Скоро исполнится пятнадцать лет с тех пор, как на всероссийском референдуме жители России отвечали на вопрос: «Считаете ли вы необходимым введение поста президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?». Около 80% ответили «да», после чего Россия из парламентской республики, где правительство назначалось парламентом и подчинялось ему, стала президентской. Точнее, полупрезидентской республикой: только принятие в декабре 1993 г. «ельцинской Конституции» превратило Россию в президентскую республику.

Система для личности

В марте 1991 г., было достаточно очевидно, что президентский пост в России создается под вполне конкретную личность Бориса Ельцина. Даже вернейшие его сторонники понимали, что на референдуме происходит подмена понятий, и избиратели, в подавляющем большинстве не задумывающиеся о политологических различиях между парламентской и президентской республикой, на самом деле отвечали не на процитированный выше вопрос, а совсем на другой: «Желаете ли вы, чтобы Борис Николаевич Ельцин был единоличным главой государства?».

Для многих тогда необходимость президентства диктовалась необходимостью наделить Ельцина полномочиями для борьбы с противостоящим ему союзным центром. Заметим: в Верховном совете России тогда еще не было никакого конфликта Ельцина с депутатами, а российское правительство под руководством Ивана Силаева, по большому счету, было формальным – все реальные полномочия в 1990–1991 гг. сохранялись за союзными структурами. Да и сама Россия была де-факто не суверенным государством, несмотря на принятие 12 июня 1990 г. Декларации о суверенитете, а всего лишь административно-территориальным образованием в составе Союза, хотя и самым крупным.

В декабре 1991 г. «противника» не стало, но выяснилось, что президентская модель имеет, с точки зрения окружения Ельцина, массу других достоинств! Главным из них было то, что она позволяла принимать единоличные решения, не обсуждая их в парламенте, где существовали разные мнения относительно способов проведения экономических реформ. Между тем радикал-реформаторы, назначенные в конце 1991 г. в гайдаровское правительство, стремились действовать по принципу «мы знаем, как надо», силой ведя неразумное большинство к светлому будущему, и потому нуждались в «сильной исполнительной власти»…

Естественным продолжением этой модели стало назначение президентом глав администраций регионов. Недавние дискуссии о переходе от выборности губернаторов к их фактическому назначению были неоригинальны: почти то же самое уже обсуждалось осенью 1991 г.

Так, в 2004 г. нас уверяли, что «единство власти» в условиях войны с терроризмом могут обеспечить только назначенные губернаторы, выбрать же могут «не тех». Ну а в 1991 г. нас уверяли, что на выборах могут победить «противники реформ», и надежнее будет назначить глав администраций – эти уж точно будут «убежденными реформаторами». Правда, быстро выяснилось, что «реформаторы», за редкими исключениями, оказались из числа бывших первых или вторых секретарей обкомов КПСС, но было поздно: вернуться к системе выборов удалось лишь в 1996 г., когда назначенные губернаторы укрепились и выстроили систему «административного ресурса».

Наконец, именно в рамках «президентской модели» была придумана схема так называемых «особых полномочий», о которой тоже стоит напомнить.

Съезд народных депутатов РСФСР принял 1 ноября 1991 г. постановление «О правовом обеспечении экономических реформ», согласно которому российский президент мог издавать указы, противоречащие российским законам. Первоначально предполагалось полностью «развязать» руки исполнительной власти, но потом съезд принял поправку питерского депутата Юрия Нестерова, согласно которой проекты «незаконных» указов направлялись в Верховный совет, и, если тот в течение недели не отклонял проект, президент мог подписать указ и он вступал в силу.

Тогда всем казалось, что найден удачный компромисс, позволяющий сочетать высокую скорость экономических преобразований с наличием надежного парламентского «тормоза». Но беда заключалась в том, что «тормоз» вскоре перестал работать: действовать «вне закона» исполнительной власти понравилось настолько, что она не захотела от этого отказываться.

Де-юре «особые полномочия» президента действовали только год, но де-факто они сохранялись вплоть до осени 1993 г. Соответствующая схема была проста: даже если парламент успевал отменить какой-нибудь незаконный указ, он тут же выпускался президентом заново под другим номером (большей частью это касалось приватизации). А затем… затем наступило 21 сентября 1993 г. и время «указа 1400».

После принятия новой Конституции «особые полномочия» президента юридически возродились в еще более крайней форме. Президентские указы стали «высочайшими декретами», обязательными для применения во всей стране и могущими противоречить любым законам (для чего была выдумана замечательная формулировка о «заполнении президентом правовых пробелов в законодательстве»). В результате указы в массовом порядке подменяли собой законы, регулируя такие вопросы, как правила приватизации, налоговые льготы, таможенные квоты и пошлины, и так далее. В том, что «указное право» нанесло стране гигантский экономический ущерб, сомневаться трудно…

Как решать «проблему-2008»?

Вплоть до последнего времени необходимость института президентства в России редко подвергалась сомнению. Одним из наиболее упорных сомневающихся был автор этой статьи, но голоса таких, как он, терялись на фоне мощного хора кремлевских пропагандистов, заявлявших, что только президентство органически необходимо для России с ее историческими традициями единоначалия и самодержавия.

Как правило, нас уверяли, что стране нужна «сильная власть», способная оперативно отвечать на вызовы времени. Что реформы надо проводить «железной рукой», не обращая внимания на недовольство граждан и игнорируя популизм депутатов. Что парламентская республика неизбежно приведет к хаосу и смене правительства «раз в три-четыре месяца, как в Италии». И так далее. Заметим, впрочем, что о нецелесообразности отказа от института президентства говорили не только представители власти, но и часть оппозиции: эта идея не поддерживалась даже многими «яблочниками», выступавшими за ограничение президентской власти, но не за полный отказ от нее. Коммунисты, правда, время от времени начинали говорить о возможном переходе к парламентской республике, но на передний план эту идею не выдвигали.

В общем, неприятие парламентской формы правления было характерным как в «ельцинскую», так и в «путинскую» эпоху. Вплоть до того, что одним из обвинений в адрес Михаила Ходорковского, озвученных прокремлевскими политологами, было намерение провести в Госдуму столько «своих» депутатов, чтобы ввести парламентскую республику и самому стать премьером. И что якобы именно этого Путин и не стерпел, после чего и начались у Ходорковского хорошо известные неприятности…

Сейчас, однако, картина заметно изменилась. О возможности перехода от президентской республики к парламентской заговорили даже те, от кого подобных рассуждений никак не приходилось ожидать. Например, один из авторов «ельцинской Конституции» Сергей Шахрай.

Предположить, что у множества политиков вдруг сменились теоретические взгляды на то, как должна быть устроена власть в России, трудно. Скорее всего, изменение позиции вызвано сугубо практическими причинами. Которые, заметим, особо и не скрываются: причина – в «проблеме-2008», в окончании второго и последнего разрешенного Конституцией президентского срока Владимира Путина.

В том, что Кремль постарается в 2008 г. не допустить реальной смены власти, никаких сомнений нет. Добиться же этого можно тремя путями. Первый путь – новая операция «Наследник», два остальных предполагают изменение Конституции. А именно: снятие ограничений на число сроков, в течение которых можно занимать президентскую должность, и переход к парламентской республике, где главой государства является премьер-министр.

В 1994–1999 гг. перспектива перехода к парламентской республике была неприемлема для правящей элиты хотя бы потому, что она еще не научилась обеспечивать нужный результат на парламентских выборах. Однако за следующие четыре года ситуация принципиально изменилась. Выборы 2003 г. показали, что Кремль способен не только обеспечить избрание «нужного» президента, но и обеспечить нужный результат на парламентских выборах. Иначе говоря, создан механизм, надежно блокирующий смену власти по обоим направлениям – как при президентских, так и при парламентских выборах. И в этих условиях парламентская республика становится для Кремля вполне приемлемой формой правления.

Насколько, впрочем, она приемлема для граждан?

Демократия без президента

Теоретические споры между сторонниками двух вариантов государственного устройства России – президентской и парламентской республики – ведутся давно. Начиная с той дискуссии, которую в 1990 г. вели в Конституционной комиссии РСФСР. Тогда был выбран «президентский вариант» – во многом благодаря позиции будущего председателя Конституционного суда Валерия Зорькина, который убеждал оппонентов: парламентская форма правления хороша для спокойных эпох и «умеренных штормовых нагрузок», а переживающая смутное время Россия нуждается в сильной власти.

Говорить сегодня – по прошествии полутора десятилетий – о «смутном времени» явно не приходится. Что касается «сильной власти», то за все минувшие годы усиливалось только одно: власть подчиненных президенту и никак не подконтрольных обществу или парламенту чиновников.

Скажем, хорошо известно, что «силовые» министры, входящие в состав правительства, даже формально не подчинены премьеру. Их единственный начальник – президент.

Столь же хорошо известно, сколь особое положение в системе российской власти занимает администрация президента. Теоретически полномочия администрации президента не определены ни одним законом, ее решениям никто, кроме ее собственных сотрудников, не обязан подчиняться, она не имеет никакого формального права ничего в стране контролировать и ничего и ни от кого не может требовать. Практически же АП куда могущественнее, чем правительство.

Ее руководители считаются влиятельнейшими людьми в стране и неизменно занимают лидирующие позиции в рейтингах, а сама АП является сугубо политическим органом, решающим политические задачи. Управление СМИ, организация государственной пропаганды, региональные выборы, назначение губернаторов, создание политических партий и общественных движений – всем этим занимается орган, который по своей сути должен быть не более чем личной канцелярией главы государства.

Все это между тем – неизбежное следствие «президентской модели», которая в российских условиях неизбежно вырождается в самодержавную «вертикаль». С учетом традиций единоначалия и единомыслия и уверенности в том, что начальник выше закона, а сам закон, что дышло, и не могло «родиться» ничего иного.

Парламентская модель, конечно, не решает всех проблем. Но в рамках этой модели невозможны ни «надправительственные» органы типа президентской администрации, ни бесконтрольное правительство, ни «война властей» и так называемая «конкурирующая компетенция» законодательной и исполнительной власти, ни кулуарное принятие важнейших решений. В конце концов без президентов демократии очень даже бывают, а вот без парламентов – нет…

Кроме того, при парламентской модели кардинально иным является поведение граждан на парламентских выборах. Сегодня граждане, выбирая депутатов, знают, что это не совсем «настоящая» власть в отличие от президента. Если же они будут понимать, что именно от состава парламента – и ни от чего больше – в конечном счете зависит решение их проблем, то их отношение к выборам неминуемо изменится.

Заметим, что большинство развитых стран (особенно европейских) предпочитают парламентскую республику президентской. Среди них – Великобритания (де-юре являющаяся монархией, но с сугубо парламентской формой правления), страны Скандинавии, Германия, Австрия, Швейцария, Испания, Италия, Канада, Австралия, Индия, Япония, Израиль и другие.

Если же говорить о президентской модели, то, кроме США и Франции, «с ходу» и не назвать развитые зарубежные страны, где она бы применялась. Даже наш ближайший сосед – Украина в последние годы применяла полупрезидентскую модель, с сильным парламентом, а теперь все ближе и ближе подходит к парламентской республике. Зато именно президентская модель преобладает в странах Латинской Америки, Африки, Средней и Юго-Восточной Азии с их большей частью коррумпированными режимами…

Впрочем, как уже сказано – парламентская республика не является панацеей от всех бед. Если выборы в России будут проходить так, как они проходят в последнее время, не имеет значения, какой будет форма правления. В советские времена в нашей стране была именно парламентская республика – высшей властью считался Верховный совет. При этом все понимали, кто на самом деле правит страной и как организованы выборы «аплодирующего органа», как именовали Верховный совет на Западе.

И вообще, республику объявить несложно, но где взять республиканцев? Так что «дискуссия» о форме правления в свете 2008 г. является по сути не политологической, а политтехнологической: какая модель покажется более удобной для сохранения «преемственности власти» – ту и «выберут».