При отсутствии четких целей реформы в сфере недвижимости и путанице в законодательстве передача участков под предприятиями превращена в повторную приватизацию: чиновники пытаются отстоять свое право предоставлять участок в аренду или в собственность по своему выбору. Правительство, видимо, стремясь провести "работу над ошибками", подготовило поправки в Земельный кодекс, которые снижают цену выкупа участков.

На парламентских слушаниях 20 октября "Законодательное обеспечение прав собственности" обсуждались две темы - права на землю и права акционеров. Действительно, права акционеров очень важны. Но, к сожалению, часто забывают, что права акционеров невозможно защитить, если не обеспечить надёжную защиту прав на недвижимость акционерного общества. Недаром же земельные участки называют real estate - реальная собственность. Возможно поэтому все представители российского правительства - а было там целых четыре замминистра - говорили о недвижимости. Заместитель Министра имущественных отношений РФ Андрей Алпатов рассказал о ходе разграничения земли между уровнями власти - Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованьями. По его утверждению, только после разграничения, завершить которое планируют в 2008 году, появятся предпосылки для развития рынка недвижимости. Утверждение спорное: сегодня при отсутствии разграничения нет законодательных препятствий для передачи в собственность участков под строениями - главного действия по развитию рынка недвижимости. Как утверждал Андрей Алпатов, за два года работы закона "О разграничении государственной собственности на землю" из более чем 10 млн. участков, подлежащих разграничению, процедуру формирования прошли 256 тыс., согласования - 10 тыс., утверждены правительством 4 тыс., а реальными объектами недвижимости стали только… 1200 участков. Для принятия решения по одному участку требуется от 7 до 14 (!) месяцев. По словам замминистра, его ведомство изо всех сил работает над разграничением, подготовлен проект новой версии закона на эту тему.

Позиция главного государственного управленца, ответственного за земельную реформу, вызывает недоумение. Получается, что главнейшая и чуть ли не единственная задача "государевых людей" - поделить землю между различными уровнями власти, то есть, по существу, между самими чиновниками. А если вспомнить тему заседания, получается, что чиновники не только рассматривают государство как полноценного, равного "частнику", собственника, но и ставят защиту государственной собственности на первое место. Представители как федеральной, так и региональной власти пытаются навязать нам представление о равенстве всех форм собственности. Но это просто спекуляция: Конституция РФ говорит о равной защите всех форм собственности, но не об их "равенстве". Высшей же ценностью являются права гражданина (ст.2, 18 Конституции РФ), то есть частная собственность, в том числе на земельные участки. А обязанность государства - способствовать развитию и защите частной собственности. Выполнять свою роль собственника государство должно только во вторую очередь, а в первую - обязанности по установлению и исполнению "правил игры" на рынке, по проведению институциональных реформ.

Иного мнения, по-видимому, придерживался другой представитель правительства Николай Маслов, первый заместитель Председателя Госстроя РФ. Признавая неэффективность государственного регулирования инвестиционной деятельности (приходится собирать 250-300 согласований в 37 ведомствах), он настаивал на моратории лет на пять для любых новаций в законодательстве. Ответственный чиновник с трибуны Думы утверждал, что у правительства нет концепции развития рынка недвижимости, в то время как правительство ранее в своих стратегических планах ставило цель создания юридически единых объектов недвижимости (п. 3.1.7. экономической Программы на 2002-04 гг. и п. 4.1. такой же Программы до 2005 года).
Свет в конце туннеля показался после выступления Андрея Шаронова, первого заместителя Минэкономразвития РФ. Он говорил о главной проблеме рынка - подготовленных в правительстве поправках к Земельному кодексу, которые должны снизить цену выкупа участков под строениями и имущественными комплексами.

Чиновничье болото

Сегодня общая стоимость выкупа участков под строениями оценивается правительством в $106 млрд., что составляет почти 26% ВВП страны. По новому проекту эти изъятия у собственников недвижимости должны снизиться до 4,6%, а без учета Москвы и Санкт-Петербурга - до 1,27% ВВП. Закон установит максимальный уровень цены, которая в определенных пределах может быть уменьшена субъектом Федерации. Оплата будет производиться с 5-летней рассрочкой, а гарантией оплаты станет обременение участка ипотекой. Собственники строений, которые выберут аренду, будут заключать договор сроком до 49 лет. Причем порядок определения арендной платы прописан в самом законе (точнее, в проекте). Аренда будет рассчитываться как сумма земельного налога плюс 13% от выкупной цены участка на дату заключения арендного договора. Все эти новации, безусловно, необходимы и более чем своевременны. Ведь без собственности на участок декларированное право частной собственности на строения и на предприятия нельзя считать полноценным. Другой вопрос, что перечисленные Андреем Шароновым меры, по-видимому, недостаточны: не упомянуты многочисленные барьеры, которые чиновники на местах воздвигают на пути тех, кто решил выкупить свой участок.

С помощью разнообразных административных барьеров чиновники на пушечный выстрел не подпускают собственника здания или предприятия к выкупу земельного участка. Часть этих барьеров - откровенный произвол, часть - следствие неполноты законодательства. Примеров произвола, к сожалению, более чем достаточно.

Так, по Земельному кодексу право на выкуп участков под строениями имеют все граждане и юридические лица-собственники строений, причем, без каких-либо ограничений (п.1 ст. 36 ЗК РФ). Тем не менее, на местах часто отказывают в выкупе, ссылаясь на наличие в уставном капитале более 25% государственной собственности, хотя это ограничение действует только в рамках Закона о приватизации и в отношении регулируемых им способов приватизации. Законом предусмотрен выкуп участков под имущественными комплексами, но заявителям навязывают выкуп участков только под "подошвами" зданий. Требуя от предприятий пообъектной инвентаризации, КУГИ вынуждают их нести большие затраты на услуги монополистов из БТИ. Чиновники ставят под сомнение право собственника здания или предприятия на выкуп участка, который существовал на момент приватизации, и по цене выкупа на дату подачи заявления. Между тем, эти права были предоставлены указами Президента РФ (№ 1535 22.07.94 г. и № 485 от 16.05.97 г.). Хотя их действие прекращено, но эти права существуют - в силу конституционной нормы, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права гражданина (ч.2 ст.55 Конституции).

Известно, что в планах приватизации, ранее утвержденных комитетами по имуществу, были недочеты. Сегодня те же комитеты не только не исправляют эти технические ошибки, но и используют их как основание для отказа в выкупе. От заявителя неправомерно требуют подтверждения права собственности на каждое строение на территории предприятия, кадастровые карты новейшего образца (при наличии действительных кадастровых карт), документы о разрешенном использовании. Но ведь расширение перечня требуемых документов противоречит закону, а документом, подтверждающим его права на объекты недвижимого имущества, для собственника предприятия является план приватизации. Наконец, в приватизации участков отказывают из-за смешения запретов на приватизацию территорий в отношении земель водоохранного назначения (например, лесополоса вдоль реки) и обременений на использование участков, не мешающих приватизации (водоохранные зоны от 50 до 500 м от кромки берега). Лукавый чиновник фактически приравнивает территорию городского промпредприятия к лугам и болотам.

Вопрос цены

Главным препятствием для прохождения нового законопроекта правительства, без сомнения, станет вопрос цены выкупа. Ведь сегодняшняя система расчета выкупной цены участка оказалась непригодной именно из-за несправедливой дифференциации и дороговизны. На высокую цену выкупа влияют не столько устанавливаемые в Российской Федерации максимальные из возможных коэффициенты (от 3 до 30), сколько произвольная дифференциация ставок земельного налога органами местного самоуправления (К2 в табл. 1). Сумма выкупа за аналогичные участки может различаться в тысячи раз. Закон "О плате за землю" не вводит никаких рамок дифференциации, что, кстати говоря, противоречит Налоговому кодексу РФ. Эти недостатки усугубляются тем, что устанавливаемые на федеральном уровне ежегодные коэффициенты к ставкам земельного налога (табл. 2) действуют не автоматически, а лишь в случае их утверждения органом местного самоуправления. При расчете выкупной цены должна приниматься именно ставка земельного налога, а изменение федеральным законом коэффициента земельного налога учитываться не должно. В формулу расчета надо ставить не сегодняшний земельный налог, а ставку земельного налога, утвержденную местными властями -- зачастую несколько лет назад -- без последующих повышающих коэффициентов. А там, где решения о дифференциации не было вообще, должны применяться ставки исключительно на основе закона "О земельном налоге" без каких-либо коэффициентов. Но все эти тонкости администрация чаще всего игнорирует, выставляя максимальные цены выкупа.

Таблица 1. Ставки земельного налога и коэффициенты для расчёта выкупной платы за землю в областном центре в 2003 году

Ставки и коэффициенты	минимум	максимум	разброс
Размер города и его статус, руб. (К1)	0,5	4,5	9
Пример "дифференциации" местными властями (К2)	0,0004	4,0	10000
Повышающие коэффициенты к земельному налогу (К3)	2592	2592	1
"Субъектный" выкупной коэфициент (К4)	3	30	10
К1-4	0,864	777600	900000

Таблица 2. Коэффициенты к ставкам земельного налога *

Год	Коэффициент к предыдущему году	Коэффициент нарастающим итогом
1992	2	2
1993	7	7
1994	50	50
1995	2	100
1996	1,5	150
1997	2	300
1998	1	300
1999	2	600
2000	1,2	720
2001	1	720
2002	2	1440
2003	1,8	2592

*Рассчитано на основе законов РФ за соответствующие годы по справке к Закону "О плате за землю" из правовой базы "Гарант".

Но и при этих высоких ценах администрации не торопятся продавать землю. Так, власти Москвы сегодня полностью блокируют выкуп участков под предприятиями, нарушая тем самым действующий Федеральный закон. Олег Толкачев, первый заместитель мэра Москвы, прислал Министру Минэкономразвития РФ настоящий ультиматум: "В случае продолжения практики продажи участков на территории Москвы без согласования с городским правительством, предполагаемые к осуществлению проекты не смогут быть реализованы вследствие отказа в присоединении к городским инженерным сетям и коммуникациям и по причине предъявляемых архитектурных и градостроительных требований". Откровенно неправедный гнев московских градоначальников вызвала продажа Министерством госимущества РФ участка фирме "Солид-Кама". Не повлияло на них и то, что "федералы" отчасти поддались давлению, и при расчете -- в нарушение закона -- завысили цену выкупа в шесть раз: в Москве не принято решение о "субъектном коэффициенте", а потому должен применяться минимальный коэффициент 5, но не 30, как это сделали в МИО.

Московские власти рассуждают об опасности отчуждения московской земли "недружественными структурами" (!) и требуют продажи участков под предприятиями по "рыночной цене". Но по закону РФ "Об оценочной деятельности" рыночная цена может быть определена только в случае, если "объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции", когда стороны сделки действуют разумно... а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства". Ясно, что под такие условия подходит только земельный участок, во всех отношениях свободный - и от прав третьих лиц, и от обременений, которые помешают его купле-продаже. А вот застроенный участок самостоятельной рыночной стоимости не имеет: она капитализирована в строении, предприятии, неотделима от единого объекта недвижимости. Ведь застроенный участок обременен и физически - зданием, предприятием, и юридически - правами собственника этой недвижимости.

Рассуждая о "рыночной цене" застроенных участков, московские городские власти просто игнорируют существование на участке чужой собственности и собственников: чиновники мысленно уже вышвырнули их с участка. Такой правовой нигилизм властей "обижаемые" собственники, конечно же, терпеть не будут.

Интересно отметить, что порядок "рыночной" оценки застроенных участков законодательно введен на Украине. Официальных данных о цене сделок по выкупу таких участков там получить невозможно. Украинские бизнесмены хранят эти сведения в тайне, поясняя, что каждая сделка по выкупу участка - это результат конкретной полюбовной договоренности заявителя и чиновника.

Сопротивление, которое некоторые чиновники оказывают продаже, вполне объяснимо: их, как говорится, жаба душит оттого, что у кого-то недвижимость станет дороже и уплывет из рук последний инструмент воздействия на частника со стороны администратора-землевладельца. Объективный конфликт сводится к вопросу: кто будет распоряжаться участками - многие "частники" или один чиновник? Действительно, после оформления участка в собственность цена недвижимости возрастает. Но не из-за "цены участка", а благодаря гарантиям собственности на единый объект права. А в противном случае право на недвижимость останется и неполноценным (низведенным до "полуправ" аренды), и недооцененным - по вине государства.

Шашечки

В действиях властей наблюдается явный раздрай, расхождение между декларациями и законами - с одной стороны, и с другой - реальными действиями ведомств, администраций и отдельных чиновников. Короче, между формой и содержанием. Вспоминается анекдот: таксист-частник на вопрос: "Где же на машине шашечки?" отвечает: "Вам шашечки или ехать?" "Шашечки" - это недействующие концепции и недееспособные законы. При отсутствии в законодательстве ясной стратегии передача участков под зданиями ЗК РФ превращена в повторную приватизацию. Чиновники пытаются отстоять свое право предоставлять участок в аренду или в собственность по собственному выбору. Прямо, как в сказке, заговор нечистой силы: "Что воля, что неволя - все равно...". А потом прорвавших заслоны счастливых земельных собственников ждут заложенные в ЗК РФ "ягодки" - произвольное исключение участка из оборота (под видом "особо охраняемых земель"), его "изъятие для предоставления" иному лицу, беспредельные административные ограничения по использованию участка.

Остается надеяться, что новые правительственные поправки в ЗК РФ - это начало большой "работы над ошибками". Необходимо уточнить саму задачу реформы. Декларация промежуточных целей создает условия для торможения реформы, звено цепи превращается в ниточку, потянув за которую, заинтересованные лица пытаются распустить всю реформу. Это проявление глубинного конфликта: экономическое развитие буксует по причине противодействия многих представителей государственной власти, в чьих руках находятся и административные полномочия, и собственность на государственную землю.

Действительной целью реформы является обеспечение полноценных прав частной собственности на объекты недвижимости. Собственники зданий в России - люди в основном небогатые. Для них чиновничьи рогатки и сумма выкупа за участок - барьер неодолимый. Поэтому до сих пор недвижимость, стоимость которой в России, по оценкам, составляет сотни миллиардов долларов, остается "мертвой" - она не стала капиталом. Для того, чтобы недвижимость из "укрытия от дождя" превратилась в "живой капитал", необходима минимизация издержек на дооформление прав на участок. Чтобы обладателями такого капитала стали миллионы простых граждан - собственники домов и строений, будущие участники малого бизнеса и основа среднего класса. Чтобы такой капитал через оборот недвижимости и ипотеку обеспечил самофинансирование экономики и её ускоренный рост.