Однако в течение последнего десятилетия в России не только не было предпринято необходимых мер для укрепления и повышения эффективности базовых институтов, но в ряде аспектов наблюдалась их явная деградация. Правоохранительная и судебная системы оказались частью приватизированными или коррумпированными, частью просто недееспособными. Органы финансового контроля превратились в инструмент давления на бизнес и граждан и полуфеодального их обложения поборами. Государственный контроль над использованием экономических ресурсов постепенно был заменен правительственным надзором за их полукриминальной приватизацией и расхищением.

К сожалению, три года, прошедшие после смены власти в Кремле, не оправдали надежд тех, кто рассчитывал на перелом этих печальных тенденций. Несмотря на государственническую риторику, важнейшие для нормальной работы экономики функции правоохранительных и регулирующих институтов продолжают оставаться в забвении. Заявленное новой властью намерение вывести основные финансовые и ресурсные потоки из-под контроля узких корпоративных групп и поставить их под надзор общества осталось нереализованным, а так называемая антиолигархическая кампания свелась к преследованию политически нелояльных руководителей медиабизнеса.

Далекой от эффективности оказалась и политика в области государственных расходов - вместо продуманной линии на оптимизацию доходов был взят курс на механическое сокращение расходов федерального правительства за счет наименее защищенных категорий населения.

Сегодняшняя российская система по-прежнему представляет собой самое худшее сочетание произвола власти с институциональным развалом. С одной стороны, ни один бизнесмен, ни один гражданин не может быть уверен в надежности защиты его законных прав. Даже полученные юридически безупречным образом ценности легко могут быть отобраны - если не в буквальном смысле этого слова, то с помощью административного или судебного произвола. С другой стороны, неотвратимость наказания за нелегальную деятельность практически отсутствует. Неформальная экономика пустила корни по всей стране. Все это - родовые черты периферийного капитализма - основы полицейского государства и отсталости.

Такую систему нельзя переделать какой-либо одной, даже очень важной, реформой. Нельзя и объявить кампанию по борьбе с ней. Нет, теперь все гораздо серьезнее - периферийный капитализм можно только преодолеть.

Причем это преодоление должно начаться с институциональных преобразований фундаментального характера, в первую очередь с безусловного признания и практической реализации приоритета прав и свобод личности, включая право собственности, не зависящее от благоволения государства и власти. Оболваненные, несвободные, манипулируемые с помощью телевидения, прессы и черного пиара люди в принципе не могут создавать экономику XXI века. Вообще для России отказ от свободы - это тупик.

Если же говорить об экономике, то здесь невозможно в любой момент остановиться и начать все сначала. У нас уже сформировалась определенная экономическая система и соответствующий ей тип экономики. Это надо понять, признать и работать с тем, что есть, осуществляя настойчиво и упрямо решительные преобразования, но умно и осторожно, без обвального разрушения существующих и худо-бедно, но действующих механизмов, считаясь в том числе с их внутренними законами.

C учетом особенностей сложившейся ситуации я хотел бы представить наши подходы к направлению и общей идеологии некоторых самых насущных преобразований в институциональной сфере.

Налоговая реформа

Высокие налоги являются отражением перекошенности и неэффективности экономики, равно как и деятельности государственного аппарата. Слабую эффективность выполнения последним государственных функций приходится компенсировать повышенной величиной затрат на его содержание. А реальный сектор экономики, в свою очередь, настолько слаб, что даже не очень высокое, по международным меркам, налоговое бремя является для него чрезвычайно тяжелым.

Однако снижение ставок означает только снижение налоговых поступлений - и ничего более. Настоящая же налоговая реформа в наших условиях - это система мер, которые обеспечат: 1) переход на максимально прозрачные и неизбегаемые формы обложения с упором на косвенные налоги и рентные платежи; 2) создание эффективной системы антистимулов для неплательщиков, вплоть до фактического блокирования их предпринимательской активности; 3) снижение номинального налогового бремени до уровня фактического и затем - некоторое его повышение до уровня, близкого к среднеевропейскому.

В нашем представлении налоговая система, в которой сегодня нуждается Россия, - это достаточно простая, но вместе с тем тщательно продуманная по структуре система прямых и косвенных налогов, которая бы облагала посильными, но ощутимыми налогами использование природных ресурсов и потребительские расходы и в то же время поощряла бы предпринимательскую активность в несырьевых отраслях, а также сбережения и инвестиции. Именно с этой точки зрения мы оцениваем налоговые инициативы правительства, которые далеко не всегда отвечают названным принципам.

Реформа системы контроля за внешнеэкономическими связями

Нельзя не заметить, что до последнего времени основные рычаги воздействия государства на внешнеэкономические связи ( в первую очередь таможенные пошлины и валютный контроль) рассматривались правительством как чисто фискальный инструмент либо средство административного ограничения перемещения через границы товаров и капитала.

Упрощение правил таможенного контроля и обложения в процессе подготовки Таможенного кодекса - это, безусловно, правильный, но совершенно недостаточный шаг в нужном направлении. Если не считать нашумевшего эпизода с повышением импортных пошлин на подержанные автомобили, увязка таможенной политики со стратегией развития так и не стала ни предметом общественного обсуждения, ни объектом действий со стороны власти. А ведь это один из важнейших инструментов привлечения иностранных инвестиций, с одной стороны, и регулирования степени давления внешней конкуренции на внутренних производителей - с другой. Причем в условиях усиления глобальной конкуренции эти рычаги очень активно используются теми развивающимися странами, которые имеют амбиции и возможности для присоединения в перспективе к так называемому "золотому миллиарду" и являются для нас весьма жесткими конкурентами.

В отношении валютного регулирования практика показывает, что быстрая и полная либерализация движения капитала имеет, конечно, свои положительные стороны, но одновременно лишает правительство возможности управлять какими бы то ни было процессами в этой сфере даже в кризисных ситуациях. Четыре года относительного благополучия породили среди правительственных чиновников настроения чрезмерного благодушия, хотя на самом деле дистанция от победных реляций до опустошительного кризиса может быть пройдена за несколько месяцев.

Другое дело, что в качестве инструмента регулирования целесообразно использовать только те административные меры, реализации которых можно реально добиться. В этом отношении опыт последних десяти лет был преимущественно отрицательным: сохранение большого количества ограничений в валютной сфере и высокие таможенные пошлины на большой круг товаров сопровождались всеобщим игнорированием валютного режима и расцветом "серого" и "черного" импорта.

То есть ситуация складывалась почти парадоксальная: из двух возможных линий - установление жестких ограничений и возможно более полная либерализация - формировалась компромиссная позиция, сочетавшая отрицательные стороны каждой из них. Результатом было лишь господство административной силы, расцвет "приближенного ко двору" или политически "дружественного" бизнеса, почти повальная коррупция.

Реформа естественных монополий

Основное направление реформирования "Газпрома", РАО "ЕЭС", Министерства путей сообщения в принципе определено - вычленение из их состава той части, которая, собственно, и заключает в себе элемент естественной монополии (главным образом транспортные артерии) и создание конкурентной среды во всех остальных областях, которые сейчас объединены одной организационной крышей с собственно монопольной сферой. Однако несмотря на кажущуюся очевидность радикальных мер в этой области реформы застопорились на стадии обсуждения, и по крайней мере в течение ближайшего года - полутора реальных изменений не ожидается.

Причин тому несколько. Во-первых, в силу какой-то совершенно абсурдной логики разработку проектов преобразований естественных монополий фактически поручили руководству самих этих монополий. Дело даже не в личностях реформаторов - есть объективный конфликт интересов, который недопустим на государственной службе.

Во-вторых, позиция самой государственной власти, которая и должна проводить соответствующие преобразования, неоднозначна. С одной стороны, в долгосрочном плане она, конечно, заинтересована в повышении отдачи от соответствующих сфер, но в краткосрочном плане всегда есть неотложные нужды, удовлетворение которых легко можно профинансировать из непрозрачных бюджетов этих монополий. С точки зрения власти, по-настоящему реформировать естественные монополии - это все равно что курильщику со стажем бросить курить: в принципе надо, но ломка идет такая, что решение всегда откладывается на следующий понедельник.

Наша позиция по этому вопросу заключается в следующем:

1. Разделение сектора, в рамках которого будет сохраняться государственная монополия, и секторов, в которых будет поощряться частная конкуренция, должно быть проведено на начальном этапе реформ уполномоченным специальным правительственным органом. Приватизация активов в этих секторах должна проводиться на конкурсной основе независимой государственной структурой на базе специальных законов, принимаемых парламентом.

2. Все структуры, содержащие признаки монополии, должны управляться назначаемыми государством менеджерами, несущими персональную уголовную ответственность за злоупотребления своим положением.

3. Минимальные гарантии для потребителей в части обеспечения их жизненно важными услугами и гарантии оплаты этого минимума производящим компаниям должны быть предоставлены правительством на основе специального закона, который должен быть принят Федеральным собранием.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства

Здесь первоочередным шагом и условием реструктуризации должно быть финансовое оздоровление и открытие этой сферы для контроля. Ликвидация бизнес-структур, паразитирующих на объектах ЖКХ, и отмена любых льгот для коммерческих организаций должны быть обязательным условием лицензирования организаций, оказывающих коммунальные услуги населению. В монопольном секторе ЖКХ приобретение товаров и услуг должно проводиться на конкурсной основе на базе типовых договоров. Необходимо также создание системы учета реальных объемов потребляемых услуг населением, определение минимального набора услуг, при отсутствии которого не может взиматься плата за коммунальные услуги.

Только после этого можно ставить вопрос о дерегулировании контроля за тарифами в этой области, причем оно должно сопровождаться принятием законодательного акта о жестком контроле над локальными и общенациональными монополиями.

Реформа финансового сектора

Российские банки слабы в финансовом и организационном отношении. При огромном их числе (даже после сокращения почти наполовину число кредитных организаций превышает 1300) собственный капитал практически всех кредитных учреждений незначительный, а активы невелики. Суммарная стоимость активов всей банковской системы равняется приблизительно 4 трлн. руб., то есть около 130 млрд.долл. При этом в структуре активов велика доля "рисковых" кредитов и малоликвидных ценных бумаг. Объем кредитов, выданных всеми коммерческими банками России (около 65 млрд. долл.), в несколько раз меньше кредитного портфеля некоторых из крупнейших западных банков.

В отличие от Центрального банка, который всячески избегает слова "реформа" применительно к российской банковской системе, мы полагаем, что этот сектор нуждается в срочных и радикальных мерах. Необходимо, в частности, быстрее добиваться большей прозрачности кредитных учреждений, включая перевод их на международную систему финансовой отчетности, раскрытие информации о структуре собственности, объективную оценку капитала. В серьезном обновлении и преобразовании нуждается система банковского надзора, которая сегодня ничему не мешает и ничего не предотвращает. Необходимо также скорейшее создание системы страхования вкладов.

Административная реформа и реформа судебной системы

Основные пороки государственной административной системы сводятся к тому, что она: гипертрофированно раздута с точки зрения количества занятых в ней людей и выполняемых ею функций, малокомпетентна, слабо мотивирована, плохо контролируема, наконец, сильно коррумпирована и зациклена на преследовании своих собственных специфических интересов. На самом деле сегодня вместо ведомств, контролируемых государством и обслуживающих общественные интересы, мы имеем систему чиновничьих корпораций, преследующих главным образом свои собственные корпоративные интересы и извлекающих из своего положения неофициальные доходы различного вида и содержания.

Очевидно, что простым "совершенствованием" работы нынешнего государственного аппарата, не сопровождающимся радикальными функционально-организационными и кадровыми переменами, не обойтись.

То же относится и к судебной системе, которая, по сути, сегодня недееспособна с точки зрения защиты прав и интересов граждан и организаций в политической, экономической и гражданской областях. Физические возможности оперативного рассмотрения исков и вынесения по ним судебных решений совершенно неадекватны, порядок принятия судебных постановлений и их обжалования допускает одновременное действие множества противоречащих друг другу решений; компетенция судов различных типов и инстанций разграничена недостаточно и непродуманно; практически отсутствует ответственность судей за принятие заведомо недобросовестных и даже противоречащих законодательству решений.

Что с этим делать - в принципе известно. Необходима комплексная реорганизация государственного аппарата, сопровождаемая его чисткой и сокращением закрепленных за ним функций до реалистичных показателей. Одновременно должна быть повышена личная ответственность (как административная, так и финансовая) руководителей и исполнителей за ненадлежащее исполнение возложенных на них функций, активизирована возможность судебного преследования виновных в причинении ущерба интересам государства и граждан. Также должна быть радикально пересмотрена система оплаты труда государственных служащих и особенно - руководителей, которая учитывала бы уровень ответственности при принятии в рамках их компетенции решений, уровень оплаты труда аналогичного уровня квалификации в частном секторе и наличие (или отсутствие) допущенных в прошлом нарушений и злоупотреблений. Для этой цели может быть использована система выходных пособий, жилищных сертификатов, образовательных льгот и других инструментов, позволяющих повысить долгосрочную заинтересованность госслужащих в добросовестной службе в государственном аппарате.

_ _ _

Конечно, даже то немногое, что сказано в этой статье, существенно затрагивает коренные интересы финансовых кланов, чиновничьих корпораций, политической мафии, сложившихся в результате во многом умышленных экономических и политических извращений в реформах последних двенадцати лет. Поэтому преодоление этого колоссального механизма торможения - дело длительное, болезненное, но, в конечном счете, абсолютно необходимое. И начинать нужно как можно скорее.

Григорий Явлинский, лидер партии "ЯБЛОКО"