
как должна производиться оценка ущерба от резервирования
земельного участка или его части,
-
когда этот ущерб возмещается;
-
как происходит резервирование части участка,
-
является ли государственная регистрация резервирования
обязательной,
-
с какого момента резервирование вступает в силу,
-
допустимо ли повторное резервирование участка? (Интересно,
что поправка № 24 о недопустимости повторного резервирования
в действительности отклонена, хотя в таблице поправок,
рекомендованных Комитетом, записано «Принять в иной редакции»).
По
сути, передавая исполнительной власти право устанавливать
важнейшие нормы о резервировании, затрагивающие права
граждан, законодатели передают свои полномочия правительству.
Этим нарушаются ряд норм Конституции РФ (ст. 10, ч. 3
ст. 55).
В
практическом плане это отбрасывает страну в положение
более худшее, чем в период «указного права» начала 90-х
гг. Но если тогда указы вместо законов принимались из-за
противостояния с левой оппозиции, то сегодня включение
в Закон бланкетных норм лишь позволяет депутатам уходить
от ответственности, создает условия для нарушения прав
граждан и организаций, для расцвета коррупции.
Собственность без права отчуждения
Поправки
устанавливают срок резервирования до 20 лет (п. 1 ст.
4 проекта). С точки зрения градостроительства резервирование
на 20 лет не имеет никакого смысла: планов строительства
на такой срок просто не бывает. Смысл данного срока, видимо,
в другом: на весь этот период под запретом оказывается
переоформление застроенных участков в собственность.
Очевидно,
что для идеологов проекта этот момент решающий: 20-летний
срок повторен в шести поправках, рекомендованных к принятию.
В качестве одного из авторов поправки указан и Президент
РФ. Авторство В.В.Путина - обман, этого сюжета в его Заключении
нет.
Хотя
из определения понятия «резервирование» ко второму чтению,
казалось бы, исключен запрет на распоряжение участком
(п. 1 новой ст. 701 «Резервирование земельных участков»),
но одновременно появилось новое ограничение в обороте
- в отношении государственных и муниципальных участков,
зарезервированных для государственных или муниципальных
нужд» (новый подп. 13 п.5 ст. 27 ЗК РФ, поправка №8).
Дополнительное основание для такого запрета дает поправка
в ФЗ о приватизации «Отчуждению… не подлежат земельные
участки, зарезервированные для государственных или муниципальных
нужд» (новый абзац п. 8 ст.28, поправка №7).
Как
известно, доля участков поселений, находящихся в частной
собственности, по-прежнему мала (5-10 %), остальная территория
в государственной и муниципальной собственности. Таким
образом, запрет на распоряжение земельными участками сохранится
для большей части поселений.
Однако
запрет на оборот участков автоматически распространяется
и на расположенные на этих участках частные строения.
То есть под запретом окажется купля-продажа
частной недвижимости, собственники которой не смогли выкупить
земельные участки, если эти участки будут зарезервированы.
Как
здесь не вспомнить титанические усилия чиновников воспрепятствовать
переоформлению участков в собственность. Возможность для
администрации более свободно пользоваться резервированием,
причем не обязательно в связи с запланированным изъятием,
поставит под удар большую часть собственников недвижимости
в поселениях.
Между
тем, как отметило в своем Заключении на проект Правовое
управление Госдумы РФ, лишение собственника возможности
распоряжения своим имуществом нарушает ст. 35 и 36 Конституции
РФ. Да и по Гражданскому кодексу РФ собственник не лишается
права владеть, пользоваться и распоряжаться таким земельным
участком по своему усмотрению даже после принятия решения
об его изъятии (ст. 280 ГК РФ).
Объективно
говоря, для целей градостроительства запрет оборота при
резервировании вообще не нужен: смена владельца участка
никак не затрагивает государственные или муниципальные
интересы. Ограничения по использованию участка в равной
степени обязательны для всех, вне зависимости от того,
кто является владельцем.
Для
чего же вводится «ненужное» ограничение на оборот зарезервированных
участков, которое, к тому же серьезно ущемляет права собственников
недвижимости? Ведь запрет на продажу здания означает катастрофическое
падение его стоимости. В этом-то, видимо, и дело. Искусственно
обесцененная таким образом недвижимость станет легкой
добычей недобросовестных чиновников. Так резервирование
превращается в инструмент административного манипулирования
рынком недвижимости.
Лишение прав аренды
В
проекте сохранена увязка договора аренды со сроком резервирования.
При этом арендующий земельный участок собственник здания
или имущественного комплекса самим актом резервирования
лишается каких-либо прав на участок. В результате при
расчете ущерба от резервирования и изъятия не будут учтены
потери собственника здания от лишения его права пользования
участком. Лишение прав пользования участком означает лишение
«по умолчанию» прав на частное здание, имущественный комплекс,
что противоречит Конституции РФ (ст. 2; ст. 18; п. 3 ст.
35; п. 3 ст. 55).
Изменение
ко второму чтению усугубило условие договора аренды по
сроку, сделав его более коррупционным. Было: аренда «на
срок резервирования»; стало: «не может превышать срок
резервирования» (новый п. 3.1 ст. 22 ЗК РФ, поправки №№5
и 6).
Аналогичная
норма, изменяющая ФЗ «О приватизации государственного
и муниципального имущества», расширяет коррупционность
арендных договоров совсем беспардонно: аренда на срок,
не превышающий срок резервирования «при условии, что
иное не установлено соглашением сторон» (изменения
в п. 3 ст. 28, поправка №37).
Иными
словами, резервирование дает законное основание чиновнику
как стороне арендного договора установить любой минимальный
срок аренды, после которого собственник недвижимости,
предприятия лишится всяких прав на земельный участок,
или «по договоренности» - максимальный, вплоть до 49 лет.
Размер взяток будет ограничиваться только аппетитом чиновников.
Против зонирования и за спекуляцию
Изначально
правительственный проект буквально объявлял войну Градостроительному
кодексу РФ, подчиняя правовое территориальное зонирование
административному резервированию. Неправомерность этого
была отмечена в Заключении на проект Президента РФ. После
чего наиболее явные нарушения ко второму чтению были устранены.
Однако
появилась менее заметная норма из того же «военного» арсенала:
«Срок установления публичного сервитута в отношении
земельного участка, зарезервированного для государственных
или муниципальных нужд, не может превышать срок резервирования
такого земельного участка» (новый п. 4 ст. 23 ЗК РФ).
Публичный сервитут отражает результат применения правового
акта о территориальном зонировании, где сбалансированы
интересы владельцев недвижимости и местного сообщества.
Подчинение публичного сервитута резервированию может означать
отмену всех публичных сервитутов на зарезервированной
территории после срока резервирования.
На
практике это может означать, что чиновники, изъявшие участок
и планирующие распоряжение им, освобождаются от всяких
обязательств перед местным сообществом по использованию
данного участка. Эта схема может быть успешно применена
для земельных спекуляций: выкуп задешево (с обременениями
сервитутами), а продажа - дорого.
Без возмещения ущерба, но со
штрафом
Как
было отмечено, проект не содержит норм о предварительном
и равноценном возмещении ущерба от резервирования, которые
должны были бы защищать интересы граждан и организаций.
Часть такого расчета появляется странным образом - относительно
того, какую сумму администрация должна взыскать с землепользователя
(или не доплатить ему за ущерб), отнеся на него затраты
и убытки, связанные с неправомерным улучшением земельного
участка после резервирования.
Знаменательно
здесь и то, что период времени, на который распространяется
данная норма, установлен неопределенно, позволяет произвольную
трактовку: «после принятия решения о резервировании
земельного участка либо после информирования указанных
лиц о изъятии» (новая редакция абзаца 2 п. 8 ст. 31
ЗК РФ, поправка №9). Совершенно очевидно, что такое «или»,
позволяет манипулировать периодом в 20 лет, по сути, разрешая
произвольно увеличивать или уменьшать многомиллионные
суммы возмещения из бюджетных средств.
Эта
чехарда со временем создает неопределенность и с датой,
на которую следует рассчитывать ущерб от резервирования.
Расплывчатое «после принятия решения о резервировании»
означает любую дату в течение 20-летнего срока. А формулировка
«на дату информирования об изъятии» будет
нарушением ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о предварительном
и равноценном возмещении ущерба. Между тем, четкое решение
аналогичного вопроса уже имеется: по действующему Закону
в случае изъятия убытки собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных
участков определяются с учетом стоимости их имущества
на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных
участков (п. 4 ст. 57 ЗК РФ).
