В представленной здесь авторской версии учтены поправки, представленные профильным Комитетом Гос.думы ко второму чтению, что по технической причине не отражено в журнальной версии

6 апреля Госдума планирует рассмотреть во втором чтении законопроект о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Зачем такой закон нужен и что он нам принесёт? Обществу нужны новые дороги, трубопроводы, аэропорты. Чтобы их построить иногда приходится ломать чей-то дом. Пока в России нет чётких правил, гарантирующих «поломанным» справедливую компенсацию и ограждающих бюджет от спекулянтов - земельных перекупщиков. В экономически развитых странах, где частная собственность основа экономической и политической системы, резервирование земельных участков -- объявление о будущем его изъятии в публичных интересах и об ограничении в этой связи прав на его использование -- инструмент тонкий. Оно скрупулёзно балансирует интересы землевладельца и сообщества - и компенсацией ущерба, и чёткостью процедур. В этих странах резервирование неотъемлемая правовая часть документов и процедур территориального планирования, которые проводятся максимально публично. Затраты на компенсацию ущерба (за весь период резервирования и за изъятие недвижимости) включаются в бюджет муниципалитета. Резервирование по каждому объекту, как правило, подтверждается технико-экономическим обоснованием. И, конечно же, заинтересованные лица имеют возможность судебной аппеляции.

Как богатый опыт стран с развитой экономикой использован в новом законопроекте? Сказать «никак» было бы неточно. Скорее, этот проект просто преследует иные цели: не баланс интересов общества и собственника недвижимости, а создание инструмента для всевластия чиновников и скрытого перераспределения недвижимости в интересах узкой группы «близких» им лиц.

Чья нужда?

Резервирование вводится «в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий» (п.1 новой ст. 701 ЗК РФ). В это безразмерное определение входит, например, и строительство коттеджного поселка, и офиса, и развлекательного центра.
До этого года резервирование участков для жилищного строительства российским законодательством не допускалось, и это, конечно же, было правильно. Дело государства строить дороги, а не реализовывать бизнесс-проекты. Благодаря этому жители Южного Бутово смогли противостоять самоуправству столичной администрации. С 1 января ситуация ухудшилась: изъятие участков у одних частных лиц в пользу других частных лиц для муниципальных, якобы, нужд узаконено поправками в Градкодекс (Закон № 232-ФЗ от 18.12.06) - под предлогом «развития территории для жилищного строительства». Но Закон № 232 вместе с новым проектом, отбрасывая всякие прикрытия, разрешают для муниципальных нужд резервирование под жилищное строительство. Это ставит москвичей и других россиян в положение даже худшее чем у южнобутовцев. У них имущество уже изымают, а для нас с вами резервирование это «отложенная казнь»-изъятие.

Срок резервирования установлен в 20 лет, причём как для частных участков, так и для государственных и муниципальных. Возникает вопрос: зачем нужен срок резервирования в два десятилетия, немыслимо долгий для реального градостроительного планирования? Ответ очевиден: на этот срок собственники зданий и предприятий автоматически лишаются права на переоформление своих участков в собственность. Без собственности на участок права частной, якобы, собственности на строение превращаются в фикцию, а местные администраторы получают возможность через аффилированные фирмы прибирать к рукам либо сами предприятия, либо их земельные участки. Так, компания «Интеко», принадлежащая Е.Батуриной, супруге московского мэра Ю.Лужкова занимается перебазированием целой московской промзоны - 21 предприятия, получая более 51 га московской земли для жилой застройки («Ведомости» от 27.07.2005). Самим предприятиям, имевшим право на выкуп таких участков, московские власти, если следовать логике комментаторов, этого сделать не дали. Переоформлению участков в собственность препятствует как местная, так и федеральная бюрократия. Именно в этом суть проекта Минэкономразвития о новых условиях выкупа. Внесённый Правительством в Гос.Думу, это проект был принят в первом чтении, но «завис», как говорят, из-за возражений администрации президента.

Еще более сильна новация проекта об ограничении возможности оборота зарезервированых государственных и муниципальных участков. Фактически это означает введение запрета на куплю-продажу расположенной на таких участках частной недвижимости в течение тех же 20 лет. (По действующему законодательству продажа здания сопровождается автоматическим переходом к новому собственнику также и прав на земельный участок. Ограничение оборота участка «по умолчанию» распространяется и на строение). Логичного объяснения такому запрету нет.

Хотя есть исторический прецендент. В 1999 году, когда президент Ельцин был слаб а левая оппозиция в Гос.Думе сильна, нам чудом (был недобор 1 голоса) удалось избежать принятия Земельного кодекса, где право частной собственности на землю устанавливалось… без возможности распорядиться участком. Если бы тот текст был принят, России ещё долго пришлось бы доказывать свой рыночный статус. И вот спустя семь лет проект о резервировании фактически реализует мечту бюрократов: вводит «частную собственность» на недвижимость без права распоряжения ею.

Объективно говоря, для резервирования запрет на оборот земельного участка не нужен. Ведь смена собственника никак не затрагивает государственные или муниципальные интересы: ведь ограничения же по использованию участков в равной степени обязательны для всех. Более того, такой запрет недопустим: в заключении Правового управления Госдумы РФ сказано, что лишение собственника возможности распоряжения своим имуществом нарушает ст. 35 и 36 Конституции РФ. Кстати, по действующему законодательству собственник не лишается права распоряжаться земельным участком по своему усмотрению даже после принятия решения о его изъятии имущества (ст. 280 ГК РФ).

Но такой запрет вполне объясним интересом класса чиновников, которые и пишут законопроекты. Резервирование застроенного частной недвижимостью участка на 20 лет многократно снижает, если не обнуляет рыночную стоимость недвижимости. Это делает возможной нехитрую схему административного передела участков вместе с расположенными на них зданиями. Участок резервируется, отбирается у его нынешнего владельца за небольшие деньги, к тому же выплачиваемые из бюджета, а затем отдаётся для нового строительства «нужному» инвестору для жилищного строительства (именно эта схема реализована в упомянутом Законе № 232-ФЗ). Здесь чиновнику очень важно запретить распоряжение: если зарезервированный участок перейдёт к более сильному игроку, административный «рейд» по отъёму недвижимости может сорваться.

Проект превращает чиновника в «удава», который может посмотреть на недвижимость и на её собственника как на кролика, чтобы их обездвижить, дабы заняться ими позже. Глотать удобнее небольшими кусками. Этому поможет резервирование не всего участка, а его части. Вопрос о том, как оценивается ущерб от резервирования участка или его части обходится молчанием. Но ответ неожиданно всплывает в правительственном законопроекте о землеустройстве (принят в первом чтении 18.10.06). Там возмещение за часть участка подменена констатацией «утраты» правообладателем этой части. Возможность произвольной оценки ущерба или отказа от возмещения позволит близким к администрации структурам реализовывать за счёт бюджета спекулятивные схемы.

Ущерб без возмещения

По проекту срок аренды «не может» превышать срок резервирования. Изменения ко второму чтению сделали условие договора аренды о сроке ещё более коррупционным. Аналогичная поправка в ФЗ «О приватизации», увеличивает коррупционность совсем уж беспардонно: резервирование дает право чиновнику установить любой минимальный срок аренды или «по договоренности» - максимальный, вплоть до 49 лет.

В результате применения схемы «аренда на срок резервирования» собственник здания, имущественного комплекса, арендующий земельный участок, самим актом резервирования лишается каких-либо прав на участок, и при расчёте ущерба не будут учтены потери собственника здания в результате лишения его права пользования участком.

Текст первого чтения содержал большое количество других откровенно некорректных норм. Так, правительство предлагало возмещение ущерба в связи с резервированием проводить не предварительно и равноценно, как того требует Конституция РФ, а постфактум, причём вместе с возмещением ущерба от изъятия. Кроме того, оно вообще не собиралось возмещать за ущерб от резервирования в случае, если участок в итоге не был изъят. В результате дружной критики со стороны бизнеса и экспертного сообщества этих норм проекта, они оказались исключены из текста второго чтения. Для этого депутатам пришлось выбросить больше трети правительственного текста. При этом из текста исчезли многие полезные нормы, в частности, о том, что резервирование проводится исключительно для целей последующего изъятия. Хотелось бы ошибится, но, похоже, без этой нормы резервирование «про запас» может стать почти законной практикой. Определённее ничего сказать нельзя: согласно последним правкам порядок резервирования должен быть установлен не Законом, а правительством. А в отсутствии «законного» регулирования, правительство в своих постановлениях вполне может восстановить исключенные было нормы, в том числе, и по «невозмещению» ущерба. В итоге безответственное резервирование «про запас» может стать общей практикой.

Сюжет, касающийся ущерба, возник в проекте лишь случайно и при странных обстоятельствах. Речь идёт об отнесении на землевладельца затрат и убытков из-за неправомерного улучшения участка после его резервирования. Период времени, на который распространяется данная норма, установлен неопределенно: после решения о резервировании «либо» после информирования вас об изъятии. Это позволяет манипулировать периодом в 20 лет, разрешая произвольно увеличивать или уменьшать многомиллионные суммы возмещения из бюджетных средств.

Та же неопределенность не позволяет точно определить дату, на которую следует рассчитывать ущерб от резервирования: то ли «после решения» (с любой даты в течение 20-летнего срока), то ли с даты информирования об изъятии. Но в любом случае это будет нарушением конституционной нормы о предварительном и равноценном возмещении ущерба.

Справедливости ради надо сказать, что по сравнению с текстом первого чтения текст, выносимый на второе чтение содержит отдельные позитивные моменты. Исключено произвольное резервирование на основании решений о предварительном согласовании места размещения объекта. Восстановлен приоритет правового регулирования землепользования на основе Градкодекса. Но и здесь не обошлось без мелких хитростей. Появилась норма, упрощающая для администрации земельные спекуляции: все публичные сервитуты на зарезервированной территории отменяются после истечения срока резервирования. Схема проста выкуп с обременениями сервитутами -- задешево, а продажа - дорого.

Подведём итог. Проект превращает резервирование в идеальный инструмент административного передела недвижимости, а государство и муниципалитет -- в агентов «приближённых» к власти инвесторов. О возмещении за ущерб от резервирования государство напрочь забыло. В результате множества пробелов в законе сама возможность судебных аппеляций на несправедливые действия властей превратится в фикцию: нет нормы - нет основания для аппеляции. По степени антиконституционности, нарушений прав граждан и негативным последствиям новый закон может превзойти даже нашумевший закон о монетизации льгот.