Будучи твердо уверен в том, что он останется президентом и после 14 марта, Владимир Путин утвердил новую структуру правительства: вместо тридцати министерств осталось только семнадцать. Президент заявил, что все изменения проведены, чтобы придать правительству "большую динамику и самостоятельность". Насколько динамичной будет новая структура - большой вопрос. Что же касается самостоятельности, то ее, скорее всего, не будет - как не было ее у предыдущего правительства. Система управления, принятая при Путине, этого не предусматривает: правительство Фрадкова будет таким же "техническим", как и правительство Касьянова:

ЗАТЫЛОК В ЗАТЫЛОК

По сути, в основу проведенных преобразований положена одна-единственная идея: создать полную "вертикаль" исполнительной власти. Заметим, что именно эта идея несколько месяцев назад разрабатывалась комиссией по административной реформе под руководством Бориса Алешина. Причем сам Алешин вместо прогнозируемого для него некоторыми экспертами поста премьера в итоге лишился даже кресла вице-премьера.

Вплоть до последнего времени система федеральных ведомств была пятизвенной (министерства, госкомитеты, службы, агентства и надзоры), при этом между звеньями не было вертикального подчинения. То есть министр был членом правительства и считался более важной фигурой, чем председатель госкомитета и тем паче - директор службы (если, конечно, это были не ФСБ или СВР), но он не являлся начальником над "низшими" ведомствами. Все шесть десятков ведомств с разными названиями подчинялись непосредственно правительству, и все они имели право принимать нормативные акты.

Теперь система федеральной власти становится не только трехзвенной (министерства, службы и агентства), но и иерархической. Министерство получает возможность руководить "подведомственными" службами и агентствами, контролировать их ресурсы и бюджет и принимать для них "правила игры" - нормативные акты. Службы и агентства лишаются права на нормативное регулирование. При этом министр становится политическим руководителем, несущим, как заявляют в Кремле, "политическую ответственность не только за министерство, но и за реализацию правительственной политики подведомственными ему службами и агентствами". Что позволяет "повысить управляемость" и "ускорить подготовку решений". И еще в Кремле ссылаются на зарубежный опыт, где принято подчинять органы, реализующие политику (агентства и службы), органам, вырабатывающим политику (министерствам).

Но перед кем министр несет политическую ответственность? Ответ на него известен: перед одним-единственным человеком, и вы его знаете. Министр не несет политическую ответственность перед обществом, поскольку обществу неизвестна политика, которую он будет проводить. Он не несет политическую ответственность перед парламентом, поскольку парламент лишен возможности формировать и контролировать правительство и определять правительственную политику. Наконец, он не несет политическую ответственность перед какой-либо партией, поскольку никакая партия не имеет никакого отношения к его назначению.

Сказанное означает, что ответственность министра в новой структуре, так же, как и в старой, является не политической, а бюрократической. И он будет стремиться выполнять не закон, а волю того, кто его назначил и может снять. А в том, что это может произойти в любую минуту, уверен любой из членов правительства.

И еще: так же, как и прежде, остается открытым вопрос, в чем же будет выражаться "персональная ответственность". До сих пор никто из министров, сколь бы плохо он ни работал, никакой ответственности не понес. И, как правило, покидая свой пост, либо получал новую номенклатурную должность, либо переходил на "запасной аэродром" в одну из заранее присмотренных коммерческих структур.

ЧТО ЗА КАДРАМИ

Если говорить об управляемости, то она при укрупнении министерств вряд ли повысится. Разве что в той части, которая касается передачи команд "сверху вниз". Если раньше правительство командовало шестью десятками ведомств, то теперь будет командовать только дюжиной. Пять министерств - МВД, МЧС, МИД, Минюст и Минобороны, а также СВР и ФСБ, подчинены напрямую президенту. Впрочем, "силовой блок" всегда входил в правительство лишь де-юре, а де-факто играл роль преторианской гвардии президента. Ну а всеми остальными ведомствами будут командовать сами министерства. Между тем подлинная управляемость обеспечивается только системой "обратной связи", которая позволяет корректировать политику в соответствующей отрасли, если выбранный способ управления не дает результатов. Но этой системы как не было, так и нет. Ведь "обратная связь" может реализовываться только через влияние общества на правительственную политику - что в России традиционно отсутствует.

Наконец, о скорости принятия решений. Она, возможно, действительно возрастет. Вот только на качестве решений это никак не скажется. Можно, конечно, помечтать о сокращении аппарата при укрупнении министерств и ликвидации целого ряда ведомств. Но реальность складывается иная: министерств стало меньше, но общее количество федеральных ведомств не уменьшилось, а возросло.

Показательна ситуация и с персональным составом руководителей. Бывшие вице-премьеры стали просто министрами, а бывшие министры - первыми замами и руководителями федеральных служб. Мало того, в новой иерархической системе каждый министр должен будет, кроме решения своих прежних задач, направлять и контролировать подведомственные структуры. А для этого ему просто необходим дополнительный аппарат. После чего общая численность чиновников может еще возрасти.

В преобразованном виде практически все министерства (кроме "силовых") являют собой супермонстров, объединяющих плохо совместимые функции. Как можно одновременно руководить здравоохранением и социальным развитием, у которых общее лишь то, что обе отрасли относятся к социальной сфере? Что общего между железными дорогами, автотранспортом, авиацией, телефонией, Интернетом и мобильной связью? Как увязать в один руководящий клубок промышленность, строительство, ЖКХ и атомную энергетику? Может ли один и тот же министр квалифицированно разбираться в проблемах культуры и средств массовой информации? Как совместить интересы налоговой службы, "наполняющей" государственный бюджет, и Минфина, который этот же бюджет расходует?

То есть, конечно, каждый министр может набрать себе толковых заместителей, разбирающихся в "профильных" вопросах, а за собой оставить представительские функции. Но трудно назвать такую схему разумной. Заметим: в свое время в Петербурге был опыт создания "суперкомитета" на городском уровне: в 1994-1996 годах Алексей Кудрин возглавлял комитет экономики и финансов. Структура получилась столь громоздкая, что после ухода Кудрина ее тут же разделили на две. Что оказалось куда более эффективным...