Запланированное на конец сентября внесение президентом в Государственную Думу нового варианта закона о местном самоуправлении, который должен был «запустить» в стране муниципальную реформу, не состоялось. На состоявшемся 13 сентября заседании Госсовета выяснилось, что вариант, подготовленный комиссией, которую возглавляет заместитель руководителя президентской администрации Дмитрий Козак, не станет окончательным.

Теперь рабочая группа Госсовета под председательством тюменского губернатора Сергея Собянина, и включающая, в частности, московского мэра Юрия Лужкова, саратовского губернатора Дмитрия Аяцкова и новгородского губернатора Михаила Прусака, будет дорабатывать документ - и в парламенте он появится лишь в конце года, а рассматриваться начнет лишь с года следующего.

Самоуправление, которого нет

Начнем с того, что, по мнению Дмитрия Козака, местного самоуправления (МСУ) в России … вообще не существует. Ведь выборные органы местной власти реально работают лишь в 630 из 153 тысяч городских и сельских поселений. Что означает: Конституция, гарантирующая нам право выбирать власть, не работает в 99.6% случаев. При этом, за редким исключением, граждане вовсе не считают отсутствие МСУ ущемлением своих прав! Но почему так происходит?

Зададим простой вопрос: а зачем вообще нужно МСУ, если там, где оно отсутствует, ничего катастрофического не случилось? В Москве, начиная с осени 1993 года, нет никакого местного самоуправления - но массовых протестов граждан не слышно. В Петербурге почти пять лет не было органов МСУ, а затем их выбрали в заведомо неработоспособном виде - но Нева не потекла вспять. В большинстве российских регионов вместо выборной власти в городах, районах и поселках присутствует лишь назначенный «сверху» глава администрации - и, опять же, никаких взрывов общественного возмущения…

Меду тем, необходимость создания МСУ диктуется не только законодательством, но и элементарной логикой.

Представим себе (что нетрудно), что власть вознамерилась совершить нечто, нам категорически не нравящееся. Например, вместо детской площадки установить шеренгу гаражей. Или - внутри обжитого квартала начать многолетнее строительство. Или - приватизировать единственную в округе аптеку. Или - сдать под офис здание подросткового клуба. Список легко продолжить: каждый из нас не раз сталкивался с подобными ситуациями. Возможно и другое: власть должна что-то сделать - но не делает. Например, в доме течет крыша - а жилищная контора и бровью не ведет. Во дворе хозяйничают хулиганы - а участкового милиционера там в последний раз видели при Советской власти. Ребенка надо отправлять в первый класс - а школа в аварийном состоянии…

Список можно продолжить без труда. Что делать?

Сегодня ответ прост: просить и жаловаться, жаловаться и просить. Кого? Главу соответствующей администрации, которому, как правило, мнение населения глубоко безразлично. И не потому, что он плох: в руководящих креслах часто встречаются приличные люди. Но зачем ему учитывать мнение граждан, если он от них абсолютно не зависит и перед ними ни за что не отвечает? Единственная инстанция, мнение которой для него важно - начальство, которое его назначило. И которое, при желании, может его снять.

Если нас устраивает ситуация, при которой мы не можем заставить власть сделать то, что нам нужно, и помешать власти сделать то, что нам не нужно, то никакое МСУ нам еще сто лет не нужно. Но если она нас не устраивает - значит, нужна местная власть, зависящая от нас с вами, и решающая те проблемы, которые часто незаметны «сверху», и которые, по большому счету, не очень волнуют даже жителей соседнего района. Так ли огорчительно для жителя одной окраины города то, что на другой окраине хотят закрыть детский садик или отменить привычный автобус?

Местная власть должна иметь реальную возможность решать насущные вопросы - значит, ей нужны деньги. На соответствующей территории собираются налоги - и будет логично, если большая часть этих средств пойдет на решение местных вопросов. На то, чтобы отремонтировать школу во дворе, куда ходят только соседские детишки, засыпать яму на дороге, убрать надоевшую свалку у соседнего дома, разбить сквер, нанять дополнительного участкового милиционера, поставить детский городок… И, конечно, местная власть должна быть связана с жителями - значит, она должна быть выборной. Иначе она, как и сегодня, не будет иметь ни малейшего стимула считаться с гражданами…

Нам Европа не указ?

В демократических странах именно то, что описано выше, и называется местным самоуправлением. В соответствии с принятой еще в 1985 году Европейской Хартией МСУ (к которой в 1996 году присоединилась и Россия), МСУ, в первую очередь, означает право и возможность решать местные вопросы на месте. Конечно, имея для этого возможности - деньги, ресурсы, полномочия. Именно так устроена власть в Германии и Швеции, Польше и Италии, Швейцарии и Дании, Португалии и Нидерландах - всюду мы видим похожие в главном схемы: большинство каждодневных вопросов решает не правительство страны или органы власти крупных «субъектов» - графств, земель или кантонов, а выборные муниципалитеты.

Что касается крупных городов, то в Лондоне и Варшаве, Гамбурге и Стокгольме, Париже и Вене, Берлине и Бремене имеются выборные районные муниципалитеты. При этом в Большом Лондоне в последние 15 лет «общегородского» совета нет вообще: город управляется советами 32 районов и корпорацией Лондонского Сити. Власть при этом децентрализована, и быстро и оперативно реагирует на нужды граждан - ведь ее представители живут в максимальной близости к тем людям, на жизнь которых влияют их решения. В свою очередь, и гражданам при такой схеме куда легче «надавить» на власть, если она скверно выполняет свои обязанности.

Но почему же эта стройная и хорошо отлаженная система неважно приживается в России?

Конечно, МСУ у нас часто воспринимается не как возможность реально влиять на происходящее вокруг нас, а как пятое колесо в телеге власти. «Зачем сажать себе на голову новых депутатов и чиновников в дополнение к существующим? - говорили очень многие в 1998 году перед муниципальными выборами в Петербурге. - Нынешние хоть «наелись», а эти придут голодные…». К тому же, там, где органы МСУ избраны, роль их, как правило, ничтожна. Сидя на голодном «финансовом пайке», они, большей частью, служат своеобразным бюро жалоб, будучи бессильны решить возникающие проблемы. Но все это - не следствие естественного хода событий, не результат нашего «особого» менталитета, а логичное продолжение проводимой в последние девять лет вполне сознательной государственной политики.

Стоит напомнить, что еще десять лет назад в России работали более 30 тысяч городских, районных и поселковых Советов. Да, к их работе было немало претензий (но к кому их не было?), да, их часто обвиняли в том, что они «забалтывают» важные вопросы и вмешиваются в работу исполнительной власти - но они работали, и система постепенно налаживалась.

С осени 1991 года было введено разделение властей, и в каждом городе или районе, помимо Совета, был и наделенный собственной компетенцией глава администрации. Естественно, между «ветвями» возникали конфликты, но было бы странно предполагать, что без них можно обойтись. Однако, пришла осень 1993 года с ее «черным октябрем» и только-только встающее на ноги российское МСУ было уничтожено. Указом президента Бориса Ельцина от 9 октября 1993 года № 1617 деятельность Советов была прекращена, а их полномочия «в целях обеспечения подлинного народовластия» были переданы соответствующим администрациям.

Проведенная затем серией президентских указов реформа МСУ превратила представительные органы местного самоуправления в «полусовещательные» структуры при администрациях. Завершило эту схему разрешение назначать глав МСУ «сверху» - распоряжением губернатора или указом президента. И от «всевластия Советов» (которого, начиная с 1992 года, уже не существовало), мы вернулись к вполне реальному всевластию исполкомов, переименованных в администрации, и обладающих при этом несравненно большими, чем до 1990 года, полномочиями, сочетая присущую ранее структурам компартии власть и безответственность…

«Нижнее звено» - самое бесправное

Принятый в 1995 году федеральный закон «Об общих принципах организации МСУ» положение если и исправил, то ненамного. Да, во многих городах мэры стали избираться всенародно, многие муниципальные советы расширили свои полномочия, но появившаяся «финансовая вертикаль» сделала органы МСУ полностью зависимыми от региональных властей.

В последующие годы выяснилось, что эта схема в высшей степени устраивает региональную бюрократию.

Суть - в том, что российское законодательство составлено так, что «муниципальные» доходы в основном определяются региональными властями. И они же решают, давать или не давать «убыточным» (каковых большинство) муниципалитетам дотации. Нетрудно догадаться, к каким последствиям ведет право «высших» решать, сколько денег будет у «низших». В результате не только районы и поселки, но и крупные города - центры регионов - оказываются на «голодном пайке», поскольку финансы концентрируются в региональном бюджете. Именно это в последние годы ведет к «системным» конфликтам губернаторов и мэров областных центров. Заметим, впрочем, что таким путем губернаторы лишь воспроизводят стиль взаимоотношений федерального центра с ними самими: «центр» тоже старается оставить себе побольше денег, а регионам «спустить» поменьше. В общем, не стоит удивляться, что самое нижнее звено этой цепочки оказывается и самым бесправным. И говорить о «самоуправлении» и участии граждан в решении насущных для них вопросов просто не приходится…

Однако, именно муниципалитеты принимают на себя «первый удар» недовольства граждан! «Люди не слишком разбираются в том, кто и за что в стране и в городе отвечает, - считает председатель муниципального совета № 8 в Санкт-Петербурге Андрей Борисов, который депутатствует третий десяток лет, и по праву может считаться «дуайеном» питерского МСУ. - Они бегут к нам, поскольку мы ближе всего, и требуют решить вопрос». Между прочим, такого же мнения и Владимир Путин: в его апрельском Послании к парламенту говорилось, что «именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов, таких как о ветеранах, и за работу ЖКХ, и за очень многое, многое другое»...

Главная проблема - финансы

Что же предлагает задуманная в президентской администрации муниципальная реформа?

Для начала, предлагается уточнить понятие территории, где граждане имеют право на выборную власть. Теперь это будет населенный пункт или группа населенных пунктов, в которых проживают в общей сложности не менее тысячи человек. Там, где людей проживает меньше, не будет права на избрание самостоятельных органов МСУ.

Затем - вводится три типа муниципальных образований.

Во-первых, это будут муниципалитеты: нынешние города районного значения, поселки городского типа или объединенные в один муниципалитет небольшие поселения. Они будут наделены полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизни людей этих населенных пунктов.

Во-вторых, это будут муниципальные округа, включающие несколько муниципалитетов, и решающие «межмуниципальные» вопросы - транспортного сообщения между муниципалитетами, организации системы образования и здравоохранения, охраны общественного порядка, строительства местных дорог. По словам Дмитрия Козака, пусть сами решают - оставлять по небольшой и бедной школе в каждом из поселков, или «сброситься» на одну нормальную школу, в которую дети будут ездить на специальном автобусе (как в знаменитом фильме «Форрест Гамп»).

В этих муниципальных округах принимать все нужные решения будет «межмуниципальный» орган МСУ, представителей которого будут выдвигать входящие в него муниципалитеты. Мэров в округах не будет - заниматься местным хозяйством будет наемный управляющий, договор с которым будет заключать с одной стороны, «межмуниципальный» совет, а с другой стороны - губернатор региона. Если в округе дела идут плохо - не решаются проблемы жилищного хозяйства или выплаты зарплаты бюджетникам - управляющего можно уволить.

И, в-третьих, это будут крупные города, в том числе областные и республиканские центры, общим числом около 350, которые тоже получат права муниципальных округов. Здесь комиссия Козака предлагает сохранить выборных мэров, то есть - зафиксировать статус-кво.

Наконец, в особую «зону» МСУ выделяются Москва и Петербург, по которым предполагается принятие отдельного федерального закона, устанавливающего, как будет организовано наше самоуправление. Но в этой области пока не «озвучены» никакие предложения.

Описанные принципы муниципальной реформы видятся достаточно разумными - совершенно понятно, что в микроскопических «поселениях», где живет несколько сотен (а то и десятков) людей, при всем желании нельзя решить местные вопросы за счет местных налогов. Но главная проблема - не структурные изменения, а финансы: если органы МСУ, как сейчас, будут сидеть на «голодном пайке», то не имеет никакого значения, в каких административных границах они будут избираться. И хотя Козак все время говорит о грядущем перераспределении налогов в пользу муниципальных властей, нетрудно предсказать, что на этом пути реформа МСУ встретит серьезнейшее сопротивление в правительстве (особенно - в Минфине). Ведь вся бюджетная практика последних лет говорит о том, что «центр», стремясь держать «низы» на «финансовой игле», выступает против долговременного закрепления за ними источников доходов, предпочитая каждый год «решать вопрос» отдельно. И скептики утверждают: если рычаги влияния на МСУ и будут «выбиты» из рук губернаторов, то вовсе не для того, чтобы их отпустить совсем, а для того, чтобы их тут же перехватил «центр», создав еще одну «вертикаль»…

Заметим: весьма и весьма симптоматичны замечания, сделанные на указанном заседании Госсовета. Достаточно сказать, что предложение Дмитрия Козака о том, чтобы местным бюджетам была обеспечена финансовая автономия, не зависящая от региональных властей, заменяется другим: доходы муниципалитетов будет регулировать «центр». Смысл этой «замены» не нуждается в комментариях.

В общем, вокруг муниципальной реформы будет сломано еще немало копий…

Санкт-Петербург