Закон, затрагивающий интересы десятков миллионов
людей, принимается вслепую
Думская машина для голосования, построенная
на последних парламентских выборах, сконструирована основательно
— спору нет. Любой самый непопулярный в народе, но нужный
власти закон пока пролетает через нее со свистом. Тем важнее
мнение законодателей, способных позволить себе критическую
экспертизу правительственного законопроекта. О ситуации,
сложившейся вокруг принятого Думой в первом чтении «социального»
закона, беседуем с независимым депутатом Михаилом ЗАДОРНОВЫМ,
членом Комитета Госдумы по бюджету и налогам.
—
Как бы вы кратко охарактеризовали то, что произошло в Думе
2 июля?
— Это
законодательная революция, которая затрагивает прежде всего
социальную сферу. Однако это перестройка не только всей
системы социального обеспечения, но и государственной политики
в предоставлении жилья, образовании, науке, здравоохранении.
Впрочем, люди плохо понимают смысл закона. Собственно льготы
занимают в нем одну десятую, если не одну двадцатую, часть.
Решения, принятые Думой, затрагивают не только льготников,
но, по существу, все население.
— Очевидно,
что власти очень спешат с принятием этого закона, не заботясь
ни о его широком общественном обсуждении, ни о требуемых
законодательством заключениях из субъектов Федерации. Почему?
— По
большому счету все нынешние решения предопределены логикой
законотворческого процесса. Я сейчас спрашиваю коллег: а
зачем вы голосовали полтора года назад за два закона из
так называемого «пакета Козака» — закон о местном самоуправлении
и закон об организации органов государственной власти в
территориях? Ведь нынешний закон вторичен — он напрямую
вытекает из этого пакета, где были разграничены полномочия
между Федерацией, субъектами Федерации и муниципалитетами.
Напомню, что закон об организации органов госвласти в регионах
вступает в силу с 1 января будущего года, и, соответственно,
федеральные законодатели и правительство стоят перед выбором:
или очевидный разрыв между обязательствами государства и
фактическим бюджетом вместе с полномочиями сбросить на бюджеты
нижнего уровня, или какую-то часть государственных обязательств
отсечь. По существу, принятый в первом чтении закон — это
отсечение около трети существующих сегодня обязательств
государства. Если мы сложим все 200 законов, в которых эти
обязательства фиксируются, то увидим, что сегодня бюджет
финансирует их лишь наполовину. Вопрос в том, предоставить
ли регионам право отменять те или иные позиции, или просто
их не финансировать, либо часть операции провести на федеральном
уровне.
Вторая причина
тоже вполне тривиальна. Люди у нас стали грамотнее, они
все чаще подают иски в суд к федеральному правительству
и к субъектам Федерации за неисполнение законов и все чаще
их выигрывают, взыскивая то, что им причитается. «Боевые»
— тем, кто служил в Чечне, неполученные квартиры — милиционерам
и военнослужащим, выходящим в отставку. И в Министерстве
обороны, и в МВД, и в Минфине лежат десятки тысяч исполнительных
листов по выигранным искам. После прецедентного решения
Конституционного суда от 23 апреля, что даже законом о бюджете
нельзя приостанавливать действие тех или иных норм, федеральное
правительство было загнано в угол. Или оно разрубает этот
узел, или в геометрической прогрессии будет выплачивать
суммы по исполнительным листам.
Наконец, фактор
прошедших выборов: все делается на волне максимального рейтинга
«Единой России» и президента. С точки зрения власти, если
не сделать все сейчас, потом может быть поздно.
— Получается,
что спешка с принятием закона неизбежна?
— Не
совсем, ведь спешка происходит из-за того, что правительство,
как всегда, очень затянуло решение этого вопроса. Козаковский
пакет был принят полтора года назад, а работать на его обеспечение
начали только сейчас. Все можно было сделать заранее, в
прошлом году, но ничего сделано не было.
Реорганизованное
правительство тоже долго не могло определиться, оно не провело
абсолютно никаких консультаций с теми, кого этот закон затрагивает.
Например, ректоры вузов в моем Университетском округе г.
Москвы спохватились лишь за неделю до рассмотрения закона
в Думе — никто законопроекта не читал. А ведь в закон об
образовании вносится 60 базовых поправок, которые ломают
всю сложившуюся систему! То есть субъекты этого закона ничего
о нем толком и не слышали. В результате мы вынуждены работать
в ситуации, когда закон, затрагивающий все социальное законодательство,
необходимо рассмотреть в авральном режиме.
— Принцип
«давай-давай», видимо, распространится и на второе и третье
чтения в Госдуме. Кажется, поправки в закон должны быть
внесены до 30 июля?
— Да,
поправки принимаются до 30 июля, а закон должен быть окончательно
принят 3 августа. И ясно, что он будет принят. Почему? Потому
что 26 августа правительство обязано по закону внести проект
бюджета 2005 года, где все расходы по основным позициям
должны быть зафиксированы. А это касается не только льгот,
но и образования, детских пособий. Соответственно, все вопросы
должны быть решены в начале августа, иначе у правительства
не будет никаких ориентиров по формированию не только федерального,
но и региональных бюджетов на следующий год.
Минусы такой схемы
очевидны. Поскольку вопрос затрагивает всех, его можно решать
двумя способами. Либо в диалоге со страной и основными социальными
слоями, либо путем насилия. Одна из причин, почему я проголосовал
«против», это мое возмущение всем происходящим вокруг законопроекта.
Хотя у нас и слабая демократия, но в России в 90-е годы
все-таки сложились парламентские традиции, традиции диалога
с обществом. Сейчас наблюдается сознательный отказ власти
от диалога и стремление просто «продавить» нужное решение
силовым путем, игнорируя позицию и заинтересованных социальных
групп, и общественных организаций, например инвалидных,
и позицию одномандатных депутатов.
— Как
известно, «независимые», коммунисты, члены фракции «Родина»
и несколько человек из ЛДПР голосовали «против». Интересно,
а внутри «Единой России» можно заметить признаки раскола
в связи с дискуссией вокруг закона?
— На
самом деле в первом чтении 22 единоросса из одномандатных
округов не голосовали за закон, хотя власть оказывала на
них жесточайшее давление, а внутри фракции было принято
решение о консолидированном голосовании. Кремль был вынужден
обратиться за услугами к Жириновскому, и тот «дал» 12 голосов
за закон. Так что голосование «Единой России» также не было
однозначным.
— Это
ваша оценка ситуации с точки зрения народного избранника.
А что вы можете сказать с позиции профессионала — финансиста
и законодателя?
— Начнем
с плюсов. Благодаря разграничению полномочий будет ясно,
какой уровень бюджета за что отвечает. Несколькими законами
за каждым уровнем бюджета — муниципалитет, регион, Федерация
— закрепляются определенные налоги. Таким образом, все уровни
бюджетной системы получают свой стабильный источник дохода.
Это безусловный плюс всего пакета изменений бюджетного законодательства.
Многие изменения
в законодательстве назрели. Целый ряд законов никогда не
финансировался и не исполнялся. Они превратились в лозунги.
Например, по закону на науку и образование должен тратиться
определенный процент национального дохода. Подобная декларация,
конечно, греет душу ученым и работникам образования, но
с точки зрения реалий это абсолютный нонсенс. И таких примеров
можно привести много. Законодательство устарело, и его чистка
необходима. В этом году начинаются изменения самой бюджетной
системы, и это правильно.
— Не могли
бы вы привести конкретные примеры законов, которые стоило
бы отменить или пересмотреть?
— Возьмем,
скажем, детские пособия, размер которых, напомню, сегодня
составляет 70 рублей. Мы предлагаем довести их до каких-то
реальных размеров — рублей 300—500. Понятно, что для всех
и сразу это сделать невозможно и, наверное, неправильно.
Пытаться с уровня федерального бюджета понять, заслуживает
ли дополнительных денег семья Ивановых или Сидоровых откуда-нибудь
из Тверской области, глупо. Решать это должен регион или
даже муниципалитет.
— Справятся
ли региональные бюджеты с возросшей социальной нагрузкой?
— Это
ключевой вопрос разграничения полномочий и межбюджетных
отношений. И он не решается ни данным законом, ни, что хуже,
проектом бюджета на 2005 год. Федеральный центр, как всегда,
сконцентрировал дополнительные финансовые ресурсы под выплаты
денежных компенсаций инвалидам, участникам войны и чернобыльцам.
В региональных же бюджетах ситуация противоположная. У них
по сравнению с нынешним годом сокращается налоговая база.
Уменьшится, даже в номинальном выражении, помощь из федерального
бюджета. При этом на них ложатся новые обязательства: выплата
детских пособий и компенсаций двадцати миллионам тружеников
тыла, ветеранов труда и жертв политических репрессий. Новые
обязательства есть, а средств нет. Региональные бюджеты
оказываются в ситуации финансового разрыва. И общение с
губернаторами показывает, что они просто не представляют
себе, как действовать в этой ситуации.
— Может
быть, страна не готова к монетизации льгот как таковой?
— Деньги
в большинстве случаев лучше, чем натуральные льготы. Но
в нашей стране в целом ряде случаев я бы не стал производить
размен. Речь идет об инвалидах, пользующихся бесплатными
лекарствами стоимостью в несколько тысяч рублей в месяц,
и о детях-инвалидах, которые имеют право на ежегодные бесплатные
путевки и оплату проезда до места лечения, причем с сопровождающими
их родителями. Денежная компенсация не заменит эти возможности.
Кроме того, нельзя
не задуматься о том, не пропьют ли родственники и родители
эти деньги, не отберут ли их у стариков. И дело здесь не
в российском менталитете. Многие страны по целому ряду позиций
перешли от выплаты денег нуждающимся к выдаче талонов, ваучеров
— словом, чего-то, что нельзя продать, пропить, что можно
использовать только по назначению. Мы же принимаем закон,
в котором под 400 страниц текста всего четыре страницы экономического
обоснования. Данные даже по основным категориям льготников,
предоставленные разными ведомствами, отличаются на полмиллиона,
на несколько миллионов человек! Я уверен, что этих точных
данных не имеет само правительство. Мы говорим о судьбе
миллионов человек, принимая решение фактически вслепую.
— И ведь
речь идет не только о льготниках…
— Меняется
вся система оплаты труда и выплаты детских пособий. Сегодня
по всей стране действует единая тарифная сетка (ЕТС), касающаяся
всех бюджетников, существует минимальный размер оплаты труда.
Это более или менее выравнивает социальную политику по всей
стране. Со следующего года эта система демонтируется. ЕТС
остается только на федеральном уровне, соответственно, за
семь миллионов бюджетников полностью будут отвечать регионы.
Каждый регион самостоятельно устанавливает не только размер,
но и систему оплаты труда, ее индексацию и так далее. При
этом в законе отсутствуют хоть какие-нибудь механизмы формирования
минимального стандарта, который регион должен выдержать.
В России территории настолько различаются по бюджетной обеспеченности,
что мы рискуем создать настоящие «гарлемы». Поэтому я считаю,
что государство не может самоустраниться от обеспечения
некоего минимального стандарта на территории всей страны.
— Картина
вырисовывается просто катастрофическая. Можно ли хоть как-то
улучшить законопроект ко второму чтению?
— Мы
вносим целый ряд поправок. Остановлюсь на главных. Во-первых,
необходимо поднять три категории льготников — жертв политических
репрессий, ветеранов труда и тружеников тыла — на федеральный
уровень. Либо обеспечить 70 миллиардов рублей в бюджетах
регионов на выплату им компенсаций. Во-вторых, тем, кому
лекарства и санаторно-курортное лечение критически важны
для жизни — то есть инвалидам и хроническим больным, — следует
предоставить право выбора. То же касается и участников войны.
Лучше всего было бы вообще не затрагивать их в этом законопроекте.
Люди ждут 60-летия Победы, и для них моральные вопросы нередко
важнее, чем размер денежной компенсации.
Еще одна принципиальная
поправка: мы предлагаем индексировать компенсацию не по
уровню инфляции, а по индексу платных услуг, который считается
отдельно и который в два раза выше. Кроме того, из закона
стоило бы убрать те нормы, которые не относятся к разграничению
полномочий, — а там их очень много.
Андрей
ЛИПСКИЙ, Алексей ПОЛУХИН
