Поправки в законодательство о землеустройстве препятствуют выкупу земельных участков, меняют регулирование в градостроительстве с правового на административное

Правительственный законопроект о совершенствовании землеустройства («О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства» №330901-4) не оставляет шансов обмерить участок быстро и дешево. По словам заместителя министра Минэкономразвития Андрея Шаронова, который представлял в Думе эти поправки, на формирование земельных участков в среднем потребуется «не более полугода», а стоимость работ определит рынок. Депутаты заподозрили неладное, но 18 октября дружно проголосовали за проект в первом чтении. И напрасно. Если внимательно прочитать огромный, в сто страниц, текст поправок в 17 законов, обнаружится ложность сладких речей разработчиков о защите прав собственников и развитии рынка. Фактическая цель проекта - развязать руки чиновникам для передела земельной собственности и сбора коррупционной «дани».

Согласно поправкам в действующий закон о кадастре, если уже имеющиеся в нем сведения «нуждаются в уточнении», чиновник сделает отметку о том, что они «не могут использоваться для госрегистрации прав на недвижимость». Сегодня такую запись кадастровые органы делают незаконно - это один из барьеров против выкупа участков. Теперь произвол, который фактически аннулирует ранее проведeнный учeт, станет законом. Ни цели «уточнения», ни перечня документов, снимающих необходимость этого «уточнения», в проекте нет: он будет устанавливаться чиновником индивидуально для каждого. По сути же государство, понуждая всех угрозой отмены прав на землю к повторному землеустройству и учету, перекладывает на нас свои обязанности по налоговому учету объектов.

Ведение кадастра удорожается. В частности, потому, что учитывать собираются не только объекты недвижимости, но и их неопределeнные характеристики. Это превращает учет в бесконечное действо, подчиняющее землепользователей чиновникам: отремонтировал цех или дом - беги переучитываться. Придется раскошелиться и бюджетам: для включения землеустроительной документации в Госфонд вводится экспертиза этой документации независимыми экспертами (ст. 6 п. 6). Таким образом, чиновники перекладывают свою работу по проверке вносимых в Фонд данных на частных экспертов. Очевидно, что независимость последних будет номинальной, а вся схема создаст условия для растраты средств, коррупции и безответственности чиновников.

Настоящей бомбой для землепользователей станут новации об отмене описательного отражения на карте границ участка, а также об обязательном их согласовании в виде линии на местности. Сегодня миллионы граждан и организаций живут без точных границ: почти шесть лет (с 29.01.98 по 17.09.03) действовала норма о регистрации прав на земельный участок без выноса границ на местность (абз. 2 ч. 4 ст.18 ФЗ «О регистрации прав на недвижимость»). Во многих государствах Европы, в Канаде для экономически оправданного по цене и времени отражения участков на плане введено описательное отражение границ (концепция «общих границ»). Это полоса, ширина которой определяется приемлемой для соседей точностью. По сути, это общая, подобно забору между участками, собственность соседей. В поселениях она необходима во избежание споров: два здания разделяет газон, который и является общей границей. Такие границы используются для описания больших участков, для отражения изменяющихся границ естественных объектов (берег, овраг, лес). Любая общая граница, если соседи пожелают, может быть уточнена как фиксированная. Сюжет общих границ есть и в российском законодательстве: помимо описания границ по координатам есть возможность составления «иного описания» участка.

Отмена такого «полюбовного» вида границ и обязанность согласования границы в виде линии создает почву для конфликтов между соседями. Ведь отказ владельца соседнего участка от согласования означает невозможность зарегистрировать права на недвижимость. А если соседний участок в государственной или в муниципальной собственности, отказ в согласовании границ становится еще одним барьером для выкупа. От натравливания граждан и организаций друг на друга выиграют только землеустроители и кадастровые чиновники, которые будут «решать» проблему.

Еще удивительнее поправки в Закон о землеустройстве. Хотя бы потому, что сам закон не имеет ясного предмета, незаметно подменяет нормы гражданского права административным произволом. Но обо всем по порядку. Двойной смысл термина «формирование» (и для первичного учета, и для уточнения сведений кадастра) нарушает конституционное требование об определенности правовой нормы (Постановление КС РФ от 13.12.2001 № 16?П). Такое «формирование» дает администрации возможность произвольной перекройки границ. Например, при подготовке к учету подлежащего выкупу застроенного участка. Землепользователи на правах постоянного (бессрочного) пользования (ПБП) и наследуемого владения (ПНВ) не смогут инициировать формирование участка: это будет делать формальный собственник - администрация. При попытке определиться с границей им придется испрашивать согласование у того же чиновника, у которого нет иной заинтересованности, кроме взятки, такое согласование дать. Удивительно, но даже посторонним лицам, заинтересованным в получении части земельного участка после его раздела, даруется больше прав на формирование, чем собственнику недвижимости на его участок. Это провоцирует администрацию на раздел ранее предоставленных участков, в том числе под частной недвижимостью, в пользу посторонних лиц.

Вводится обязательное административное формирование участков в случае, если отсутствует «схема землеустройства муниципальных образований». Сама эта «схема» - бланкетная норма, которая позволяет любые действия. Она направлена на фактическую отмену норм нового Градостроительного кодекса РФ (ГрК) о территориальном зонировании. Ну не любят архитектурные и прочие чиновники Градостроительный кодекс, который вводит градостроительство в законные рамки. То же и с понятием «зоны с особыми условиями использования территории». ГрК требует ясности: принятия местных правовых актов о правилах разрешенного использования и строительного изменения территории. А «схемы» и «зоны» позволяют администрации манипулировать правами на недвижимость. Кроме того, формирование земельного участка совмещается по времени с формированием «зоны». Это открывает возможности для административного произвола: само юридическое рождение участка необоснованно увязывается с обременениями. Заинтересованы в этом только органы кадастрового учета, которые присваивают себе роль согласователя.

Обязательное формирование допускает изъятие части земельного участка. Это тоже легализация сегодняшних незаконных художеств местных чиновников. Например, в Ростове-на-Дону после того как предприятие снесло свои здания у дороги, город отказал заявителю в выкупе этой части участка. По сути проект вводит изъятие части участка для государственных или муниципальных нужд, но ни равноценного, ни вообще какого-либо возмещения ущерба не устанавливает: землепользователя лишают права на возмещение стоимости утраченной части земельного участка.

В итоге весь земельный рынок хитрым образом ставится в зависимость от кадастрового чиновника. Хитрость проста: урегулирование пограничных споров возлагается на частного землеустроителя, которого нанимает заинтересованное лицо. Формально говоря, любое частное лицо, заключив договор на землеустройство, сможет заняться перекройкой чужих границ и рассмотрением споров. Однако землеустроитель фактически подчинен кадастровому чиновнику, который принимает землеустроительное дело и может наказать строптивых. Чиновнику легко будет лишить работы всех землеустроителей саморегулируемой организации, организовав ее закрытие. Это сюжет другого, не менее фантастичного проекта - «О государственном кадастре недвижимости», №322152-4.

Землеустроитель и заказчик работ по землеустройству (это может быть и администрация) получают возможности для махинаций с согласованием границ. Проект границ считается согласованным, если извещенное лицо отсутствовало при согласовании. Но здесь могут законно обмануть: к извещению приравнивается отказ принять извещение на обсуждение границ. И пойди разберись потом, кто не принял или недовручил письмо.

Не защищены ранее возникшие права на участок в тех случаях, когда границу можно увидеть только на местности. Единственной основой для принятия судом решения выставляются только документы, а при их отсутствии - искусственно создаваемый документ: проект границ. Обязательным является указание в этом проекте «частей, занятых объектами недвижимости и необходимых для их использования». В отношении подлежащих выкупу застроенных участков эту норму нельзя рассматривать иначе как провокацию, как подготовку к произвольному «отчуждению излишков». Хотя собственник недвижимости имеет право на выкуп всего своего участка (ч. 1 ст. 36 ЗК РФ), сделать это ему будет непросто, ведь проект границ теперь утверждает чиновник. Нормы об объединении и перераспределении (так названо образование новых участков) игнорируют права собственников строений на выкуп участков. При этих действиях обязательно согласие собственника, то есть без согласия чиновника невозможна ни реструктуризация предприятия, ни выделение части его имущественного комплекса.

Термином «упорядочение» границы названо гарантированное создание беспорядка. Так названо «уточнение» сведений кадастра о положении границы на местности, под которым может подразумеваться все что угодно, в том числе принудительный пересмотр границ. Дело в том, что при «упорядочении» нужно будет получить документ, подтверждающий, что соседи согласны с проектом границ. Если согласия нет, потребуется одобрение границ кадастровым и, возможно, другими ведомствами. Поскольку никаких критериев для административного согласования не существует, оно превращается в инструмент произвольного манипулирования правами граждан и организаций.

Заметно усложнится бизнес с использованием сельхозземель. Теперь статья о предельных размерах участков, предоставляемых из государственных и муниципальных земель, станет регулировать и размеры имеющихся частных участков. Предельные размеры будут устанавливаться региональными законами и решениями субъектов РФ или органов местного самоуправления. Между тем установление допустимых минимальных размеров участков подменяет нормы ГрК РФ о территориальном зонировании, то есть нормы права заменяются на решения чиновников, открывающие простор для самодурства.

В принципе, полезными для бизнеса могут быть нормы о превращении невостребованных земельных долей в земельные участки. Если в течение двух месяцев со дня опубликования списков собственников этих долей и предполагаемых границ участка общее собрание не примет какого-либо решения, будет проведено обязательное формирование участков. Но серьезные опасения вызывают детали: эта норма затрагивает интересы миллионов собственников земельных долей, а потому должна быть и более детальна, и в ином законе - «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Создается новый огромный потенциально доходный актив: на невостребованные земельные доли приходится 22,6 млн га (это три четверти территории Германии). Однако способ распоряжения этим гигантским активом неизвестен.