Напомним, что 27 августа 2001 года проект, разработанный в ЦИК, был внесен в Государственную Думу президентом, 31 октября – был принят в первом чтении и вызвал небывалый интерес: к нему было подано больше трех тысяч поправок от всех думских фракций. После того, как закон вступит в силу, в стране грядет третья по счету «электоральная революция».

Первая редакция этого «базового» закона (все прочие российские избирательные законы, в том числе и региональные, не могут ему противоречить) была принята в 1994 году, вторая – в 1997 году. При этом каждый раз в закон вносились серьезные изменения, должные поставить надежный барьер на пути тех, кто стремится нечестным путем обеспечить себе победу. Увы, каждый раз впоследствии выяснялось, что “штопка” предшествующей версии оказалась некачественной, и в оставшиеся “дыры” легко проскальзывают недобросовестные кандидаты.

Хотелось бы верить, что третья попытка окажется более успешной, нежели две первые.

Заслон для «административного ресурса»

О решающей роли, которую на выборах все больше и больше играет «административный ресурс», мне не раз приходилось писать на страницах «РФ сегодня». Не раз предлагались и методы борьбы с «административным ресурсом» - в частности, в мае 2001 года в Думу были внесены соответствующие поправки к закону о гарантиях избирательных прав, разработанные автором статьи вместе с питерским депутатом Госдумы Александром Шишловым (нынешним председателем Комитета по образованию и науке). Впоследствии выяснилось, что немалая часть наших предложений вошла в «президентский» проект – что лишний раз говорит об их актуальности. И ключевым из них стало установление в законе жесткой обязанности всех лиц, замещающих государственные должности категории «А» в органах исполнительной власти (кроме президента или премьера, исполняющего обязанности президента) уходить в отпуск на время предвыборной кампании.

Известно, что «обычные» государственные и муниципальные служащие, баллотирующиеся на выборах, после регистрации кандидатами обязаны брать отпуск. Но это не правило ранее не распространялось на должностных лиц категории «А» - к которым относятся президент, премьер и другие члены правительства, губернаторы, председатель Счетной Палаты и его заместитель, Генеральный прокурор, судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, и некоторые другие лица. Они не обязаны уходить в отпуск, даже если являются кандидатами, и могут продолжать работать на своем посту. Что, как мне приходилось писать, и составляет их главный «административный ресурс», поскольку за ними сохраняется право принятия решений, которого все остальные кандидаты лишены. Так, никто из соперников действующего губернатора, баллотирующегося на второй срок, не может во время избирательной кампании подписать распоряжение о выделении бюджетных средств на социально значимые цели, установить надбавки врачам или учителям, ввести бесплатный проезд пенсионеров на пригородных электричках или увеличить размер детских пособий…

Теперь, после принятия закона, подобное станет невозможным – претендующему на новый срок губернатору или баллотирующемуся в депутаты Госдумы министру придется вести кампанию в одинаковых условиях с другими кандидатами, а не быть «более равным, чем другие». Кроме этого, в закон вошло наше предложение, согласно которому лицам, занимающим должности категории «А» в исполнительной власти, будет запрещено агитировать за других кандидатов. После этого ни министры (если только они сами не являются кандидатами) не смогут агитировать за протежируемую ими партию, ни губернаторы не смогут на региональных выборах агитировать за списки «своих» кандидатов, используя служебное положение.

Еще одно принципиальное положение закона, ограничивающее использование «административного ресурса» – запрет баллотироваться на досрочных выборах губернаторам и главам муниципального образования, ушедшим в отставку или смещенным с поста. «Маленькие хитрости», когда губернатор (скажем, Константин Титов в Самарской области или Аман Тулеев в Кемеровской) подает в отставку, а затем легко избирается вновь, пользуясь сокращенными сроками кампании и неподготовленностью соперников, давно пора было прекращать. Кстати, и для президента введено аналогичное ограничение…

И, наконец, чрезвычайно важным является положение, вводящее обязательную двухтуровую систему выборов губернаторов, президентов и глав республик. Сегодня во многих регионах губернаторы избираются в один тур. Это, с одной стороны, облегчает переизбрание действующему главе региона, заведомо имеющему относительное преимущество над соперниками, а с другой стороны – позволяет победить тому кандидату, который набрал (как, например, в Псковской области) чуть более 25% голосов избирателей. Кстати, одновременно с требованием проводить выборы в два тура, закон обязывает во втором туре набрать для победы более 50% голосов избирателей, пришедших на участки. Это, без сомнения, повысит легитимность избранных губернаторов, которые будут представлять большинство, а не меньшинство граждан.

Выборы будут «партийными»

Одно из наиболее важных положений нового избирательного закона – придание не только федеральным, но и региональным выборам «партийного» характера. Что совершенно необходимо для развития в стране нормальной политической системы.

Во-первых, закон устанавливает, что, начиная с июля 2003 года (с момента окончательного вступления в силу федерального закона «О политических партиях в РФ»), не менее 50% состава региональных законодательных органов должны избираться по партийным спискам. Это приведет к весьма существенному изменению «политического климата» на местах. Известно, что эти положения вызвали сильное недовольство у ряда губернаторов, давно научившихся обеспечивать «нужные» результаты выборов депутатов в одномандатных округах. Теперь же в выборы по спискам включатся региональные отделения федеральных партий, котрые губернаторам, как правило, неподконтрольны. Что же, чем более парламент независим от исполнительной власти – тем лучше обеспечиваются интересы избирателей. И наоборот. Заметим, что закон отныне рассматривает в качестве избирательных объединений только политические партии – времена блоков-«однодневок», наспех сколоченных под выборы, и исчезнувших сразу после них, безвозвратно уходят в прошлое.

Во-вторых, теперь партии, представленные в Госдуме (прошедшие по спискам на последних выборах) смогут выдвигать кандидатов на выборах любого уровня, не собирая для их регистрации подписи и не внося избирательного залога. С одной стороны, этот «гандикап» для парламентских партий дает им определенные преимущества при выдвижении кандидатов. Но, с другой стороны, система сбора автографов избирателей давно уже исчерпала себя. В свое время авторы этой системы хотели как лучше и полагали: собрать подписи в свою поддержку смогут только кандидаты, являющиеся известными и уважаемыми людьми - и именно из таких и будут выбирать депутата, мэра, губернатора или президента. Но это - в теории, а на практике вышло как всегда: по всей России быстро образовались профессиональные команды сборщиков, готовые за установленную плату принести подписи для регистрации кандидатом хоть Юлия Цезаря, хоть Кощея Бессмертного. Когда же на черном рынке стали доступны компьютерные базы данных с адресами граждан - процесс сбора превратился в полную «профанацию искусства». И сегодня «подписная» система выгодна только богатым кандидатам и многочисленным фирмам, специализирующимся на регистрации кандидатов “под ключ”.

В-третьих, все партии и избирательные блоки, участвующие в выборах, будут получать равное бесплатное эфирное время для агитации. Первоначально предполагалось, что этот «лимит» будет зависеть от результатов последних выборов, но при втором чтении удалось изменить положение, усиливающее неравенство кандидатов.

Среди иных новаций – обязанность всех партий и блоков публиковать свои предвыборные программы, право кандидатов, выдвинутых одним избирательным объединением по многомандатным округам, образовать общий избирательный фонд для ведения кампании, и увеличение с одной трети до половины числа членов избирательных комиссий, назначаемых по представлению партий.

Кандидатская жизнь

Новый закон существенно меняет ранее действовавшие положения, касающиеся статуса кандидатов и правил ведения предвыборной агитации.

Начнем с того, что кандидата нельзя будет снять с выборов за то, что в его декларации о доходах или имуществе допущены какие-либо (сознательные или несознательные) ошибки. И вообще снять кандидата теперь сможет только суд, а избирательные комиссии этого права лишаются. Наконец, судебная отмена регистрации кандидата будет возможна не позднее, чем за пять дней до выборов – таким образом, у них будет возможность обратиться в вышестоящий суд и попытаться обжаловать решение о снятии.

Конечно, наиболее спорным из этих пунктов кажется запрет на снятие кандидатов, представивших недостоверные сведения о своих доходах и имуществе. Тем не менее, логика закона вполне оправдана, и служит уменьшению произвола в отношении кандидатов. Не раз на минувших выборах встречались ситуации, когда одних кандидатов снимали с регистрации за мелкие ошибки в декларации, других же – оставляли кандидатами несмотря на куда более грубые «неточности». Более того, было немало случаев, когда кандидата снимали, обвинив его в несуществующих «ошибках» - и, пока он доказывал, что ни в чем не виноват, выборы проходили без его участия.

В общем, будет вполне достаточно, если избирательные комиссии, как и записано сейчас в законе, установив наличие «неточностей», сообщат о них гражданам. После чего избиратели самостоятельно решат, голосовать за таких кандидатов, или нет. Заметим, что, по опыту последних выборов, имущественное положение кандидатов (как и ошибки в их декларациях) не слишком волнует граждан. Они и так знают, что кандидаты в губернаторы, мэры или депутаты – как правило, люди не бедные. А кое-кто из особо богатых кандидатов специально ведет свою кампанию под лозунгом «все свои проблемы я уже решил, теперь я буду решать ваши»…

Целый «блок» изменений ужесточает правила ведения предвыборной агитации.

Во-первых, само определение агитации становится более конкретным. Ранее в качестве агитации рассматривались только призывы голосовать за или против кандидата. Теперь к ним добавляются «описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата», что весьма распространено на выборах – гражданам объясняют, что такой-то кандидат, будучи избранным, таким-то путем сделает их всех счастливыми.

Кроме этого, как агитация, будет рассматриваться и любое распространение информации о кандидате, не связанной с его профессиональной деятельностью. Правда, агитировать за кандидатов можно будет не после регистрации, как сейчас, а сразу после выдвижения.

Во-вторых, вводится запрет на предоставление для агитации телевизионного эфира или печатной площади в СМИ, учрежденных менее чем за год до выборов. Известно, что на каждых выборах в массовом порядке появляются газеты-«выбирайки», созданные специально для данной кампании, и направленные на прославление «своих» кандидатов и поливание грязью «чужих». Само собой, в таких изданиях не встречается никаких, положенных по закону, указаний на оплату соответствующей агитации из избирательных фондов конкретных кандидатов или избирательных блоков.

После выборов эти газеты исчезают так же стремительно, как и появляются, а найти их издателей и авторов, как правило, не могут. А часто и не хотят – если «выбирайки», как это нередко бывает, выпускаются кандидатами или блоками, обладающими «административным ресурсом». Единственное исключение из этой нормы – запрет не распространяется на СМИ, учрежденные политическими партиями: агитация в пользу «своей» партии в них может проводиться вне зависимости от срока учреждения. И еще одна назревшая мера: запрет редакциям печатных СМИ менять тираж и периодичность выхода во время кампании, публикуя агитационные материалы: так называемые «спецвыпуски» популярных газет, сделанные увеличенным тиражом для конкретного кандидата, давно стали печальной традицией.

В-третьих, закон вводит обязанность редакций газет и журналов в случае публикации бесплатных агитационных материалов сообщать о том, что публикация эта именно бесплатная, и о том, кто ее разместил. При необходимости, это даст возможность всем другим кандидатам требовать от данного СМИ предоставления аналогичной возможности – поскольку закон гарантирует равенство кандидатов, в том числе при доступе к СМИ.

В-четвертых (это также снижает эффективность «административного ресурса»), любые публичные выступления кандидатов на мероприятиях, проводимых органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями и учреждениями разрешаются лишь в том случае, если об этом мероприятии известили всех остальных кандидатов по данному округу, и всем им дали возможность выступить. Актуальность этого положения не вызывает сомнений: хорошо известны примеры, когда протежируемым властью кандидатам обеспечивают неограниченные возможности выступления на конференциях учителей и врачей, на отчетных собраниях, проводимых администрациями, и на других мероприятиях, формально не носящих агитационного характера, но позволяющих кандидатам де-факто вести агитацию в свою пользу. Излишне будет говорить, что никто из соперников на такие мероприятия не допускается.

И, в-пятых, уже при втором чтении законопроекта из него было исключено положение, запрещающее призывать граждан не участвовать в голосовании. Что вполне разумно: каждый гражданин вправе призывать своих сограждан не участвовать в выборах, чтобы добиться проведения новых выборов, если все выдвинутые кандидаты кажутся ему неподходящими.

Нужна ли «избирательная вертикаль»?

Наиболее спорные положения нового закона касаются формирования избирательных комиссий и подведения итогов голосования.

Если говорить об избирательных комиссиях – отныне окружные, территориальные и участковые комиссии (а также их председатели) будут назначаться вышестоящими избиркомами, без участия органов государственной власти и местного самоуправления. Исключение – ЦИК, для которого сохраняется прежний порядок формирования (треть состава назначает Дума, треть – Совет Федерации, и треть – президент), избирательные комиссии субъектов Федерации, которые, как и раньше, будут назначаться на паритетной основе законодательными собраниями регионов и губернаторами, и комиссии муниципальных образований, назначаемые органами МСУ. Однако, контроль все равно сохраняется за ЦИК – он получает право назначать по два члена каждого из региональных избиркомов, и только по представлению ЦИК будут назначаться председатели этих комиссий. Аналогично этому, председатели избирательных комиссий муниципалитетов будут назначаться только по представлению региональных избиркомов.

Описанная «избирательная вертикаль» вызывает большие вопросы – как известно, на выборах любого уровня и так не счесть претензий к работе избирательных комиссий, большей частью, связанных с их предвзятым отношением к кандидатам. Нередки случаи, когда избирком превращается из «судьи» в «игрока» - и начинает откровенно «подыгрывать» одним кандидатам, ущемляя права других. Чаще всего эти привилегированные кандидаты оказываются кандидатами от «партии власти» - в свете чего следовало бы подумать не об укреплении «избирательной вертикали», а совсем о другом. Например, о том (соответствующая поправка предлагалась, но не прошла), чтобы вообще исключить исполнительную власть из процесса формирования избирательных комиссий, сохранив это право только за представительными органами, где присутствуют разные политические силы.

Что касается организации голосования, то чрезвычайно существенной видится норма, разрешающая досрочное голосование только на местных выборах. Уж столько написано (в том числе и автором) о том, как досрочное голосование превращается в «конвейерный» подкуп избирателей, которых буквально автобусами завозят на участки, чтобы они проголосовали за «нужного» кандидата в обмен на «гуманитарную помощь», а то и за небольшую плату. На выборах депутатов Госдумы досрочное голосование уже отменено, теперь его не будет и на региональных выборах.

Изменится и порядок подведения итогов выборов. Главное – установлена минимальная явка избирателей, при которой выборы считаются состоявшимися: не менее 20% на федеральных и региональных выборах (на местных выборах никаких ограничений не вводится). Правда, законом субъекта Федерации можно увеличить этот «барьер» до любой величины. Но если выборы проводятся в два тура – никакого порога явки быть не может. То же относится к повторным (если выборы признаны несостоявшимися или недействительными) и дополнительным выборам, назначаемым в случае досрочного прекращения полномочий выборного лица – депутата, губернатора или мэра.

И еще одно положение: избирательные комиссии будут обязаны размещать в компьютерной сети Интернет результаты федеральных и региональных выборов с «разбивкой» по избирательным участкам. Трудно переоценить важность этой нормы, делающей результаты выборов общедоступными и «прозрачными».

Конечно, в закон удалось включить далеко не все необходимые положения, которые бы могли сделать выборы более равными и честными. Так и не стала реальной отмена результатов выборов за нарушения, допущенные победившим кандидатом (сохранен порочный принцип «победа все спишет», когда отменить результаты можно лишь тогда, когда неверно подсчитаны голоса). По-прежнему разрешена благотворительность, оказываемая будущими кандидатами до начала избирательной кампании (своего рода “подкормка” округа, как при ловле рыбы). Кандидаты, как и раньше, не смогут обращаться в суд в случае нарушения средствами массовой информации законодательства о выборах (а избирательные комиссии и прокуратура делать это могут, но вовсе не обязаны, что мы и наблюдаем)…

Впрочем, будем надеяться, что придет пора и этих поправок.

Санкт-Петербург