Десять лет назад на свое первое заседание собралась Государственная Дума первого созыва
В январе 1994 года началась третья по счету эпоха российского парламентаризма. Третья — после недолгой истории Государственной Думы дореволюционного периода и еще более короткого периода Съезда народных депутатов образца 1990 — 1993 годов. Конституция, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила принципиально новый (по сравнению с предыдущим) статус не только исполнительной, но и законодательной власти России, избранной в тот же день.
Стартовое положение Государственной Думы было, прямо скажем, незавидным. Ведь одной из главнейших задач «ельцинской Конституции» было изменение баланса властей.
Стоит напомнить, что рассуждения о необходимости проведения реформ вопреки воле «неразумного» большинства, неизбежности авторитарной стадии на пути от тоталитаризма к демократии и полезности опыта генерала Пиночета тогда были крайне популярны среди российской интеллигенции. И можно не сомневаться: даже если бы все до одного депутаты разогнанного осенью 1993 года российского съезда были бы членами «Демократической России» — президент и его сторонники нашли бы у них множество недостатков. А старая Конституция не нравилась исполнительной власти вовсе не потому, что там плохо были прописаны права человека. Она не нравилась ей исключительно потому, что не позволяла действовать без оглядки на власть законодательную...
Именно эта проблема, в первую очередь, и решалась с принятием новой Конституции, целью которой было не только усилить исполнительную власть, но и максимально «поразить в правах» законодательную. Для начала парламент был лишен своей «базовой» функции, которую он традиционно имеет в любой демократической стране: право контролировать правительство и влиять на кадровые назначения в нем.
Конкретно: правительство назначается не парламентом, а президентом, отчитываться в Думе оно должно только об исполнении бюджета, отменять незаконные правительственные акты может опять же только президент, а не парламент, гарантированно отправить правительство в отставку (даже ценой собственного роспуска) Дума тоже не может. Никакого влияния на расстановку кадров в правительстве — единственно надежного способа обеспечить законопослушание чиновников — у парламента нет. И даже утверждение премьер-министра (единственная серьезная, кроме назначения председателя Центробанка, кадровая прерогатива Думы) является не более чем фикцией: во главе правительства во всех вариантах оказывается лишь тот человек, которого хочет видеть премьером президент. Наконец, само понятие парламентского контроля было вычеркнуто из Конституции.
Кроме этого, все наиболее существенные (бюджетно-финансовые и налоговые) законопроекты могут быть внесены в Думу только при наличии правительственного заключения, но ничто не обязывает правительство его представить: не захочет — и все тут. А принцип «молчание — знак согласия», когда отсутствие правительственного заключения в течение какого-то срока трактуется как согласие с проектом, в Конституцию, естественно, «забыли» записать. И даже собраться вместе по собственной инициативе обе палаты парламента не могут: только для заслушивания посланий президента, Конституционного суда или глав зарубежных стран. Недаром осенью 1993 года критики Конституции (в том числе и автор статьи) спрашивали: а для чего вообще нужен такой парламент? Как декорация, которую в любой момент несложно убрать, когда понадобится ставить новую пьесу?
Между тем отсутствие реальной возможности парламента влиять на кадровый состав правительства — не вопрос взаимоотношений депутатов и министров, Кремля и Охотного Ряда. Эта конфигурация имеет как минимум два негативных следствия.
Первое — хорошо известно, что пока присутствие чиновника на должности зависит только от воли вышестоящего начальника (в данном случае — президента или премьера), исполнение этой воли будет для него неизмеримо важнее исполнения Закона. Второе — становится почти бессмысленной роль политической оппозиции: что толку критиковать правительство, если ты не можешь его заменить? Самый идеальный (да и то маловероятный) вариант — оппозиция может отправить правительство в отставку, выразив ему вотум недоверия, но она принципиально не может сформировать новое правительство взамен отставленного.
Что касается второй важнейшей функции парламента — законо- творческой, — то и она была реально «секвестирована». С одной стороны, Конституция предусматривала двойной «законодательный фильтр» — принятие законов двумя палатами, за верхней из которых, а именно за Советом Федерации, президент надеялся всегда иметь надежный контроль. А на крайний случай оставалось вето главы государства на неугодные ему законы, преодолеть которое (при лояльном президенту Совете Федерации) оказывалось практически невозможно: ведь для этого требовалось не только две трети голосов депутатов Госдумы, но и две трети голосов членов Совета Федерации. С другой стороны, президент закрепил за собой право издавать указы, фактически имеющие силу законов и часто подменяющие их. И, блокируя принятие законов, мог решать нужные вопросы своими указами.
Если говорить о контрольных функциях парламента, то они особенно важны в эпоху повальной коррупции — ведь парламент куда сложнее подкупить или запугать, чем конкретного чиновника, принимающего решения. Пока же у парламента этих функций нет — не надо удивляться тому, что мы видим вокруг. И не надо удивляться тому, что члены российского парламента появляются на телевизионном экране или на газетных полосах, как правило, лишь в качестве комментаторов кадровых, внутри- и внешнеполитических решений президента и правительства, которые принимаются без их участия и без обсуждения с ними. Понимаем ли мы, что бессильный парламент, с которым исполнительная власть может себе позволить не считаться, не способен защитить права избравших его граждан?
И, наконец, для завершения картины, и Госдума, и Совет Федерации были лишены юридической самостоятельности. Обе палаты парламента не имели прав юридического лица и должны были решать все финансово-хозяйственные вопросы исключительно через президентскую администрацию. Оказываясь, таким образом, в положении просителей, стоящих чуть ли не с протянутой рукой перед Кремлем. Аналогов в мировой практике такому положению сразу и не припомнить. Разве что Саудовская Аравия, где парламент является совещательным органом при короле...
Начав свою работу в этих весьма специфических условиях, российский парламент изначально оказался в положении малоуважаемого в обществе органа власти. Все понимали, что реальная власть теперь сосредоточена в руках президента и правительства, а парламент представляет собой заведомо «слабое звено» в системе государственных институтов.
Тем не менее уже в течение первого созыва (1993 — 1995) парламенту удалось, хотя и в небольшой степени, восстановить разрушенный баланс властей. И сделать это, не меняя ни Конституции, ни распределения полномочий между «ветвями власти». Инструментом восстановления баланса оказалась законодательная деятельность.
Да, состав первой Госдумы был далек от идеального. Да, депутаты, многие из которых не имели опыта парламентской работы (лишь небольшая часть их прошла «школу» съезда народных депутатов России), вынуждены были учиться на ходу. Да, освещение работы Госдумы в СМИ было, как и во времена недавней «войны властей», привычно пренебрежительным. Да, делалось немало ошибок. И все же парламент сравнительно быстро смог организоваться и начал принимать законы. При этом каждый закон, который принимался, в той или иной степени сокращал возможности президента и правительства регулировать соответствующую сферу своими указами. Депутат Госдумы Владимир Рыжков (в парламенте второго созыва он был первым вице-спикером, курирующим законотворческую программу) в своей книге «Четвертая республика» приводит выразительные цифры. В 1994 году Борис Ельцин издал 95 нормативных указов, де-факто игравших роль законов, в 1995 году — 51, в 1997 году — 20, а в 1998 году — только 7. Система «конкурирующего нормотворчества», в которой, по замыслу авторов Конституции, президент всегда должен был выходить победителем, была разрушена.
Приходится заметить, что это тем не менее не сделало парламент уважаемым в обществе органом власти. Несмотря на то что состав второй Госдумы (1995 — 1999) оказался уже более профессиональным и подготовленным, образ парламента как консервативного органа, мешающего прогрессивному президенту и реформаторскому правительству проводить необходимые социально-экономические преобразования, сохранялся. Но причиной тому были не плохие законы и не низкий интеллектуальный потенциал законодателей. Электронные (да и многие печатные) СМИ находились в зависимости от президентской власти и выполняли соответствующую «установку»: показывать парламент в максимально невыгодном свете. Особенно ярко это проявилось во время подготовки к президентским выборам 1996 года и во время попытки парламентского импичмента Ельцину в 1999 году.
В первом из этих случаев за полгода до выборов президента была избрана Госдума, где относительное (не абсолютное!) большинство было у левых фракций, а пропрезидентский «Наш дом — Россия» имел весьма ограниченное влияние. В итоге вся кампания Ельцина была построена на страхе перед «коммунистическим реваншем», который якобы уже состоялся в парламенте, и заседания Госдумы освещались предельно тенденциозно. Ну а во втором случае, когда проходило парламентское голосование по выдвижению в адрес Ельцина обвинений в совершении тяжких преступлений, «антипарламентская» истерика достигла апогея...
Конечно, нынешнее положение Думы в системе российской власти (и, как следствие, необходимость прохождения ею еще долгого пути, для того чтобы стать настоящим парламентом) — результат вполне конкретных исторических обстоятельств. Россия практически никогда не жила по закону, она всегда жила по праву силы, а не по силе права. Именно поэтому, казалось бы, абсолютно надежный принцип разделения властей дал сбой в российских условиях. Мы веками были приучены к тому, что все властные структуры образуют гигантскую вертикальную пирамиду, на вершине которой — самый большой начальник, от которого в стране зависит все. Как он называется — царь, император, генеральный секретарь или президент, — абсолютно неважно, но он должен быть один, никем и ничем не ограниченный в своих действиях. По сути, мы и после свержения Романовых жили по монархическим правилам: царь всегда прав и добр, его часто обманывают плохие министры, но стоит донести до него правду о том, что творится в государстве, — виновные будут наказаны и справедливость восстановлена...
Когда в 1990 году собрался первый российский съезд и избрал Ельцина председателем ВС — он сразу же занял в народном сознании «царское место», а съезд стал чем-то вроде «двора его величества». При этом обыденное сознание считало депутатов властью лишь до тех пор, пока Ельцин сидел в кресле главы парламента — но стоило Борису Николаевичу занять президентский пост, и власть последовала за ним. Кстати, те депутаты Верховного Совета России, кто в 1991 — 1992 годах ринулся в президентские структуры, раньше других поняли, что у парламента власти уже нет. Есть только ее видимость, внешние признаки и атрибуты — съезды, сессии, комитеты и комиссии, решения и постановления, запросы и справки, но нет главного: возможности заставить исполнять свои решения.
После принятия Конституции отношения парламента с исполнительной властью тоже были непростыми, хотя до серьезных конфликтов дело, как правило, не доходило.
Первая Госдума (1993 — 1995) была лояльна — сторонников президента было больше, чем противников. Но она работала недолго и ничем особым не запомнилась.
Вторая Госдума (1995 — 1999), как уже сказано, была оппозиционной, хотя набирать необходимое для принятия законов большинство в 226 голосов оппозиции удавалось далеко не всегда. Но даже когда это удавалось — на помощь президенту, повторяем, приходил Совет Федерации, блокировавший не нравящиеся ему законы. И, по сути, ничего серьезного, противоречащего интересам исполнительной власти, провести в этот период в жизнь так и не удалось. Едва ли не единственный пример — закон о реституции культурных ценностей, который президенту пришлось подписать после преодоления его вето в обеих палатах. Но и в этом случае Ельцин продолжал сопротивляться — обратился в Конституционный суд. Правда, проиграл. Что является редким случаем в «послеоктябрьской» российской политической истории...
Что касается Госдумы третьего созыва (1999 — 2003), то в ней после президентских выборов 2000 года быстро сформировалось устойчивое пропрезидентское большинство, поддерживающее Владимира Путина. После этого ситуация стала простой: за редчайшими исключениями парламент одобрял все законы, внесенные президентом или правительством, и отклонял все, против чего выступала исполнительная власть. Содержание предложений при этом почти не имело значения. Ну а только что избранная четвертая Государственная Дума, которой предстоит работать до конца 2007 года, явно будет демонстрировать еще более высокий уровень поддержки президента.
Как это оценивать? С одной стороны, парламент, неизменно оппозиционный правительству и упорно блокирующий все его предложения, вряд ли может считаться полезным для общества. Но с другой стороны, излишне лояльный парламент — другая крайность. Ведь он, очевидно, не выполняет своей задачи представления интересов граждан, поскольку не подвергает правительственные предложения критической оценке — с точки зрения этих интересов.
Впрочем, разумный компромисс между этими двумя крайностями могут установить только сами граждане — голосуя на выборах за те или иные партии.
И последнее. Никто не сдаст нам парламент в готовом виде «под ключ» — ему необходимо дать «вырасти», сформировать устойчивые традиции, обрести необходимый опыт. Нынешний же стиль отношения к парламенту, когда в обществе сформирован устойчивый образ законодателей как болтунов и бездельников, глупцов и корыстолюбцев, стремящихся исключительно к депутатской неприкосновенности и озабоченных только собственными интересами, этому, прямо скажем, не способствует.
Но если гражданам прививается рефлекс неуважения к тем, кто принимает законы, — надо ли удивляться тому, что они эти законы не уважают и не считают нужным выполнять?
Борис Вишневский (политолог)
