В план работы Государственной думы на осеннюю сессию включен внесённый Правительством РФ законопроект о резервировании. Официальное название документа -- "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд" (№ 321847-4). Однако пристальный анализ проекта вызывает ряд вопросов и опасений.

Резервирование земельного участка, то есть объявление о его будущем изъятии или существенном ограничении в использовании, существует во всех экономически развитых странах. Резервирование должно представлять собой весьма деликатный инструмент - изъятие или ограничение прав на недвижимость требуют самой тщательной регламентации. Между тем, оказалось, что по правительственному проекту резервирование инструмент весьма грубый. И служит он прежде всего для возведения в ранг закона произвольных действий чиновников. Они получают возможность лишить частное лицо прав не только на использование, но и на распоряжение своей недвижимостью. Объективно говоря, проект будет способствовать не сбалансированию частных и общественных интересов, а административному переделу недвижимости. Рассмотрим основные пороки проекта

Запрет на распоряжение

Понятие "резервирование" необоснованно расширено: наряду с ограничением на использование, которое действительно оправдано требованиями использования участка в соответствии с территориальным планированием, в понятие "резервирование" включен также запрет на распоряжение. Смена собственника участка никак не затрагивает государственные или муниципальные интересы. Ведь требования и ограничения по использованию участка в равной степени обязательны для всех.

Результатом такого нововведения станет административное манипулирование рынком. Администрации даруется право произвольного резервирования участков (до утверждения документов территориального планирования резервирование допускается на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта -- п.3 ст.43-3 ЗК РФ ). Чиновник сможет объявить зарезервированным любой участок, лишив собственника права на распоряжение его участком, и не неся при этом никакой ответственности (подробнее об этом см.ниже).

"В решении о резервировании земельных участков устанавливаются… перечень ограничений прав, необходимых для достижения целей резервирования" (п.1 ст.43-3 ЗК РФ, п.8 ст.1 проекта). Согласно этой норме каждое решение о резервировании превращается в юридическое действие с произвольным содержанием. Это подтверждает также и норма проекта о том, что государственная регистрация проводится не "резервирования", а неопределённых "ограничений прав" (п.1 ст.43-3 ЗК РФ). Например, в одном и том же случае такое решение может запрещать распоряжение резервируемым объектом, а может и не запрещать его. Возможность избирательного установления содержания резервирования создаёт условия для административного манипулирования правами собственников.

Произвольность резервирования

Норма проекта о том, что до утверждения документов территориального планирования резервирование допускается на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п.3 ст.43-3 ЗК РФ), представлена как исключение. На самом деле она устанавливает правило - право администрации принимать решение о резервировании абсолютно произвольно. Эта норма создаёт дополнительный отрицательный стимул для администрации, препятствуя разработке и принятию планом территориального зонирования.

Вызывает удивление тот факт, что проект даёт "вторую жизнь" правовому институту "решения о предварительном согласовании места размещения объекта". Этот сохранившийся с советского времени административный способ предоставления земельных участков является заведомо коррупционным; согласно Градостроительному кодексу он прекращает своё существование с 1.01.2010 г. Проект не устанавливает таких временных ограничений. Напротив, возможность произвольного предоставления участка дополняется в проекте правом администрации произвольно же создавать новый участок, резервируя и изымая для его создания чужие участки. Таким образом, создаётся инструмент "законного" административного передела недвижимого имущества. Очевидно, что резервирование по решению о предварительном согласовании места размещения объекта - это основа для будущего массового нарушения прав граждан и организаций.

Делегирование полномочий по определению Порядка и сроков подготовки решения о резервировании органам исполнительной власти и местного самоуправления нарушает конституционные требования: об ограничении прав граждан только федеральным законом (ч.3 ст.55), о правовых основ единого рынка и др. (пп. "в", "е", "ж" ст.71 Конституции РФ).

Закон должен содержать ясную норму о том, является ли регистрация обременений на недвижимость обязательной, и о том, с какого момента решение об обременении вступает в силу - с момента опубликования (это было бы правильным) или с момента регистрации в ЕГРП. Проект в этом вопросе создаёт недопустимую неопределённость: "…если установленное решением о резервировании… ограничение прав было зарегистрировано в Едином реестре прав…" (п.3 ст.43-6). Эта формулировка означает, что регистрация в ЕГРП решения о резервировании не является обязательной.

Произвольные запреты на выкуп

По действующему законодательству зарезервированные застроенные участки собственники зданий, предприятий выкупить не могут. Поэтому возможность для администрации зарезервировать любой участок на основании своего произвольного решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п.3 ст.43-3 ЗК РФ), означает установление столь же произвольных запретов на переоформление участков в собственность.

Для запрета на приватизацию теперь нет необходимости резервировать земельные участки, предназначенные и отведенные для перспективного развития морских и речных портов, аэропортов. Для такого запрета достаточно факта "предназначения" и "отведения" (новая редакция абз.6 п.8 ст.28 ФЗ о приватизации). Это создаёт условия для произвольных запретов на приватизацию земельных участков.

Без возмещения ущерба

Поскольку "Резервирование… допускается исключительно в связи с запланированным изъятием…" (п. 3 новой ст.43-1 ЗК РФ, п. 8 ст. 1 проекта), решение в отношении резервировании участка фактически есть решение именно об изъятии. Результатом его будет снижение стоимости недвижимости: продать её будет невозможно. Тем не менее, проект не содержит норм о возмещении собственникам и землевладельцам ущерба, вызванного непосредственно резервированием. Согласно проекту "если земельный участок, … изъят… для государственных или муниципальных нужд убытки, причиненные резервированием земельных участков, подлежат включению в состав убытков, причиненных изъятием (выкупом) земельного участка" (п.2 ст.43-6 ЗК РФ). Иначе говоря, возмещение ущерба предусмотрено в неопределённом будущем и только в случае изъятия участка после такого изъятия. Если же администрация зарезервировала частную собственность "про запас", но не провела изъятие, то никакого возмещения проект не предполагает. Следует учесть, что решение о резервировании может быть продлено или вновь принято в связи с произвольным предоставлением участка посредством предварительного согласования места размещения объекта. И убытки от "поражения в правах" частного собственника недвижимости будут множиться.

Такое положение открывает для администрации возможность безнаказанно манипулировать правами на недвижимость частных лиц. Изложенная схема возмещения противоречит норме Конституции РФ о предварительном и равноценном возмещении, которое должно предшествовать решению об изъятии прав (ч.3 ст.35 Конституции РФ).

Если судить по тексту проекта, то возмещение "убытков, причиненных изъятием (выкупом) земельного участка" (ч.2 ст.43-6 ЗК РФ) также предполагается после факта изъятия: слово "причинённых" означает, что изъятие уже произошло. Это также противоречит норме ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о предварительном возмещении.

В случае резервирования собственник здания, имущественного комплекса, арендующий земельный участок, самим актом резервирования лишается каких-либо прав на участок (п. 1 ч. 4 ст. 1 проекта). В результате при расчёте ущерба от резервирования и изъятия не будут учтены потери собственника здания в результате лишения его права пользования участком. Этот подход игнорирует очевидное: здание, имущественный комплекс расположены на земельном участке. Лишение же прав на пользования участком означает лишение "по умолчанию" прав на частное здание, имущественный комплекс. Это противоречит Конституции РФ (ст.2; 18; п.3 ст.35; п.3 ст.55).

Проект обходит полным молчанием вопрос о том, что должно браться в расчёт при оценке ущерба от резервирования; по сути, этот вопрос отдан на откуп исполнительной власти. Это создаёт условия для ущемления прав землепользователей. Очевидно, что при резервировании части участка падает стоимость всего участка. Но из предыдущих версий проекта известно намерение исполнительной власти брать в расчёт только стоимость резервируемой и подлежащей выкупу "части" участка. Это заведомо некорректный ход, поскольку эта "часть" вообще не имеет рыночной стоимости, но речь должна идти об уменьшении рыночной стоимости всего объекта недвижимости, включая весь участок. Таким образом, отсутствие норм о принципах оценки ущерба от резервирования нарушает конституционную норму о равноценном возмещении (ч.3 ст.35 Конституции РФ).

Сегодня лицо, в пользу которого было принято решение, по истечении срока действия решения о предварительном согласовании имеет право требовать возмещения понесенных убытков независимо от продления срока действия решения о предварительном согласовании. Поправка в п.8. ст.31 ЗК РФ исключает слова "независимо от продления срока…". Это создаёт условия для административного произвола - бесконечного и безответственного откладывания решения о предоставлении земельного участка, в отношении которого ранее принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта.

Иные недостатки проекта

Орган исполнительной власти или орган местного самоуправления наделяется правом "обеспечить подготовку… кадастрового учета… частей земельных участков, …подлежащих резервированию" (новый п.1 ст.43-3 ЗК РФ). В сочетании с нормой той же статьи о том, что до утверждения документов территориального планирования резервирование допускается на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п.3 ст.43-3 ЗК РФ), это означает право администрации произвольно "обрезать" участок без учёта мнения частного собственника участка и/или собственника расположенной на участке частной недвижимости, и даже без ведома последнего.

Проект фактически подменяет правовое регулирования землепользования административным. Рассмотрим следующий пассаж: решением о резервировании может быть предусмотрен "запрет на установление ограничений прав… на изменение целевого назначения или разрешенного использования земельного участка…" (ч.1 ст.43-5 ЗК РФ). Проще говоря, отменяется право землепользователя на самостоятельный, без дополнительных разрешений и согласований выбор разрешенного использования земельного участка. Эта норма очевидным образом противоречит требованиям градостроительного и земельного кодексов: резервирование ставится выше территориального (правового) зонирования и подменяет процедуру перевода земель из одной категории в другую (изменение целевого назначения). Это подтверждают и совсем неправовые процедуры, точнее их отсутствие в законопроекте: установление порядка подготовки решения о резервировании делегировано органам исполнительной власти и местного самоуправления.

Следует обратить внимание на использование терминологии, не соответствующей федеральному законодательству, но повторяющее законодательство г.Москвы ("изменение целевого назначения или разрешенного использования").

Проектом вводится "запрет на осуществление иных улучшений на земельном участке, если эти названные действия противоречат целям резервирования земельных участков". "Лицо, нарушившее [эти] требования…, обязано за свой счёт привести земельный участок в состояние на день принятия решения о резервировании". (пп.1 и 3 новой ч.1 ст.43-1 ЗК РФ). Такая формулировка позволяет применять к землепользователям санкции произвольно - за неопределённые "действия" и вне связи с их результатом. Необоснованным представляется и требование за свой счёт "привести земельный участок в состояние на день принятия решения о резервировании". На основании этой нормы от землепользователя могут потребовать восстановить снесённый разрушенный цех, барак. Достаточно было бы установить требование устранить то, что мешает реализации целей резервирования.

Запрет резервирования земель, изъятых из оборота (п.2 ст.43-1 ЗК РФ, п.8 ст.1 проекта), не имеет рационального объяснения. Изъятыми из оборота сегодня могут быть самые различные земли, в т.ч. земли, произвольно относимые постановлениями органов государственной власти или решениями органов местного самоуправления к особо охраняемым территориям (ч.1 ст.94), закрытые административно-территориальные образования (п.7 ч.4 ст.27 ЗК РФ). Неизбежно возникновение коллизии между интересами различных уровней власти и местного самоуправления. Например, муниципалитет, не заинтересованный в прокладке на своей территории государственного объекта инфраструктуры, сможет заблокировать проект, объявив территорию изъятой из оборота. Аналогично могут поступать и органы государственной власти в отношении муниципальных проектов инфраструктуры. Ущерб от такой коллизии будет нести как всё общество, так и всё большее число частных собственников -- из-за изъятия из оборота частных земельных участков.