В
пятницу депутаты приняли в четвертом чтении проект бюджета-
2004. Его особенность - стабилизационный фонд, в котором
будут накапливаться сверхдоходы казны от нефтяного экспорта,
с тем чтобы при плохой внешнеэкономической конъюнктуре у
правительства хватило денег на выполнение обязательств перед
населением. Зампредседателя бюджетного комитета Госдумы
Михаил ЗАДОРНОВ рассказал
корреспонденту "Финансовых Известий" Елене КОРОП, что одобренная
концепция стабилизационного фонда не имеет ничего общего
с существующим финансовым резервом и будет ограничивать
всех желающих тратить деньги немедленно.
- Критики принятой модели стабфонда утверждают, что он
мало отличается от финрезерва и правительство сможет бесконтрольно
распоряжаться его средствами.
- В первоначальном варианте законопроекта было именно так.
Предусматривалось, что правительство зачисляет средства
в фонд в том объеме, в котором считает нужным, расходует
их когда и на что считает нужным. Согласно принятому законопроекту,
правительство не может тратить средства фонда без решения
парламента.
Финрезерв - это свободные остатки на счетах бюджета, и правительство
может распоряжаться ими как ему вздумается, не отчитываясь
перед парламентом. У стабфонда есть закрепленные источники
финансирования. Его счета отделены от счетов бюджета, и
средства фонда запрещается тратить на текущие расходы. Разрешается,
если цена нефти опускается ниже $20 за баррель, но и то
после того как будет накоплено не менее 500 млрд. руб. Если
в течение квартала цена на нефть держится на уровне ниже
$20 за баррель, правительство вносит в Думу законопроект
об использовании средств стабфонда.
- Помимо затыкания дыр в бюджете фонд должен использоваться
для решения стратегических задач. Ранее говорилось о снижении
налогов, досрочном погашении долга, здоровье нации. В законе
об этом ничего не сказано.
- Речь идет о стратегических задачах и о проектах, которые
призваны сократить расходы государства в будущем. Строительство
жилья для пенсионеров, выезжающих из районов Крайнего Севера,
- из числа тех задач, решение которых экономит расходы государства
на долгие годы вперед. Другие возможные направления - ипотека,
реформа образования. У нас еще есть время, чтобы дискутировать
на эту тему.
- Сколько времени потребуется, чтобы накопить 500 млрд.
руб.?
- Года два при условии, что внешнеэкономическая конъюнктура
будет такой же удачной, как сейчас.
- Что делать, если, до того как в фонде появится 500
млрд. руб. или возрастут цены на нефть, случится катаклизм,
который потребует срочных расходов? Ведь из фонда деньги
брать нельзя.
- Можно откорректировать бюджет, реализовать часть госзапасов
или провести внешние или внутренние заимствования.
- Но займы обойдутся дороже, чем использование своих
денег.
- На то это и чрезвычайная ситуация, чтобы можно было использовать
внешние заимствования. Но, на мой взгляд, нет такого катаклизма,
который нельзя закрыть в ходе исполнения бюджета.
- Когда будут определены направления инвестирования стабилизационных
денег?
- Мы предлагали закрепить в законе разрешенные для инвестирования
бумаги - долговые обязательства иностранных государств с
высшим кредитным рейтингом. Но эта поправка не была поддержана.
Перечень бумаг утверждает правительство. Первые средства
на счета фонда поступят в феврале. Соответственно не позднее
марта правительство примет решение об их инвестировании.
Минфин явно будет проводить консервативную политику, предпочитая
сохранность доходности вложений.
- Почему не удалось создать стабилизационный фонд в 2001
году, когда об этом впервые заявил президент?
- Этому сопротивлялся Минфин, который считал, что механизм
свободных остатков более удобен, так как дает широкую возможность
для финансового маневра. К сожалению, два года благоприятной
внешнеэкономической конъюнктуры было потеряно.
- Может, лучше не копить "лишние деньги" бюджета, а использовать
их для удвоения ВВП и поддержки перерабатывающей промышленности?
- Правительство пытается выбрать приоритеты промышленной
политики, но не слишком продвинулось на этом направлении.
Решения, которые принимаются, связаны с консервированием
экспортных пошлин или введением квот на импорт, например,
мяса или других продовольственных товаров. Сейчас правильнее
говорить о стимулировании всего промышленного экспорта.
С моей точки зрения, у государства достаточно средств для
того, чтобы решать такие задачи и создавать стабилизационный
фонд.
Основа стабильности
В одобренном депутатами законопроекте стабилизационный фонд
определяется как "часть средств федерального бюджета, образующаяся
за счет превышения цены на нефть над базовой ценой, подлежащая
обособленному учету, управлению и использованию в целях
обеспечения сбалансированности бюджета при снижении цены
на нефть ниже базовой". За базовую принимается цена на нефть
марки "Urals" в $20 за баррель.
В стабфонд будут направляться дополнительные доходы бюджета
от экспортных пошлин на нефть, нефтепродукты, а также налог
на добычу полезных ископаемых, которые образуются при ценах
на нефть свыше $20 за баррель. Минфин ожидает, что в 2004
году в стабфонд будет перечислено 83.4 млрд. руб. допдоходов
вдобавок к 173 млрд. руб., которые перейдут туда из существующего
финансового резерва.
Кроме того, в фонд планируется зачислять остатки на счетах
федерального бюджета, обращающиеся на конец финансового
года. Правительство давно пытается дисциплинировать бюджетные
организации и научить их планировать расходы. В прошлом
году премьер Михаил Касьянов перевел все неизрасходованные
бюджетополучателями средства в финрезерв.
Средства стабилизационного фонда будут использоваться для
финансирования дефицита бюджета при снижении цены на нефть
ниже базового уровня и для решения долгосрочных задач экономического
и социального развития. Что это за задачи, правительство
еще не определило.
Но на финансирование бюджетного дефицита и прочие цели стабилизационные
деньги разрешается тратить только после того, как в фонде
накопится не менее 500 млрд. руб. По расчетам Минфина, такая
"финансовая подушка" позволит даже при цене нефти в $15
за баррель в течение двух лет выполнять обязательства бюджета,
не прибегая к дополнительным заимствованиям.
Надо отметить, что правительство добивалось для себя права
использовать средства фонда в случае снижения цены на нефть
ниже $20 за баррель, не дожидаясь, пока в нем накопится
какая-то базовая сумма, и не спрашивая резрешения депутатов.
Теперь стабилизационные деньги будут неприкосновенными минимум
до конца 2005 года. По расчетам Минфина, в конце 2004 года
максимальный размер фонда составит 264.3 млрд. руб. В 2005
году может быть накоплено 426.8 млрд., а в 2006 году - 668.1
млрд.
Кроме того, расходование средств стабфонда всякий раз придется
проводить через Думу и вносить изменения в закон о бюджете.
Управление средствами стабфонда осуществляет Минфин, отдельные
полномочия могут быть предоставлены Центробанку. Размещаться
средства фонда будут в долговых обязательствах иностранных
государств. Перечень разрешенных для инвестирования бумаг
утвердит правительство отдельным постановлением. Это будут
высоконадежные и соответственно малодоходные бумаги стран
с высшими кредитными рейтингами.
По Standart & Poors, самый высокий инвестиционный рейтинг
ААА имеют США, Канада, Австрия, Финляндия и ряд других европейских
государств. Доходность по таким бумагам колеблется в диапазоне
от 3 до 5%. Доходы от инвестирования средств фонда будут
учитываться в федеральном бюджете.
Это не стабилизация, а способ менять закон
о бюджете
Генеральный директор Экономической экспертной группы
Максим Куликов, участвовавший в разработке законопроекта
о стабфонде, разочарован тем, что получилось на выходе из
Госдумы:
"Непонятно, как и на какие цели будут использоваться деньги
фонда. В законопроекте говорится, что правительство вносит
предложения в Думу, а депутаты их утверждают, внося изменения
в закон о бюджете. Но по логике средства стабфонда должны
расходоваться на жестко закрепленные в законе цели. По сути
у нас появился не инструмент стабилизации, а возможность
менять закон о бюджете.
Главная цель стабилизационного фонда - закрывать дефицит
бюджета, в случае если не хватает денег на выполнение текущих
обязательств. Средства в таком случае должны использоваться
правительством автоматически, как это было предусмотрено
в подготовленном Минфином законопроекте.
На подготовку предложений для Думы правительству потребуется
время, потом депутаты могут долго их рассматривать или вообще
с ними не согласятся. Это означает, что правительство не
сможет оперативно управлять этими средствами, в случае если
потребуются непредвиденные расходы. Получается дурацкая
ситуация - в бюджете дыра, деньги, чтобы ее закрыть есть,
а потратить их нельзя. Придется проводить секвестр или брать
взаймы. В таком виде закон о стабилизационном фонде теряет
здравый смысл".
Вызывают вопросы и источники формирования стабилизационного
фонда. Законом определены источники, непосредственно зависящие
от изменения цен на нефть. Но рост нефтяных цен влияет на
всю экономику страны и приводит к росту всех налоговых поступлений
в бюджет. Что будет происходить с прочими дополнительными
доходами и кто будет ими распоряжаться, непонятно.
