В Евросоюзе и США антимонопольные ведомства — один из основных рычагов управления рыночной экономикой. Они выдают разрешения на слияния и поглощения, пресекают штрафами и уголовными наказаниями картельную деятельность. Подобный влиятельный орган власти Игорь Артемьев стремится сделать из Федеральной антимонопольной службы России, которую возглавляет уже почти два года. Достигнуть этой цели оказалось не так просто. Посетив редакцию “Ведомостей”, он рассказал нам о своих успехах и неудачах.

“Благодаря письму президента мы смогли улучшить закон”

— В интервью “Ведомостям” летом 2004 г. вы рассказывали о том, как много сможет сделать ФАС благодаря принятию нового закона “О конкуренции”. Но ваш прогноз, что закон будет принят уже весной 2005 г., не оправдался. Он не принят до сих пор. Почему?

— Я понимал, что нас ждут большие трудности, но, когда я пришел в ФАС, я застал уныние, хроническое неверие в свои силы и абсолютную в связи с этим деморализацию. Поэтому мне нужно было демонстрировать определенный оптимизм. И, кстати, вероятность того, что к весне 2005 г. закон появится, была. Но просто я не думал, что аппарат Белого дома — это нечто настолько экзотическое.

— Под словом “экзотическое” вы понимаете, что они быстро и эффективно работают?

— Да, очень эффективно. Я точно знал, что премьер нас поддерживал во всем, но согласование наших документов невероятно затянулось. У нас вначале было три инстанции, согласующие закон, потом пять, потом 12, потом 16, включая такие, где о конкуренции просто ничего не знают. Приходилось всем объяснять, о чем идет речь. А в августе 2005 г. в Госдуму поступило письмо от президента, где говорилось, что закон надо исправлять, потому что он нарушает права предпринимателей. То, что подписал президент, не подлежит дискуссии, поэтому мы, естественно, стали все исправлять в связи с этим письмом. Опираясь на мнение президента о необходимости открытости и прозрачности процедур, мы совершенно точно описали все антимонопольные процессы — слушание дел, порядок рассмотрения, предписания — в новом законе. Мы ведь сначала хотели написать отдельный процессуальный закон.

— А зачем вы хотели отдельный закон?

— Он требовал минимум полгода работы и долгого согласования. Но благодаря письму президента мы смогли улучшить наш закон “О конкуренции”, усилить его.

— И в каком он теперь состоянии?

— Сейчас идет техническая правка. Это такая кухня белодомовская. Но я рассчитываю, что мы вырулим на второе чтение в феврале, и это будет большой победой. Я не вижу препятствий, которые теперь могут остановить этот закон. Поэтому я сейчас опять оптимист. К лету он будет принят. Кроме того, мы решили для себя: а что, собственно, ждать выхода нового закона? И стали демонстрировать немножко другую практику. Мы почувствовали, что суды внутренне согласились с тем, что за такое хулиганство, которое делают крупные компании, брать $15 000 — это все равно что не брать ничего. И неожиданно для нас заработала статья о перечислении в бюджет незаконно полученных доходов. В законе сейчас не говорится, как их рассчитывают. Мы сделали внутреннюю методику и стали выходить с ней в суды: заплатите штраф в 5000 МРОТ и, кроме того, перечислите доход в федеральный бюджет. И вот “Евроцементу” не повезло. Они столкнулись с нами, когда у нас уже появилась практика штрафов на суммы, измеряемые миллионами долларов.

— Как же вы рассчитываете незаконный доход?

— Очень просто. Есть конкурентная цена и фактическая, которую мы считаем монопольно высокой. Разница между этими ценами и есть сумма, которую нужно заплатить в федеральный бюджет — естественно, с учетом оборота компании. У нас получилось $65 млн в случае с “Евроцементом”, и мы будем так считать всем без исключения.

— А как вы рассчитываете конкурентную цену?

— Мы даем компании заведомо большую рентабельность, например 50%, чтобы суд был убежден, что мы ей заложили средства на развитие.

— Как вы думаете, почему вы столкнулись с таким сильным противодействием закону “О конкуренции”?

— Существуют опасения, что этот инструмент будет использован против крупного бизнеса. Причем использован как правомерно, так и неправомерно, но даже на правомерно они не согласны.

— У кого возникли эти опасения?

— Прежде всего у крупных компаний. Мы получили негативное заключение РСПП на проект закона, подписанное Аркадием Вольским. Хотя, например, Алексей Мордашов изменил свою позицию.

— И в итоге вы простили “Северстали” повышение цен на металл?

— Мы не простили. Они с нами сели за стол переговоров, когда дело “Северстали” закончилось. Мы не смогли доказать, что они установили монопольно высокую цену, и проиграли, но они не смогли добиться запрета на их включение в наш реестр. Поэтому теперь они шлют нам свою отчетность. Разъяренный Мордашов после этой истории совершенно не желал ничего слушать по поводу нового закона, но потом влез во все статьи, и мы смогли намного улучшить формулировки.

— Почему бы Мордашову не посоветовать своим коллегам по большому бизнесу перестать бороться с вашим законом?

— Он приходил на совещание у вице-премьера Александра Жукова в январе и поддержал закон по всем позициям. Причем, когда некоторые чиновники говорили, что закон противоречит интересам бизнеса, Мордашов возмущался: “Кто из нас бизнес?”

“Когда ружье повешено на стену, оно обязательно выстрелит”

— То есть какая-то поддержка все-таки есть?

— У меня есть впечатление, что мы, как ни странно, прорвемся. Более того, мы написали новую редакцию статьи 178 Уголовного кодекса и хотим добиться принятия этой поправки в 2006 г. Мы хотим, чтобы для возбуждения уголовного дела не нужно было доказывать ущерб, нанесенный конкретным лицам, а чтобы оно возбуждалось по факту, как мошенничество. Это во-первых. А во-вторых, мы хотим ввести небольшие сроки заключения для чиновников, для менеджеров. Дней 30.

— Думаете, это будет работать?

— Судьи психологически не готовы к присуждению больших сроков за сложные экономические преступления. К крупным экономическим санкциям они, похоже, уже готовы, а уголовные не готовы применять. Арест на год, на три — это серьезный срок. Я хочу изменить ситуацию. Для общественного осуждения достаточно факта судимости. Но мы хотим, чтобы это было не условное осуждение, а реальный арест, но короткий.

— За что?

— За монопольно высокую цену, например. За создание дискриминационных условий доступа к газопроводам, железным дорогам. Я думаю, найдутся судьи, которые серьезно к этому отнесутся, может быть, кто-то прославиться захочет, амбиции тоже будут играть роль. Я просто знаю, что, когда ружье повешено на стену, оно обязательно выстрелит.

— А не опасно ружья развешивать по стенам?

— Главное — чтобы это ружье в определенную сторону было направлено, в сторону монополистов. Для того чтобы задавить бизнес, если власти вдруг этого захочется, достаточно иметь один орган, а не два или четыре. Если использовать для этих целей ФАС, то будет похоже на ситуацию, когда микроскопом забивают гвозди. Например, у налоговой инспекции размер штрафов может быть просто фантастический — десятки миллиардов рублей, не говоря о том, что в ФНС работают многие тысячи людей. А наши величины несущественные.

— Но ведь монополист всегда может объяснить, что доступа в трубу нет “по техническим причинам”. За что тут судить?

— Давайте это обсуждать. Если монополист действительно не смог кого-то подключить по техническим причинам, а его осудили на 30 дней, то будет страшно, но еще страшнее отправить такого монополиста в тюрьму на 10 лет. Мы хотим, чтобы такого не было.

— То есть если, например, производителя молока не пускают в розничную сеть, то он сможет теперь добиться ареста владельца этой сети на 30 дней?

— Нет, конечно. У нас все составы преступления начинаются, когда компания обладает монопольным положением на рынке. Кроме того, после поправок, внесенных в закон 21 марта 2004 г., к нам обращаются только компании стоимостью больше 3 млрд руб. И мы не устаем повторять, что мы таким образом весь малый и средний бизнес вывели из-под нашего контроля вообще.

— А региональное доминирование?

— Региональное доминирование есть только у региональных естественных монополий, потому что представить себе рынок в границах одной области можно только в отношении местных водоканалов, например. А потребительских региональных рынков нет. Мы все больше будем уходить от границ рынка в масштабах субъекта Федерации, считая, что такого рынка нет в 99% случаев. На региональных рынках мы сейчас делаем чистку местных реестров, которые 10 лет назад были составлены, хотим около 200 компаний исключить из реестра, отпустить их на волю. Хотя включение в реестр означает только то, что они нам документацию высылают про свои цены, и больше ничего.

— Но все-таки с вашей помощью можно зацепить какие-то такие компании, которые, например, налоги платят исправно. Не боитесь, что ваше ведомство будет использовано государством против неугодного бизнеса?

— Может быть и пожарная инспекция использована, и санэпиднадзор будет приходить к вам каждый день с борьбой с тараканами, или еще кто-нибудь. Я берусь доказать, что любая государственная организация может быть использована для того, чтобы кого-нибудь прижать.

— Но масштаб ваших санкций гораздо больше, чем масштаб санкций санэпидстанций.

— Наверное, да. Я бы сказал, он станет гораздо больше летом. Ну я не считаю, что антимонопольный надзор — это лишний барьер для развития экономики. Работая в этой должности, я вижу, что у нас в стране царит произвол крупных компаний по отношению к маленьким компаниям и гражданам, причем совершенно возмутительный. И инфляция в стране у нас такая высокая во многом благодаря действиям монополистов.

— Это не особенности переходного периода?

— Нет, хотя это, конечно, усугубляет ситуацию. Я считаю, что Россия — это страна картелей. И плюс к этим картелям у нас еще есть замечательные естественные монополии, которым разрешено вообще все. Мне кажется, что здесь имеется большая опасность для наших граждан — не только экономическая, но и политическая.

— Как же вы можете бороться с компаниями, которым можно абсолютно все?

— Можно бороться. Если это делать не в режиме аврала, а естественным образом, то ничего страшного в этом я не вижу. Я очень философски на это смотрю. Если люди нахулиганят очень сильно, то рано или поздно кара их настигнет. Хотя некоторые демонстрируют устойчивое пренебрежение к законодательству, они будут за это биты неизбежно. Вопрос только когда.

Со стороны, наверное, мы смотримся как моська, нападающая на слона. Тем не менее мы считаем, что надо продолжать путь. Может быть, наша собачка во время пути успеет еще подрасти. Или, может быть, слон в какой-то момент времени переест, у него начнется несварение желудка и он что-нибудь нам проиграет.

“Чтобы любить контролирующую организацию, надо быть сумасшедшим”

— А почему вы одобряете фактически все покупки контролируемых государством компаний, например “Газпрома”?

— Мы на себя должны накладывать определенные самоограничения. Если закон говорит так, а мне не нравится, я все равно должен выполнять закон. Если я на 100% уверен, что мои действия по запрету консолидации “Газпромом” активов “Мосэнерго” будут противоречить закону, зачем я буду нарушать закон?

— А почему будут противоречить?

— А какая там монополизация? Мы изучали международный опыт по созданию конгломератов, например американский. В Штатах был введен запрет на создание конгломератов в 1970-х гг. Если бы “Газпром” покупал РАО ЕЭС, то по тогдашнему американскому законодательству это было бы запрещено. Но потом американцы решили, что данное ограничение неэффективно. Они разрешили создавать конгломераты, считая, что это перелив капитала в отрасли, которые в этом нуждаются. “Газпром” может стать финансовым донором для энергетики, где катастрофически не хватает финансовых ресурсов, чтобы мы смогли спокойно пережить, например, такую холодную зиму. Мы должны с этим считаться.

— То есть это получается благо, когда деньги монополий перетекают в другие отрасли, в машиностроение, еще куда-то?

— На мой взгляд, нет, потому что опасностей от подобной концентрации больше. У нас скоро уже государство будет называться “Газпромом”.

— В чем проблема с “Газпромом”?

— К нам поступают жалобы независимых производителей газа, которых не пускают в трубу, от промышленных предприятий, которым в одностороннем порядке уменьшают лимиты на газ и берут плату за газ как за сверхлимитный. Мы по каждому факту возбуждаем дела. Хотя пока, как правило, проигрываем.

— Много у вашей организации недоброжелателей?

— Чтобы любить контролирующую организацию, надо быть сумасшедшим. Ну кто любит налоговую инспекцию? Есть такие люди в мире? То же самое касается и нас. Пожарные спасают, милиционеры и армия защищают. Их еще можно любить. А у нас такого нет, чтобы мы зримо приехали и защитили. Только все время с какими-то претензиями выступаем.

— Как вам удается доказывать факты картельного сговора?

— Это очень сложно. Предприниматели говорят, что цены случайно совпали. Им ничего не нужно доказывать. Они говорят: представьте улики, что мы встречались, что мы договаривались, представьте подписанный протокол, дайте запись нашего телефонного разговора. В судах такие дела разваливаются. Поэтому нам надо сделать, как у американцев, специальное подразделение по борьбе с картелями. И мне удалось убедить министра внутренних дел Рашида Нургалиева в том, что такое подразделение нужно, и оно было создано в прошлом году.

— Большое подразделение?

— Пока небольшое. Но со временем оно должно стать очень серьезным. Генерал Нургалиев — очень сильный министр, и я горжусь тем, что у нас появился такой союзник.

— А повышать квалификацию сотрудников правоохранительных органов не надо? Зачастую их понимание экономики сильно отстает от реальности.

— Мы делаем совместные семинары. Мы подписали первое в истории российского антимонопольного органа соглашение с американцами о совместных программах. Сотрудники нового подразделения МВД смогут стажироваться в Департаменте юстиции США, где им покажут, как в США, где опыт этой работы уже вековой, работают с агентурой, собирают доказательства.

“Для нас главный вопрос — как сделать коррупцию меньше”

— История с “Евроцементом” пока не закончена. Что вы предпочитаете — регулировать цены этой компании или разделить ее?

— У нас все должно быть последовательно. Первый суд, к счастью, завершился удачно для нас. Мы сделали предписание “Евроцементу”, во-первых, установить справедливую цену, во-вторых, заплатить 2 млрд руб. в федеральный бюджет. Если они эти требования не выполнят, то тогда, может быть, мы будем принудительно делить. Все зависит от поведения “Евроцемента”. Если они заявят, что хотят выполнить наше предписание, то я готов с согласия правительства заключить с ними мировое соглашение. У нас нет задачи разделить эту компанию. Но пока “Евроцемент” отказывается от переговоров, пока идет суд, цена вопроса возрастает, потому что размер штрафа автоматически увеличивается: 2 млрд руб. могут превратиться в 8 млрд руб. И я хочу, чтобы в случае мирового соглашения окончательный размер штрафа определяла не ФАС, а правительство. Чтобы исключить возможность коррупции. Наша задача — наказать за правонарушения, чтобы другие так не делали. Поэтому мы хотим не идти по пути максимальных штрафов, которые могут всех уничтожить, а показать, что подобная практика осуждается и наказывается. Мы подаем пример — любая компания, потерпевшая ущерб от монопольных действий, вправе подать иск в суд на эту компанию и возместить свой ущерб.

— Ваши оппоненты любят поговорить о коррупции в ФАС. Вы знаете об этих фактах?

— Пусть говорят. Для нас главный вопрос — как сделать коррупцию меньше. Мы сейчас делаем новый рискованный для нас проект — создаем общественный наблюдательный совет при ФАС. Положение об этом совете уже утверждено. Они будут каждый год издавать свой собственный независимый доклад про антимонопольную службу, как она работает. Это первое. Второе — они получат право запросов. Они будут спрашивать, почему вы это не делаете, почему вы это так делаете. Им будет запрещено вмешиваться в расследование, но они будут иметь возможность высказать свою точку зрения по любому поводу. К середине года мы хотим создать такие советы в большинстве территориальных управлений. Это беспрецедентная вещь. Но нам все равно это кажется важным, потому что польза от этого дополнительного контроля может быть огромная.

— “Евроцемент” — частная компания, которая может нанять дорогих юристов. Как вы умудрились у них выиграть?

— Если вы посмотрите на наше юридическое управление, вы обнаружите, что средний возраст в этом управлении — 25 лет. Эти люди пришли к нам сознательно, чтобы сделать карьеру. И мы понимаем, что через 2-3 года они с вероятностью 80% нас покинут и будут нам же противостоять в судах.

— Но они же неопытные.

— Они великолепно подготовлены, молодые, у них мозги незаржавевшие, они знают рынок и работают на энтузиазме.

— У них низкие зарплаты?

— Для Москвы низкие. Кстати, зарплаты в федеральных службах иногда в разы ниже, чем в министерствах. Мы сейчас пытаемся убедить правительство, что это несправедливо. Ведь у нас объем нагрузки не меньше.

— Правительство пытается внедрить объективные критерии достижений чиновников для расчета оплаты их труда. Какие это могут быть критерии для ФАС?

— Понятно, что размер штрафов — это не критерий. Мы взяли на себя обязательства, чтобы нас наказывали за инфляцию. Мы оцениваем, что примерно третья часть инфляции связана с монополистической деятельностью. По крайней мере, у нас в стране точно. Снизить темпы инфляции до 4-5%, когда начинается нормальная инвестиционная деятельность, работает ипотека, система кредитования, без нас, наверное, нельзя. Хотя бы по этой причине надо сдерживать монополистов, а для этого нам нужно, грубо говоря, ядерное оружие. Потому что иначе не сдержишь. И жесточайшие штрафы, принятые в мире за монополизм, не случайны. Мы хотим, чтобы у нас было так же.

— Кроме дела “Евроцемента” ФАС прославилась своим запретом на покупку Siemens компании “Силовые машины”.

— А мы ее одобрили. В декабре выдали Siemens разрешение на покупку 25% акций “Силовых машин”.

— Но покупку контрольного пакета вы же запретили?

— Для “Силовых машин” прислониться к одному из мировых лидеров и вместе с ним бороться за глобальные рынки было бы правильно. Мы сначала считали, что, выставив жесткие поведенческие условия Siemens, можно было бы выдать им разрешение. Но все уперлось в оборонку. Оборонное производство вывести оттуда нельзя, а существует понятие гостайны. Как бы немцы, получив контроль, могли управлять предприятием с военным производством? Их бы не пустили на завод. Иностранный гражданин не смог бы получить лицензию на управление заводом. А российскому гражданину им пришлось бы верить на слово в сделках на миллионы долларов. Хотя даже об обобщенных показателях им нельзя было иметь представление. Стало ясно, что эта покупка невозможна.

— Как же получилось, что именно вы приняли решение отказать?

— ФАС — едва ли не единственный орган, который в силу законодательства может отказать. Но это не значит, что кто-то это сделал кулуарно, ничего страшного здесь не было. Теперь решено, что нужен закон об иностранных инвестициях, который позволил бы подобные ситуации урегулировать более ясно.

— И кто будет выдавать разрешения?

— Сейчас этот вопрос обсуждается. Возможно, решение будет принимать специальная комиссия, а ФАС будет играть роль “единого окна” и выдавать эти решения. Но пока этот законопроект дорабатывается.

— “Видео Интернешнл” вас не интересует?

— Мы проводим сейчас анализ рекламного рынка. Если мы сумеем доказать, что рынок телевизионной рекламы не является частью общего рынка рекламы, тогда мы посмотрим, какую долю “Видео Интернешнл” занимает на этом рынке и как он устанавливает цены. В этих спорах главное — иметь хорошо аргументированную позицию. Иначе начинать их сложно.

“Сейчас радикально изменилась обстановка”

— Вы в свое время выступали за размещение госзаказа на нефтепродукты через биржу. Забыли про эту идею?

— Здесь есть продвижение. Я думаю, что в 2007 г. такие торги начнутся. Мы уже давно этого добиваемся. Но сейчас радикально и существенно изменилась обстановка. Мы создали рабочую группу с Минэкономразвития и ФСФР и решили, что начинать биржевую торговлю надо именно с размещения госзаказов, чтобы появились индикаторы. Часть нефтяных компаний уже заявили, что они готовы участвовать в торгах по нефтепродуктам. По нефти не готовы пока, но появление биржевого индикатора “Юралс” было бы полезным.

— А что это будет за биржа?

— Это вопрос, который пока не решен. Моя принципиальная позиция заключается в том, что ФАС не будет участвовать в определении, что это будет за биржа. Для нас это не главное.

— Большой объем госзаказа на нефтепродукты?

— Большой. Если судить по бюджетам регионов, то эти расходы составляют 10-15%. То есть около 800 млрд руб. от консолидированного российского бюджета. Если мы сэкономим благодаря бирже 10%, получится экономия в 80 млрд руб., т. е. почти $3 млрд. Так что дело того стоит.

— Почему же вы хотите его начать только с 2007 г.?

— Этот год уйдет на подготовку нормативной базы. И не обязательно торги начнутся 1 января 2007 г., может быть, и 1 июля.

— Люди, которые перестанут получать $3 млрд, наверное, будут не в восторге от вашей идеи?

— Да. Но это теперь не проект одной нашей службы. Мы будем бороться не в одиночку, а уже в коллективе, так что будет легче. Вместе с другими министерствами мы уже подготовили предложение о создании биржи по торговле зерном. Потом, возможно, появится и торговля сахаром, металлами. Но по зерну ситуация уже созрела, на наш взгляд.

— До какой степени?

— Крупные трейдеры обратились к нам с предложением это сделать. И в Южном федеральном округе они получили поддержку своей инициативы.

— Вы, похоже, очень любите биржи?

— Для нас это великолепный способ развития конкуренции. Это нормальная демонополизация рынка в целом с помощью биржевого механизма. Появится гораздо большая прозрачность. Поэтому мы за это боремся. И те, кто раньше скептически к этому относился, сейчас тоже к нам подключаются.

“Создание объединенной партии — это правильно”

— Как вам удается совмещать деятельность в “Яблоке” и работу в ФАС?

— Я эту сторону своей жизни не скрываю. Я по-прежнему заместитель Григория Явлинского. Я отвечаю в “Яблоке” за экспертный совет, как и раньше. Правда, теперь я могу уделять этой работе значительно меньше времени. Но для меня это часть жизни. И отказываться от нее я не собираюсь. Наоборот, я горжусь тем, что у меня такие хорошие товарищи и друзья.

— Объединение “Яблока” с СПС поддерживаете?

— Я могу высказать личную точку зрения. Я считаю, что создание объединенной демократической партии — это правильно. Она могла бы строиться по принципу сопредседателей, это нормально. Но я полагаю, что Анатолию Борисовичу Чубайсу не надо идти в объединенную партию, и рассчитываю на его мудрость. В отличие от многих моих коллег я отношусь к нему спокойно, у нас с ним хорошие контакты.

— Но сейчас вы с ним противники: он — монополист, а вы — глава ФАС.

— Мы выступаем против появления частных региональных энергомонополий. Например, по “Кузбассэнерго” было принято отчаянно болезненное решение выделения двух станций. Кстати, я не очень понимаю, почему это не вызвало большого интереса в прессе. Ведь это пример практически принудительного разделения компании антимонопольными органами. Все ведомства дали свое согласие, а мы сказали: нет, нужно делить, потому что в противном случае могла появиться монопольная энергокомпания, которая будет устанавливать цены от Красноярска до Хабаровска.

БИОГРАФИЯ

Игорь Артемьев родился 27 ноября 1961 г. в Ленинграде. Окончил биологический факультет Ленинградского государственного университета. В 1990-е гг. получил второе высшее образование на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета.
С 1989 г. принимал активное участие в политической жизни города. Был избран в Ленсовет, позднее — в Законодательное собрание Петербурга. С 1992 г. — председатель комиссии по экологии и городскому хозяйству Ленсовета. С 1994 г. — председатель комитета по бюджету городского Законодательного собрания. В 1996-1999 гг. — первый вице-губернатор, председатель Комитета финансов администрации Петербурга. С 1999 г. — руководитель фонда экономических и политических исследований “ЭПИЦентр — Санкт-Петербург”. В 1999-2003 гг. — депутат Госдумы, зампред фракции “Яблоко”, зампред думского комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам. С 10 марта 2004 г. — руководитель Федеральной антимонопольной службы РФ.