Член Бюро Федерального Совета РДП "ЯБЛОКО",
один из авторов нынешней российской Конституции Виктор ШЕЙНИС
делится с читателями нашего партийного бюллетеня своими размышлениями
о возможной корректировке основного закона страны.
-
Вы один из создателей Конституции России. Все чаще приходится
слышать, что основной закон устарел и нуждается в изменениях.
Согласны ли Вы с этим?
- Конституция лучше, чем наша общественная
практика, но я категорически против того, что из-за этого ее
надо снизить до уровня реальных общественных процессов. Наоборот,
ориентируясь на позитивные черты, заложенные в Конституции,
надо заботиться о том, чтобы наша жизнь подтягивалась к конституционным
нормам.
Конечно, Конституция, созданная в сложной ситуации
осени 1993 года, не является «священной коровой», к которой
нельзя прикасаться. Уже при ее создании, когда различные силы
пытались перетянуть канат в свою сторону, целый ряд дефектов
конституционного устройства был очевиден. Поэтому вопрос об
определенной коррекции основного закона возник не сегодня и
не вчера. Ему ровно столько же лет, сколько существует сама
Конституция.
Чем дальше идет время, тем осторожнее, на мой
взгляд, следует относиться к попыткам изменения Конституции.
Во второй половине 90-х годов фракция "ЯБЛОКО" разработала
ряд поправок, которые были в экстренном порядке внесены на рассмотрение
Госдумы. Тогда, казалось, открылось "окно возможностей"
для внесения таких поправок, которые бы не ухудшали, а улучшали
текст Конституции. Из этих поправок только в первом чтении была
принята лишь одна. После этого, в конце 90-х, "окно возможностей"
захлопнулось. Оглядываясь на пройденный путь сейчас, я думаю,
что именно эта поправка и сейчас продолжает оставаться актуальной.
Что касается других поправок, то они могут подождать.
- Что это за поправка?
- Во всех демократических государствах парламент
обладает функциями троякого рода - это представительный, законодательный
и контрольный орган. Контрольная функция при советской власти
была записана и за Верховным Советом. Другое дело, что тогда
это была фикция. Сегодняшнее Федеральное собрание является с
большей или меньшей натяжкой представительным и законодательным
органом, хотя его инициатива и самостоятельность в процессе
законодательства, особенно после 1999-2000 гг., существенно
скована. В какой мере оно представляет наше общество - тоже
большой вопрос. Но, по крайней мере, об этом есть запись в Конституции.
А вот контрольные функции у парламента практически отсутствуют.
Во-первых, из Конституции была убрана характеристика парламента
как контрольного органа. Во-вторых, и это важнее, среди полномочий
парламента его право контроля над исполнительной властью обозначено
очень слабо. Поправка "ЯБЛОКА" предусматривала право
Госдумы создавать расследовательские комиссии, обязывала государственных
чиновников являться туда, представлять документы и давать объяснения.
Обязанность государственного чиновника приходить и отчитываться
является элементарным средством контроля общества над исполнительной
властью через парламент.
В 1994 году Дума создала комиссию по расследованию
причин и обстоятельств чеченского конфликта. Я был членом этой
комиссии, и могу сказать, что к нам являлись только те министры
и чиновники, которые считали нужным являться, то есть, в основном,
отставные. И не приходили те, которые не хотели этого делать
(или которым предписали туда не являться). А в этом году пропрезидентские
фракции в Думе отвергли предложение создать комиссию по расследованию
обстоятельств трагедии на Дубровке. Мотивировка была лукавая
- мол, по Конституции Дума не имеет права создавать такую комиссию.
Однако, во-первых, из Конституции такой запрет не вытекает.
Во-вторых, были прецеденты создания подобных комиссий раньше.
Если бы в Конституции была записана норма, предлагавшаяся "ЯБЛОКОМ",
то провалить такое предложение было бы значительно труднее.
Конечно, сегодня мы имеем достаточно управляемый парламент,
и если бы соответствующие команды поступили из Кремля, Дума
в любом случае отказалась бы от реализации функции контроля.
Однако отсутствие этой нормы в Конституции только способствует
подобного рода уклонению.
- Почему та поправка остановилась на первом
чтении и каковы перспективы ее прохождения сегодня?
- Тогда Борис Николаевич и администрация Президента
достаточно отчетливо выразили негативное отношение к ней. В
то время у Президента и правительства большинства в Думе не
было. Тем не менее, парламент был в достаточной мере раздроблен,
и не нашлось такой силы, которая смогла бы консолидировать большинство,
то есть собрать две трети голосов для проведения поправки. Сегодня,
думаю, у нее еще меньше шансов на прохождение по той же причине.
Ведь теперь мы имеем управляемую Думу как компонент так называемой
"управляемой демократии".
- Как бы Вы оценили потенциал Конституции
с позиций сегодняшнего дня?
- Наша Конституция утверждает правовое, светское,
социальное государство, демократические принципы организации
власти, а также самый главный принцип - о том, что человек,
его права и свободы являются высшей ценностью.
Хотя некоторые претензии можно было бы предъявить
и к первым двум главам Конституции, где определены основы конституционного
строя и свободы человека и гражданина, но в целом она находится
на уровне международных правовых стандартов. Это признается
ведущими специалистами демократических стран. Однако для того,
чтобы главный принцип был реализован, нужны соответствующие
механизмы. Это, прежде всего, парламент и судебная система.
И вот здесь Конституция содержит ряд существенных, не скажу
упущений (потому что многие конституционалисты и тогда отдавали
себе в том отчет), но уступок, продиктованных злобой дня. Как
известно, Конституция принималась в условиях очень острого конфликта
между Президентом и съездом народных депутатов, после трагических
событий сентября-октября 1993 года. Она стала Конституцией победителя.
И, соответственно, закрепила привилегированное положение, явный
перевес исполнительной власти, которую фактически (хотя это
и не записано) возглавляет и контролирует Президент РФ. В этом
отношении основной закон следовало бы (в более благоприятной
обстановке) подвергнуть коррекции.
- Что Вы имеете в виду?
- Очень часто нашу Конституцию именуют сверхпрезидентской.
Даже утверждают, что Президент в России - чуть ли не абсолютный
монарх. Это пустая болтовня, не соответствующая реальности.
Если положить рядом с российской конституцией конституции американскую,
французскую, а также свод законов Великобритании (у которой
нет Конституции, но, конечно, она является конституционной страной),
то мы увидим, что некоторый перебор в пользу полномочий Президента
у нас действительно присутствует. Однако подавляющему большинству
прерогатив российского Президента я могу найти аналоги в законодательстве
других демократических стран. Скажем, Президент России может
при определенных условиях распустить Государственную Думу. Но
и правительство Великобритании тоже может распустить парламент
и назначить новые выборы, выбрав подходящий для себя момент.
Возможность же роспуска российского парламента имеет определенные
ограничения. Распустить Думу и назначить новые выборы невозможно
в течение года после избрания депутатов, за полгода до окончания
срока полномочий Президента, в случае объявления военного или
чрезвычайного положения или возбуждения процедуры импичмента
по отношению к Президенту.
Очень часто звучат упреки, что огромной властью
наделяются полномочные представители Президента, которых никто
не избирал. Но если взять американскую политическую традицию,
мы увидим, что помощники Президента США, статус которых не указан
в американской конституции, также располагают большим влиянием
и большими возможностями. Во времена президентства Рузвельта
его помощник Гарри Гопкинс сыграл большую роль в обуздании Конгресса,
который не хотел втягивать США в войну с гитлеровской Германией.
Эта узколобая позиция законодательного органа была преодолена
Президентом посредством целого ряда ходов, в которых ведущая
роль принадлежала его помощнику. Наша Конституция не сверхпрезидентская,
она - недопарламентская, что не одно и то же. Надо не столько
ограничивать права Президента, сколько расширять права парламента
- это не игра с нулевой суммой.
Однако, на мой взгляд, при существующем соотношении
сил, при данном уровне развития партийно-политической системы
форсировать такие изменения в Конституции преждевременно. Существуют
более мягкие способы корректировки нашего государственного устройства
- издание конституционных законов, обычных федеральных законов,
обращение в Конституционный суд.
После известного заявления Президента в ежегодном
послании, где в осторожной форме была обозначена возможность
формирования правительства парламентского большинства, тема
эта приобрела новое звучание. В принципе нечто подобное французской
модели: сильный Президент и пользующийся значительной самостоятельностью
премьер, формирующий правительство, которое опирается на парламентское
большинство, кажется привлекательным. Но для этого надо иметь,
во-первых, политически структурированный парламент, в котором
партия (или блок партий) большинства, получившая мандат народа
на свободных, неманипулируемых выборах, формирует правительство.
А у нас, правительство (а точнее - президентская администрация)
для себя и под себя формирует такую партию и обеспечивает ей
избирательный результат с помощью административного ресурса
и "отстрела" конкурентов. Ведь нынешнее правительство
и сейчас де-факто имеет свое большинство в парламенте. И мгновенно
утратит его, если потеряет благорасположение Президента. Во-вторых,
до недавнего времени - при всех обоснованных претензиях, которые
можно предъявить Ельцину - именно Президент, а не парламент
был гарантом "невозврата в прошлое". В демократических
странах большинство может меняться от выборов к выборам, но
в нем не могут играть решающей роли маргиналы, завоевывающие
голоса дешевой демагогией или сделавшие своим знаменем реваншизм.
Предстоящие выборы в декабре покажут, насколько мы созрели для
того, чтобы иметь подлинное правительство парламентского большинства.
И уж точно - устанавливая зависимость правительства от парламента,
нельзя переходить разумную грань. Предоставить парламенту, как
добивались в свое время мои коллеги по съезду народных депутатов,
право утверждать в отдельности каждого министра ни в коем случае
нельзя, даже если действительно у нас будет правительство парламентского
большинства.
Российская Конституция открывает возможности
(пусть не в той мере, как этого хотелось бы) и для независимой
судебной системы, и для влиятельного парламента. Все это, в
принципе, в Конституции есть, но в соответствие с ней надо приводить
общественную практику. Вот она очень сильно от Конституции отклоняется.
В этом - наша беда. Не потеряло актуальности то, что написал
Белинский полтора века назад: соблюдайте хотя бы те законы,
которые есть.
- Объясните, пожалуйста.
- Могу показать это на примере избирательного
законодательства. Наш избирательный закон, как и Конституция,
в общем, находятся на уровне мировых демократических стандартов.
Он является значительно более детализованным. В нем очень тщательно
разработана система общественного контроля на выборах. Представьте
себе, что было бы, если бы у нас подсчетом поданных голосов
занимались государственные чиновники, как в Германии! Он уделяет
огромное внимание пресечению всякого рода фальсификаций, безобразий
- даже в большей степени, чем избирательное законодательство
многих зарубежных стран. Но вот какая незадача! Выборы 89-90-х
годов проходили по чуть-чуть скорректированному советскому законодательству,
во многих отношениях антидемократическому. Тем не менее, в обстановке
общественного подъема эти выборы все-таки давали возможность
демократическим кандидатам проходить в парламент, в советы крупных
регионов и городов без существенной поддержки со стороны администрации,
а часто и в противодействии ей, а также без серьезных материальных
затрат. Сегодня мы имеем удовлетворительное законодательство
и очень часто - чудовищные выборы, нередко фальсифицированные
и уж точно почти везде манипулируемые.
- Может быть, такова мировая практика?
- Я беседовал с английскими историками, и они
говорили: "Знаете, примерно то, на что вы жалуетесь, в
нашей стране было в 70-80-х годах 19 века. Когда независимые
общественные силы пытались выдвигать своих кандидатов, а существовавшая
тогда избирательная система глушила все это. Теперь наша практика
это исключает". Я был наблюдателем на выборах в Великобритании
и испытывал чувство белой зависти: это были честные и чистые
выборы.
То есть можно как угодно улучшать закон, и
при этом ничего не изменится.
Мне не раз приходилось предупреждать своих
коллег о том, что нельзя впадать в юридический кретинизм, суть
которого сводится к утверждению - давайте издадим хорошие законы,
и все тогда будет замечательно. Закон действительно нужен. Закон
нужен хороший. Закон надо улучшать. Но к закону дело не сводится.
А сегодня, к сожалению, над многими демократическими завоеваниями
рубежа 80-90-х годов нависает серьезная угроза. Закон не будут
менять - с ним просто не будут считаться. Нам это демонстрируется
в Чечне, да и в центрах страны. Причем мы видим, как закоперщиком
выхолащивания закона, прав граждан выступают и силовые министерства,
и прокуратура.
А происходит все это в значительной мере потому,
что граждане утрачивают веру в то, что от них может и должно
многое зависеть. Люди уходят из политики, и политика перестает
быть публичной. Здесь прямая и обратная связь. Возвращаясь к
началу нашего разговора, скажу: я боюсь, что сегодня всякого
рода попытки провести сколько-нибудь основательную ревизию Конституции
могут привести к ее ухудшению, а не к улучшению. Возможности
улучшения, разумеется, огромны, но и возможности ухудшения,
увы, безграничны тоже. Нынешняя Конституция, которой скоро исполнится
10 лет, - один из барьеров (не абсолютный, конечно, абсолютных
барьеров здесь не бывает) на пути сползания к авторитаризму.
Но чтобы она выполняла эту роль, мы все должны ее отстаивать,
защищать, наполнять реальным содержанием. Задача номер один
сегодня - на ближайших выборах расширить представительство в
парламенте подлинно демократических сил.
Беседу вела Мария АРЗУМАНОВА
9.09.2003
Фото Николая Андрюшова
