|
После тяжелой и продолжительной дискуссии 16 мая 2002 года Госдума приняла
в первом чтении правительственный проект закона "Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения". Второе
чтение может пройти 19-20 июня.
Декларируя свободу гражданского оборота земель, документ
не защищает нынешних и будущих собственников земли.
В экономически развитых странах, где в гражданском обороте
"работает" полноценная собственность на недвижимость
(а к ней относятся и сельхозучастки), стоит проблема перепроизводства
продовольствия. Там сельское хозяйство - прибыльный бизнес.
Один американский штат Калифорния производит сельхозпродукции
на $27 млрд., что равняется почти половине годового бюджета
России.
Тем не менее, продовольственная проблема в мире не решена,
голодают миллионы людей. Неразрешимыми для многих слаборазвитых
стран остаются проблемы экономической заинтересованности.
Почему "крокодил не ловится, не растет кокос"?
Потому, что для этого нет необходимых экономических условий.
В Мозамбике, например, в частной собственности могут находиться
только деревья, участок же - собственность племени.
Классический случай из учебников по экономической истории
XIX-XX веков. Огромные частные латифундии и крупное помещичье
землевладение не дают сельской экономике развиваться интенсивно.
У богатых землевладельцев нет стимулов для роста производства.
Правящий класс составляет небольшая по численности группа
крупнейших собственников, которые препятствуют рыночным
преобразованиям.
Рецепты "лечения" болезни известны из тех же
учебников - ограничение размеров помещичьего землевладения,
превращение крестьян из бесправных арендаторов и дольщиков
в полноценных собственников земли, лишение латифундистов
налоговых и прочих привилегий.
Такие реформы в прошлом веке часто приводили к взрывному
росту сельхозпроизводства. Весьма последовательно реформа
проводилась, например, в Пакистане. Там разрешенный потолок
индивидуального землевладения последовательно сокращался
с 400 га в начале 60-х годов до 80 га неорошаемой земли
в 80-х годах (орошаемой - вдвое меньше). Допустимая максимальная
общая площадь участка в собственности одного лица составила
140 га, включая 60 га садов. Близкие цифры ограничений крупного
землевладения устанавливались и в Европе, например, в Чехословакии
(150 га).
Наши полуреформы
В России земли сельскохозяйственного назначения занимают
406 млн. га. Это 23,8% земельного фонда страны, к которым
можно прибавить еще 111 млн. га (6,5%) земель запаса. Россия
располагает 55% мирового чернозема. По официальной статистике,
почти треть сельхозземель находятся в частной собственности
(119 млн. га - у физических и 6,4 млн. га - у юридических
лиц). Это больше, чем площадь всех пахотных земель Европы.
Потенциал земельных ресурсов России оценивается сегодня
зарубежными экономистами в $5 трлн. Это означает, что на
сумму того же порядка собственники участков, в принципе,
могли бы получить ипотечных кредитов. Причем, на долгий
срок и под минимальный процент, поскольку недвижимость -
самое надежное обеспечение обязательств.
На практике же агропроизводству денег катастрофически не
хватает, сельхозземли используются неэффективно. Средняя
урожайность зерновых упала с 15,9 ц/га в конце 90-х годов
до менее чем 11 ц/га в последние годы. В своем выступлении
на апрельском Госсовете этого года президент Владимир Путин
сказал, что за последние 10 лет из сельхозоборота выпало
около 18 млн. га земли, что соответствует по размерам всем
землям Франции.
По нашему мнению, причина этого - в политике полуреформ.
Большая часть якобы частной земли фактически таковой не
является. В 1994-97 гг. 114 млн. га земли было передано
почти 12 млн. граждан в форме "земельных долей".
Право это оказалось эфемерным, вошло в противоречие с принятым
позже Гражданским кодексом. Выделу участков "в натуре"
противодействует администрация сельхозпредприятий. За все
время реформ выделены и превратились в реальную недвижимость
только 5% из общего числа земельных долей.
Почти ? земельных долей (74%) переданы в аренду все тем
же бывшим колхозам-совхозам, а в последнее время - еще и
нескольким крупным агрохолдингам.
Крестьянин-арендодатель находится в несправедливом положении:
он вроде бы и "собственник", но не имеет предмета
собственности (участок не выделен). Живя на селе, такой
"собственник" зачастую работает под началом своего
"арендатора" - руководителя АО (бывшего главы
колхоза-совхоза), и административно зависит от него. В лучшем
случае за аренду доли "собственнику" выплачивают
несколько мешков зерна или картошки; в худшем - лишают обманным
путем "земельной доли", вынуждая внести ее в уставной
капитал АО.
Идет скрытая концентрация "земельных долей" в
руках руководителей бывших колхозов-совхозов, регионального
чиновничества, которые превращаются в современных "латифундистов".
Они пользуются предельно мягким налогообложением, а зачастую
не платят налогов вообще.
Государственная политика в вопросе сельхозземель была ярким
примером непоследовательности власти. С одной стороны, президент
Ельцин указом 1993 года объявил земельные участки недвижимостью,
декларировал право собственников свободно распоряжаться
ими. С другой, была создана квазисобственность - "земельная
доля", а возможность её оборота была ограничена преимущественным
правом покупки "членами коллектива".
Владимир Путин в прошлогоднем Послании к Федеральному собранию
Российской Федерации призвал "не мешать развитию рынка
земли там, где он уже есть", а затем ... подписал Земельный
кодекс, который запретил возможный ранее оборот земель сельхозназначения
- до принятия специального закона.
В президентском Послании к Федеральному собранию этого года
центральными были тезисы об экономической свободе, защите
прав собственности, устранение излишних функций чиновников,
о поддержке малого бизнеса, к которому относится большая
часть крестьянских хозяйств. Звучал и призыв эффективно
использовать землю. Но вскоре нынешний президент, выслушав
агрессивные рекомендации губернаторов на Госсовете, одобрил
прямо противоположные вещи. Он пообещал регионам, что у
них будет право самостоятельно определять момент введения
в действие закона об обороте сельхозземель, "благословил"
приоритетное право государства на приобретение любого частного
участка, а также запрет иностранцам покупать землю в России
в переходный период.
Земля - чиновникам
Как известно, законопроект "Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения" разработан в соответствии с нормой недавно
принятого Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК).
Последний разрешил торговлю землей, сняв противоречие положений
Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК) об обороте
участков. Дело в том, что наш Гражданский кодекс содержит
две взаимоисключающие нормы. Первая "дозволяет"
распоряжение только в случае, если участок не ограничен
в обороте законами о земле (п. 3 ст. 129). Вторая же, вступившая
в силу только в 2001 г. с принятием 17 главы ГК, - устанавливает,
что собственник может распоряжаться участком всегда, если
только последний не исключен из оборота (п.1 ст. 260).
Декларация проекта о разрешении оборота является главным
позитивным элементом правительственного законопроекта. И,
к сожалению, единственным. Из текста явствует, что субъект
Федерации или, если это предусмотрено законом субъекта Федерации,
орган местного самоуправления наделяется правом преимущественной
покупки в отношении любого частного участка сельхозназначения
(пп. 1-4 ст.6). О своем намерении совершить сделку по определенной
цене формальный собственник обязан письменно известить высший
исполнительный орган субъекта федерации либо - если допустит
субъект - орган местного самоуправления. Ждать от чиновника
согласия придется в течение месяца. А для продажи земельного
участка по цене, меньшей ранее заявленной, или с изменением
других существенных условий договора придется подождать
еще - по месяцу после каждого изменения договора. Характерная
деталь: в проекте нет ни обязательства субъекта по выкупу
участка по заявленной цене в определенный срок, ни ответственности
чиновников в случае отказа от выкупа. При нарушении же гражданином
преимущественного права покупки субъект или орган местного
самоуправления вправе в течение года требовать перевода
на них прав любого покупателя.
Фактически описанная в проекте система преимущественной
покупки участков чиновниками означает, что администрация
наделяется правомочиями со-собственника в отношении всех
существующих в стране частных участков сельскохозяйственного
назначения. Такие нормы ограничивают права собственников
участков в нарушение Конституции.
Всем в суд!
К сожалению, проект содержит много других норм, которые
препятствуют реализации конституционных прав собственников
участков.
Допускаются ограничения оборота "иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации" (п.2 ст.1),
т.е. актами исполнительной власти. Между тем, Конституция
определяет, что права гражданина могут быть ограничены для
конституционных целей только федеральным законом и только
в той мере, в какой это необходимо (п.3 ст.55). Именно это
требование нарушают нормы проекта об изъятии участка за
его ненадлежащее использование и за "вред окружающей
среде" (п. 3 ст. 5), равно как и подобные нормы, имеющиеся
в ГК и ЗК.
Помимо норм, регулирующих права нынешних земельных собственников,
правительственный проект содержит положения, которые регулируют
появление землевладельцев в будущем. Это статьи о праве
субъектов разрешать приватизацию государственных земель,
о внеконкурсной передаче участков в аренду, о частичном
запрете собственности на сельхозземли для иностранцев, а
также нормы об ограничениях размеров участков в собственности
одного лица.
Согласно проекту приватизация земельных участков сельскохозяйственного
назначения на территории субъекта осуществляется с момента,
установленного законом этого субъекта (п.3 ст.1). Это означает,
что федеральная власть отказывается от части своих прав
как собственника в пользу субъектов Федерации. Но право
граждан на приватизацию участков сельскохозяйственного назначения
не может быть различным на территории различных субъектов
Федерации. Если будущий закон все же установит иное, то
любой гражданин или организация будут вправе обратиться
за разъяснением и защитой в Конституционный суд.
Эта собственность будет вечной
Сторонники сохранения государственной собственности на
землю и в правительстве, и в Думе настойчиво повторяют тезис
о приоритетности арендных отношений. Между тем, по проекту
государственные (муниципальные) участки сельхозземель передаются
в аренду безо всяких конкурсных процедур (п.2 ст.7). Это
более чем странно: после десятилетия рыночных реформ в России
уже никого не нужно убеждать, что внеконкурсная раздача
участков несправедлива, создает условия для коррупции и
заведомо ущербна для доходов бюджетов.
Сторонникам исключительно государственной собственности
на землю, ратующим за использование китайского опыта, интересно
будет узнать новости из Поднебесной. За последнее десятилетие
по всему Китаю - на окраинах его провинций - все чаще происходят
настоящие мини-войны между соседними деревнями и кланами
с использованием огнестрельного оружия, вплоть до самодельных
пушек. Причина раздоров - борьба за доступ к воде, за арендуемую
крестьянами государственную землю.
Статья 13 проекта устанавливает, что к ранее заключенным
договорам аренды земельной доли применяются правила, регулирующие
отношения по договору доверительного управления имуществом.
Иначе говоря, законопроект подменяет существующие договорные
отношения аренды на отношения доверительного управления.
Произвольное обращение с институтом собственности нарушает
целый ряд положений Конституции (ст.2; п.1 ст.8; п.1 ст.45)
и ряд норм ГК РФ, регулирующих институт доверительного управления
(ст. 1014, 1016-1018 ГК РФ), а также создает возможность
скрытого - через залог и продажу - распоряжения имуществом
без согласия бывшего арендодателя земельной доли (п.3 ст.1022
ГК РФ).
роме того, наносится ущерб агропроизводству, в частности,
ряду крупных агрохолдингов, которые сегодня обрабатывают
тысячи гектаров угодий на условиях аренды земельных долей.
В предлагаемых новых условиях они не смогут продолжать бизнес,
так как в результате указанной подмены понятий эти фирмы
должны будут работать уже не в свою пользу (как арендаторы),
а в пользу собственника земельной доли (как управляющие).
Правительственный проект вводит запрет в отношении собственности
на участки сельскохозяйственного назначения для иностранных
граждан и иностранных юридических лиц, в капитале которых
доля иностранцев составляет более 50% (п.2 ст.2). Ирония
ситуации в том, что, формально говоря, эта норма стимулирует
приток портфельных инвестиций, среди которых велика роль
спекулятивных "горячих" денег, на которых мы уже
обожглись в 1998 году. Впрочем, приход даже портфельных
иностранных инвесторов маловероятен. Если вдруг обнаружится
превышение запретных 50% (а как это предвидеть в открытом
АО?), то участок может быть принудительно продан по конкурсу
(п.2 ст.5). Заметим, что продажа по конкурсу позволяет административным
путем вводить произвольные условия (например, ограничить
круг покупателей). А это уменьшит цену, нанесет ущерб будущему
собственнику, заранее отвадит инвесторов. По нашему мнению,
запрет собственности для иностранцев может блокировать любые
зарубежные инвестиции в сельское хозяйство, "отрезая"
возможность привлечения сюда серьезных долгосрочных инвесторов.
Зеленый свет для латифундий
Не обошел правительственный проект и любимую левыми депутатами
тему "борьбы с латифундизмом". Однако предложенное
в тексте решение скорее напоминает имитацию, чем реальное
ограничение крупного землевладения.
Посудите сами: максимальная площадь находящихся в собственности
одного лица сельхозугодий, расположенных на территории одного
района, устанавливается законом субъекта Российской Федерации,
но не менее 35% общей площади сельскохозяйственных угодий
в границах района (п.2 ст.3). На практике это будет означать,
что максимальные размеры должны быть не менее 10-100 тысяч
га сельхозугодий, в зависимости от размера района. Но выше
- пожалуйста. Очевидно, что от зарубежного опыта отличаются
не только цифры законопроекта (на три порядка!), но и сам
принцип: за рубежом - не более, у нас - не менее. Возможно,
наше правительство учитывает не современный, а исторический
зарубежный опыт XVII-XVIII веков, когда создавались латифундии
из завоеванных и государственных земель. Современный же
зарубежный опыт и российская практика показывают, что эффективно
использовать такие большие площади невозможно. Очевидно,
что такой "потолок" установлен в интересах бывших
колхозов и совхозов, которые занимают участки в 5000 га
и более. У этих российских "латифундистов" с сотнями
работников производительность втрое меньше, чем на небольших
(в несколько десятков га) частных фермах Западной Европы.
В развитых странах основным ограничителем земельной собственности
выступает налоговое бремя, чаще всего в форме налога на
недвижимость. Там налог определяется в соответствии с детальным
законодательством и на основе объективных данных. У нас
же все наоборот: пресловутая "кадастровая оценка"
и налоговые "коррективы на местоположение" осуществляются
чиновниками произвольно - по почти советскому, написанному
чиновниками для чиновников, Закону РСФСФ "О плате за
землю" (ст. 5). До недавнего времени это делалось откровенно
беззаконно - на основании постановлений правительства и
в противоречии с названным Законом. В новом Земельном кодексе
о кадастровой оценке для целей налогообложения упомянуто
вскользь (п.5 ст. 65). Это напоминает юридическую "отмазку",
которую продавили через законодателей чиновники, чтобы иметь
свободу рук. Они сегодня, по существу, сами от лица государства
определяют размер налогового бремени на землевладельцев.
А теперь, уважаемый читатель, представьте себе увлекательный
процесс "уторговывания" этого бремени между чиновником
Федеральной службы земельного кадастра (руководитель - Сергей
Сай) и новым российским "латифундистом". Видимо,
есть вещи, которые членам правительства гораздо интереснее,
чем уроки истории.
Квазисобственники
О статьях проекта, посвященных "исправлению"
земельной доли, приходится говорить особо. Владелец земельной
доли (пая) занимает странное "промежуточное" положение
между собственником нынешним и будущим - он лишь в перспективе
может стать собственником реального участка. За десятилетие
реформы миллионы граждан на личном опыте убедились в том,
что введение института земельной доли было огромной ошибкой
исполнительной власти. Интересно посмотреть, как она ее
исправляет.
Проект определяет земельную долю как долю в праве общей
собственности в соответствии с ГК. Между тем, по своей сути
понятие "земельная доля (пай)", введенное Указом
Президента в 1993 году, принципиально отлично от того, что
ГК определяет как долю (по сути - идеальную) в праве общей
собственности на вещь. Земельная доля по Указу означает
право на определенное количество гектаров всех земель бывшего
колхоза/совхоза (на практике - из нескольких массивов земель,
специально предназначенных к выделу). При этом собственники
земельных долей имеют право без согласия других собственников
на выдел земельного участка в натуре. Приравнивая "указную"
земельную долю к описанной в ГК доле в праве общей собственности,
проект лишает миллионы граждан права на выдел участка в
натуре без согласия других собственников, которое они сегодня
имеют по Указу. Что нарушает уже упоминавшиеся нормы Конституции
(ст.2; п.3 ст.55). Таким образом, проект игнорирует действительное
положение дел, придает земельной доле лишь формально непротиворечивый
юридический статус.
Более того, создаются условия для национализации: при жестком
сроке, который отводится для выдела участков, в проекте
нет механизмов для выдела участков на местности, которые
могли бы гарантировать конституционные права собственников
земли. По проекту земельные доли должны быть превращены
в земельные участки с определением границ на местности в
течение двух лет (п.3 ст.12). По истечении этого срока субъект
Федерации или орган местного самоуправления вправе требовать
по суду передачи невыделенной части участка в государственную
(муниципальную) собственность. Для этого им будет достаточно
показать, что "неиспользование нанесло существенный
вред окружающей среде, в том числе земле как природному
объекту". Отметим одну "техническую" деталь,
которая может стоить заинтересованным лицам очень дорого.
При установлении в счет земельной доли границ участков
на местности граждане попадают в зависимость от чиновников
и землеустроителей, которые определяют "местоположение"
участков (п.1 ст.4; п.1 ст.12).
Вперед в средневековье
Предложенный проектом механизм запуска оборота сельхозземель
не сработает. Декларацию о свободе оборота с избытком перевешивает
огромное количество недостатков и даже пороков. Теоретически
эта декларация может быть реализована, но только при условии
внесения в текст проекта существенных изменений. И это не
только личное мнение автора. Многие из упомянутых проблем
звучали во время обсуждения проекта на пленарном заседании
в выступлениях депутатов, которые представляли мнение целых
фракций, например, Алексея Михайлова ("Яблоко"),
Григория Томчина (СПС).
Представитель "Яблока" высказал интересную мысль
по центральной проблеме проекта - о преобразовании земельных
долей в реальные участки. Почему не установить законом ясные
процедуры преобразования земельных долей в земельные участки,
почему не использовать жребий, по которому заранее определенные
на плане участки распределяются между всеми долями и их
собственниками?
В том, что проект будет принят, никто не сомневается -
в Думе четыре проправительственные фракции составляют большинство.
Сегодня речь идет о возможности внести в проект разумные
поправки, хотя ее может и не представиться. Как показывает
опыт недавнего прошлого, несмотря на непростой, подобно
церемониям китайского императорского двора, регламент Думы,
"политически важные" законопроекты порой проводятся
по иному, неписаному правилу: "нам рекомендовали".
Дальнейшее зависит от содержания поправок. Сейчас приходится
предполагать худший вариант - расширение прав регионов по
запрету-разрешению оборота участков на "своей"
территории, сохранение "первоочередных прав" чиновников
и приоритета государственной аренды. На практике это будет
означать продолжение административного произвола, инвестиционный
голод, неэффективное использование земли. Иного не может
быть на землях латифундий, создание которых обеспечит лишь
"урожай" дешевых земельных долей для немногих
и "защищенную" от внешних инвесторов приватизацию
земли в интересах "дружественных" администрации
структур.
ВЫНОСЫ-АКЦЕНТЫ
Чиновники наделяются правомочиями со-собственника в отношении
всех существующих в стране частных земельных участков.
Законопроект подменяет существующие договорные отношения
аренды на отношения доверительного управления. Крупные агрохолдинги,
которые обрабатывают тысячи гектаров на условиях аренды,
не смогут продолжать бизнес.
Правительство учитывает не современный, а исторический
зарубежный опыт XVII-XVIII веков, когда создавались латифундии
из завоеванных и государственных земель.
Миллионы граждан могут быть лишены права на выдел участка
в натуре без согласия других собственников. Сегодня они
это право имеют.
|
