Административная реформа — иными словами, РЕФОРМА ВЛАСТИ — была первой из объявленных Владимиром Путиным.

Начало ей было положено два года назад: 13 мая 2000-го, вскоре после инаугурации, был подписан указ № 859 о создании семи федеральных округов.

Если последующие реформы — налоговая, пенсионная, жилищно-коммунальная или военная — в общественном сознании, как правило, связываются с правительством, то административная реформа связывается исключительно с президентом, не устающим говорить об "укреплении государства" как о главной стратегической задаче.

Возможно, поэтому мало кто отваживается усомниться в том, что для решения этой задачи выбраны верные методы. А редкие критические голоса тонут в дружном хоре пропагандистов, радующихся "вертикали" и "сильному государству".

Государство, впрочем, получается не сильное, а наглое. И весьма напоминающее то, которое уже было…

Прокураторы на марше

"Институт полпредов удался", — удовлетворенно заметил Владимир Путин, встречаясь со своей семеркой "прокураторов". А в апреле 2002 года в президентском послании прозвучало, что "федеральная власть реально стала ближе к регионам" и "настало время перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций". Заметим, что за минувшие два года на "окружном уровне" успели создать свои структуры едва ли не все федеральные ведомства — от ФСБ, МВД, МНС и прокуратуры до Минюста и Минздрава, и активно лоббируются предложения отдать в распоряжение полпредов бюджетные трансферты и субсидии, направляемые в регионы.

Следующий шаг — превращение полпредств в неконституционные "правительства округов", лишенные при этом какого-либо противовеса в виде избранных гражданами представительных органов…

Между тем институт полпредов принципиально не мог удаться — потому что он вообще не нужен. Ведь все возложенные на прокураторов задачи либо не имеют никакого отношения к реальным потребностям граждан, либо должны выполняться существующими в государстве структурами.

Так, разрекламированное "приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным" — рутинная функция прокуратуры. Именно она должна следить за "несоответствиями", исправление которых является перманентной процедурой, поскольку федеральные законы постоянно меняются. И если эта задача не решается, надо не вводить пост полпреда, а увольнять прокурора. А еще более существенно то, что граждан мало волнует расхождение региональных законов с федеральными. Источником нарушений их прав является совсем другое: например, "урезание" федеральной властью доходов регионов и перекладывание "вниз" ответственности за повышение зарплат "бюджетникам" и финансирование ветеранских льгот. Но что-то не слышно, чтобы полпреды были озабочены этими проблемами.

Как, впрочем, и другими, реально волнующими граждан.
Зато, как показывает практика, полпредов очень даже волнует, как они выглядят с точки зрения положенных номенклатурных благ (помните ельцинское "Не так сели!"). И вот ради одного полпреда выселяют Дворец бракосочетания, ради другого (к чести его, впоследствии отказавшегося от "подарка") — Дворец пионеров.

Передвижения полпредов по городам и весям — не иначе, как кортежем, с охраной, сиренами и мигалками. А для пущей таинственности телефоны приемных полпредов в "столицах округов" засекречены настолько, что в отличие от телефонов администрации президента и, страшно сказать, самого президента отсутствуют даже в справочнике правительственной ВЧ-связи…

Что касается других заявленных функций прокураторов, то бороться с коррупцией может и должно МВД. Докладывать президенту, как идут дела в федеральном округе, могут референты, изучив местную прессу. "Координировать работу федеральных структур" на территории регионов, входящих в федеральный округ, нет никакой необходимости. В какой "координации" нуждается работа налоговой инспекции Петербурга и Калининграда? Или таможни на Таймыре и в Туве? Или антимонопольных ведомств Чукотки и Приамурья?

Так что гражданам от полпредов — ни тепло ни холодно. И обходиться без них можно и нужно — но было бы странно, если бы чиновники, имеющие статус вице-премьеров, членство в Совете безопасности, госохрану и прямой выход на президента, ограничились парадно-декоративными функциями.

Они и не ограничиваются: каждый из семерки прокураторов уверен, что ежели президент — полновластный хозяин страны, то полпред — такой же хозяин федерального округа. И вправе распоряжаться в нем, как в дарованной "на кормление" вотчине. То есть всем руководить и ни за что не отвечать.

И вот уже вокруг каждого из прокураторов создан свой "центр притяжения" со всеми необходимыми атрибутами власти — "силовиками", приближенными коммерческими структурами, подконтрольными СМИ и так далее. И конечно, с избирательными штабами, ибо главное, чем занимаются полпредства (если не считать участия в переделе собственности), — вмешательство в региональные выборы. Где-то это принимает запредельную форму, как в Ингушетии, где-то оборачивается фарсом, как в Приморском крае, где-то приводит к перемещению чиновников полпредств в губернаторские кресла, как в Тюмени или Воронеже. Но почему-то везде воспринимается как должное!

Так, в ведомстве приволжского прокуратора Сергея Кириенко открыто заявляли: "мы могли снять Климентьева" (на выборах в Нижнем Новгороде), "мы решили не снимать Илюхина" (на выборах в Пензе), давая понять, что решение вопроса зависело исключительно от них. С какой стати? Разве закон, запрещающий госслужащим заниматься агитацией, полпредам не писан? Или де-факто считается, что полпред, как тень президента, выше закона и может судить, казнить и миловать?

Принцип Калигулы

Другое направление административной реформы — изменение принципа формирования Совета Федерации — так же, как и создание полпредств, ничуть не улучшило соблюдение интересов граждан. Скорее наоборот.

Недавнее (правда, в итоге так и несостоявшееся) назначение членом СФ от Ленин-градской области Альфреда Коха стало последней каплей в доказательстве сомнительного характера нынешнего принципа делегирования сенаторов.

Прежний сенат, состоявший из губернаторов и спикеров Законодательных собраний, был хотя бы уважаем. Сенат же нынешний стал жалок и заставляет вспомнить императора Калигулу, который объявил сенатором своего коня. В этом СФ присутствует множество персонажей, имеющих отдаленное отношение не только к законодательному процессу, но и к регионам, делегировавшим их в верхнюю палату. И которые они не всегда могут показать на карте, поскольку большей частью являются постоянными жителями Москвы, о чем не раз писала "Новая газета"…

Но суть дела не только в отсутствии у сенаторов географических познаний. Суть дела в том, что СФ, многие члены которого обязаны своим сенаторством исключительно воле Кремля, перестал быть органом, которым он обязан быть, — защищающим интересы жителей регионов. Приведем наиболее показательный пример.

В декабре прошлого года "реформированный" СФ дружно одобрил федеральный бюджет-2002, где доля доходов регионов в консолидированном бюджете России была снижена до 29% вместо 50%, гарантированных Бюджетным кодексом. Потери регионов составили 450 миллиардов рублей — в среднем по 3 тысячи рублей в год на каждого жителя. Неминуемым последствием будут рост тарифов на общественный транспорт и платы за квартиру, нехватка средств на школы и поликлиники, детские сады и лекарства для льготников. И что-то не слышно было, чтобы московские "представители регионов" молвили хоть слово в их защиту.

Ну а членом СФ от Ленобласти вместо Коха стал Валерий Голубев — председатель комитета по туризму питерской администрации. Не надо спрашивать, какое отношение он имеет к представляемому региону. Вполне достаточно того, что прежде он служил в ПГУ КГБ СССР, уволившись в запас в 1991 году в звании подполковника. И был у него сослуживец — тоже подполковник и тоже ставший впоследствии чиновником. У товарища, правда, карьера пошла быстрее…

Назад, в будущее?

Заклинания о необходимости "сильного государства" давно стали общим местом. Но под их прикрытием в последние два года "усилилось" лишь одно — власть подчиненных президенту чиновников. Как раз то, в чьем укреплении не было никакой необходимости: хилость бюрократии никогда не была российским недостатком. То же, что надо было укреплять, еще более ослабло.

В каком "сильном государстве" нуждается гражданин? Ответ прост: в том государстве, которое эффективно выполняет свои обязанности. Обеспечивает гражданам безопасность, доступное и качественное образование, здравоохранение и социальное обеспечение, благоприятную окружающую среду, достойную плату за труд, нормальную работу общественного транспорта, тепло и свет в домах…

Все это невозможно без ответственности власти перед гражданами. Что, в свою очередь, невозможно без сильного парламента, независимого суда и свободных СМИ. Но насколько силен наш парламент и как он защищает граждан, легко судить по принимаемым законам. Насколько независим наш суд, легко судить по процессам, где выигрывает не правый, а сильный. Ну а насколько свободны наши СМИ, легко судить, просто включив телевизор.

В итоге двух лет ударного строительства "вертикали" все ветви власти превратились в ретрансляторы команд. При этом низший должен беспрекословно повиноваться высшему, а несогласного бьют дубиной один раз, но по голове. И выбор граждан заменен выбором власти, поскольку выбрать на любых значимых выборах можно лишь того, кто заранее назначен победителем. А тот, кто пытается бороться, не "договорившись", обречен — либо его снимет с выборов независимый суд, либо его объявит побежденным независимый избирком. После чего независимый ЦИК не найдет никаких нарушений…

Ключевой принцип "вертикали" — сочетание ВЛАСТИ и БЕЗОТВЕТСТВЕННОСТИ. Так, в отсутствие закона, определяющего статус "прокураторов", полпредства являются органами власти, обладающими ПРАВАМИ, но лишенными ОБЯЗАННОСТЕЙ перед гражданами, поскольку ни перед кем, кроме своего начальника-президента, ответственности не несут. То же относится и к президентской администрации, которая, в отсутствие закона о ней, во все вмешивается и ни за что не отвечает.

Вообще говоря, "вертикаль" не есть политическое изобретение Владимира Путина. Она — прямое продолжение указа Бориса Ельцина об "особом управлении" и самодержавной Конституции 1993 года. Но она также — и прямое продолжение аппаратной структуры КПСС: именно потому, как говорил еще в 1995 году покойный Лен Карпинский, "вертикаль" так легко была поддержана бюрократией ельцинской эпохи. И именно потому она стала знаменем бюрократии путинской эпохи — когда у власти оказались те, кто "меч перековывали в щит и затыкали нам орала".

Чем, собственно, нынешняя система отличается от системы 20-летней давности? Тогда тоже была полная "вертикаль": глава государства, любое желание которого было законом, парламент, послушно голосующий за все, спущенное из ЦК, суд, которому диктовали приговор по телефону, СМИ, являвшиеся коллективным агитатором и пропагандистом, правящая партия, где состояло все начальство, и выборы без выбора. И критика властей приравнивалась к борьбе с государством. И "государственные интересы" были куда важнее, чем права граждан. И само государство было "сильнее" некуда…

Потом, правда, сотни тысяч людей вышли на улицы и площади, чтобы разрушить эту систему.

Им не дано было предвидеть будущее, оказавшееся прошлым.