Депутаты займутся сегодня исправлением закона о Центральном банке. Во втором, решающем чтении будут рассмотрены поправки в нынешнюю редакцию закона, принятого семь лет назад Госдумой первого созыва. О сути предлагаемых изменений заместитель председателя думского комитета по бюджету Михаил ЗАДОРНОВ рассказал обозревателю газеты "Время новостей" Светлане ЛОЛАЕВОЙ.

-- Действующая редакция закона о Банке России была принята в 1995 году, когда вы были председателем бюджетного комитета. Уже тогда закон подвергался критике за его крайний либерализм. Сейчас вы являетесь активным сторонником радикального изменения закона. Практика прошедших семи лет показала, что тогдашнее решение было неправильным?

-- Я бы не стал говорить о радикальных изменениях. Но вопрос об истории принятия существующей версии закона -- правильный. Документ, принятый тогда Госдумой и Советом Федерации, был более сбалансированным, чем его окончательная редакция. В частности, предполагалось, что решения по отчету Банка России и по денежно-кредитной политике будут утверждаться Думой. Были варианты -- постановлением или законом, но последнее слово оставалось за депутатами. Шла дискуссия и о двухуровневой системе управления ЦБ. Но после долгих обсуждений Дума ее не поддержала, сохранив Национальный банковский совет в качестве сугубо консультативного органа. Казалось, этого будет достаточно, чтобы НБС стал органом внешнего воздействия для совета директоров ЦБ и играл роль баланса. Практика показала, что при концентрации всех полномочий у совета директоров НБС своих функций выполнить не смог.

Колоссальные же полномочия, полученные ЦБ, -- результат вето президента на парламентский проект. Президентская сторона хотела расширить свое влияние на управление Центральным банком, Дума настаивала на своих правах. В выигрыше же в конечном счете остался ЦБ. И получилось, что, к примеру, документ "Основные направления денежно-кредитной политики" никто не утверждает. Он готовится советом директоров ЦБ, направляется президенту и правительству, а затем в Думу. Но никакого предусмотренного законом решения на всем пути движения этого документа нет. И это не недоработка авторов, а следствие президентского вето. Поэтому закон и получился самым либеральным. Мы сейчас еще раз проанализировали законодательства о центральных банках европейских стран, США, Австралии, Канады, Новой Зеландии, Китая, Индии. И убедились, что нет понятия абсолютной, абстрактной независимости. ЦБ любые изменения в законе воспринимает как покушение на свою независимость. Но степень независимости можно четко классифицировать по ряду критериев. И выяснилось, что Банк России находится на уровне Федеральной резервной системы США, а это максимальная степень независимости. Но я вам скажу прямо: если бы Банк России в соответствии с законом, дающим ему предельную степень свободы, действовал так, что ни у кого не возникало бы никаких вопросов, не было бы и поправок в закон.

-- А что именно в деятельности ЦБ вызывает нарекания, требующие изменения концепции закона?

-- Например, управление ЦБ росзагранбанками и банками на территории страны, в капиталах которых он участвует. Что касается росзагранбанков, то здесь налицо конфликт между целями, которые ставит перед Центробанком Конституция, в частности защита устойчивости рубля, и сохранением ЦБ своего участия в этих структурах. Если взять последние десять лет, то реальный финансовый результат от деятельности росзагранбанков для государства отрицательный.

-- Говоря о банках внутри страны, приведу один конкретный пример. За два года, 1999--2000, ЦБ увеличил уставный капитал Внешторгбанка на сумму более чем в 1,5 млрд долларов. Банк России, а точнее, семь членов совета директоров приняли решение, по которому огромная сумма государственных средств, примерно 50 млрд рублей, что, кстати, больше, чем бюджет всего российского образования прошлого года, была направлена в уставный капитал ВТБ. Представители ЦБ могут говорить, что это другие деньги, но, как финансист, я утверждаю, что они имеют ту же природу, что и средства госбюджета. Это деньги государства, федеральная собственность. И если в бюджете сфер, где деньги могут тратиться без парламентского утверждения, становится с каждым годом все меньше и правительство гораздо более подконтрольно обществу в расходовании денег, чем раньше, то в ЦБ все по-прежнему решается келейно. Я не рассуждаю о том, правильно или нет были потрачены ЦБ эти 50 млрд. Я лишь говорю о том, что процедура распоряжения государственными деньгами такого масштаба абсолютно разная в сфере бюджета и сфере, которой управляет ЦБ. Решения об использовании государственных средств, измеряемых миллиардами долларов или десятками миллиардов рублей, принимаются советом директоров ЦБ волевым путем, без какого-либо соблюдения баланса интересов.

Или, например, из годового отчета банка за 2000 год мы узнали, что ЦБ создал провизии в размере 34 млрд рублей, зарезервировав на 100% как свои доли участия в росзагранбанках, так и выданные им кредиты. Эта сумма фактически изъята из прибыли, а значит, из бюджета, поскольку половина прибыли ЦБ перечисляется в казну. Кроме того, если банк создает 100-процентные резервы под свои доли участия в росзагранбанках, значит, он сам оценивает свои вложения в эти активы, измеряемые миллиардами долларов, как нулевые.

Еще один пример. Капитальные вложения ЦБ после 1994 года составили сумму, сопоставимую с инвестициями из федерального бюджета за то же время. Речь идет о суммах от 8,5 до 20 млрд рублей ежегодно в сегодняшних ценах. То есть за семь лет потрачено не менее 90 млрд рублей.

Все это в совокупности и заставило вернуться к идее двухуровневой системы управления банком, отвергнутой семь лет назад, -- идее создания не органа управления, а надзорного органа внутри самого Банка России, который обеспечивал бы наблюдение за принятием решений такого масштаба.

Отдельная проблема -- методы проведения денежно-кредитной политики. Руководство ЦБ уверено, что чем меньше Банк России дает обществу и рынкам информации о целях денежно-кредитной политики, о способах решения возникающих проблем, тем лучше. Но в данном случае тезис "то, что хорошо для Банка России, хорошо для страны" не срабатывает. Для ЦБ такая ситуация оптимальна: он, по сути, ни за что не отвечает, только за резкую девальвацию рубля. Проследите за обсуждением проблемы инфляции в последние два года. Как-то получилось, что в росте цен виновны все: естественные монополии; правительство, которое плохо их контролирует; Минфин, в декабре отдающий слишком много денег бюджетникам, и т.д., но не Центральный банк, в любой стране отвечающий за инфляцию никак не меньше, чем правительство.

Для населения, предприятий отсутствие четких ориентиров в денежно-кредитной сфере означает прямые финансовые потери, неопределенность. Для России в целом -- сохранение инвестиционной непривлекательности. Эта проблема также проблема закона о ЦБ.

-- А вы уверены, что НБС, куда помимо представителей правительства войдут чиновники президентской администрации, депутаты и сенаторы, станет профессиональным органом, а не политическим? Сможет ли он принимать более взвешенные решения по таким вопросам, как определение направлений денежно-кредитной политики, участие или неучастие в капиталах других банков и т.п., чем состоящий из профессионалов совет директоров ЦБ?

-- Это же будут неслучайные люди. От правительства -- вице-премьер, министры или их заместители, занимающиеся денежно-кредитной политикой и вопросами финансов. Возможно, правильно было бы включить в НБС и независимых специалистов в области денежно-кредитной политики. Полагаю, что решения Думы и Совета Федерации по их представителям будут не только политически, но и профессионально мотивированы. Если этого и не получится с первого раза и будут один-два политических посланца, то они не испортят обедню в органе, где будет 12--13 человек. Со временем все наладится. Не мы первые это проходим. Например, правление банка Швейцарии подотчетно совету банка, высшему органу, в который входят 40 человек -- представители различных секторов экономики и представители кантонов. В банке Англии есть два члена, которые вообще не имеют отношения к власти. Это, условно говоря, два профессора, которые, тем не менее, в составе четверки принимают все решения по денежно-кредитной политике.

-- А вы не боитесь, что у нас на практике все выльется в постоянные конфликты межу НБС и советом директоров банка?

-- Нет. Какие бы мы функции ни записали НБС, де-факто оперативным органом управления останется совет директоров. Он будет готовить все документы и предложения банковскому совету. Зная бюрократические структуры, уверяю, что все основные решения будет готовить, а значит, и предопределять совет директоров. Оперативную деятельность Банк России будет осуществлять так, как он хочет. Но вопросы, связанные с распоряжением имуществом, будут все-таки под контролем НБС.

-- А возможности сговора внутри НБС вы исключаете? Например, для изъятия некоторой суммы денег у ЦБ?

-- На самом деле, я боюсь решений негласных, которые не выходят на свет, не фиксируются ни в каких документах. Ситуации, о которых вы говорите, невозможны, когда существует совет директоров, отвечающий за финансово-хозяйственную деятельность, и НБС, формируемый из представителей разных органов власти. Кстати, поэтому мы и настаиваем на большей квоте в НБС для парламентариев, чтобы создать баланс между законодательной и исполнительной властями. Это опробованная система баланса интересов. Просто теперь она предлагается для структуры управления Банком России.

-- После того как в думский законопроект были внесены правительственные поправки, он стал более мягким. Функции НБС урезаны, собираться этот орган будет не раз в месяц, а раз в квартал. Вы настаивали на более жесткой версии. Довольны ли вы отредактированным вариантом?

-- Доволен. С самого начала считал надуманными юридические вопросы, которые содержались в письме президента, касающемся изменений статуса Банка России. По-моему, это было направлено исключительно на изъятие собственности у ЦБ и передачу ее правительству в виде долей во всех банках, валютных резервов и так далее. Эту угрозу удалось снять еще на ранних стадиях подготовки законопроекта ко второму чтению. Определенный компромисс с правительством достигнут и по структуре управления ЦБ. Кабинет понял важность НБС как наблюдательного, надзорного органа внутри Банка России. Кроме того, закон решает целый ряд задач, поставленных жизнью за последние семь лет. Прописан порядок выхода ЦБ из капиталов ВТБ и Сбербанка, упрощена процедура выхода из росзагранбанков: по решению ЦБ, согласованному с правительством.

Появилось положение, обязывающее ЦБ регистрировать свои нормативные акты в Минюсте, за исключением тех, которые меняют экономические нормативы. Сейчас юридический статус указаний ЦБ непонятен. По сути, это ведомственные акты, абсолютный осколок советской правовой системы. В других сферах, бюджетной, налоговой, большая часть вопросов уже регулируется законами. Новый порядок, несомненно, подтолкнет ЦБ к инициированию изменений в законы, касающиеся банковского и валютного регулирования.

Еще один важнейший вопрос -- взаимоотношения Банка России и кредитных организаций. Сегодня действует силовое право ЦБ. Он может сделать все, что угодно, наложить взыскания в бесспорном порядке, и ограничен от целого ряда исков нормами нынешнего закона о ЦБ. Мы попытались определить, что не должно быть бесконечных проверок одной и той же организации по одному и тому же вопросу, установить срок давности для проверок, определенные процедуры в этой сфере. Это чрезвычайно важное и для самих банков и для внутренней организации деятельности Банка России изменение.

Урегулированы и взаимоотношения ЦБ и Счетной палаты. За последние годы было уже несколько конфликтов: Дума давала Счетной палате поручение проверить ЦБ, но аудиторов туда не пускали. Мы предложили четкую процедуру: во-первых, Счетная палата участвует в аудиторской проверке, во-вторых, она может проверять финансово-хозяйственную деятельность ЦБ по поручению Госдумы и НБС.

Другой давний спор: является ли ЦБ налогоплательщиком. Закон о ЦБ говорит, что Банк не регистрируется в налоговых органах. Налоговый кодекс утверждает, что ЦБ должен ряд налогов платить. Мы вносим поправку, приводящую закон о ЦБ в соответствие с НК. В свою очередь и в НК уже есть и будут еще внесены поправки, определяющие специфику налогообложения ЦБ.

-- Но еще одна болезненная проблема, кем и как должны утверждаться основные направления денежно-кредитной политики, так и не решена.

-- Тем не менее и здесь сделан шаг вперед: рассмотрение "Основных направлений" синхронизировано с бюджетом, обозначены четкие и подробные требования к самому документу. В этом виде проект должен давать гораздо более ясные ориентиры финансовым рынкам, населению, предприятиям. Но готовности, чтобы Дума утверждала "Основные направления", пока нет. И не потому, что Дума не созрела. Не созрела сама ситуация. Когда в документе будут не просто абстрактные параметры, а ясные количественные ориентиры, цели денежно-кредитной политики для самого Центрального банка и для экономики в целом, вот тогда и нужно будет возвращаться к этому вопросу.

-- Обсуждение на пленарном заседании, очевидно, будет довольно бурным. Могут ли какие-то поправки серьезно изменить содержание законопроекта?

-- Версия, поддержанная комитетами по бюджету и по кредитным организациям, достаточно сбалансирована. Был целый ряд предложений действительно радикальных: сделать ЦБ частью исполнительной власти, передать имущество, которым распоряжается банк, в собственность правительства. И при определенной ситуации они имели хорошие шансы быть принятыми. Центральный банк против любых изменений закона. И потому на протяжении всего времени обсуждения поправок представители ЦБ придерживались тактики "чем хуже, тем лучше". Чем нелепее законопроект, тем меньше шансов на его принятие. Так хоронили предыдущие версии изменений закона, так должны были быть похоронены и эти. Но в нынешнем законопроекте никакой угрозы для независимости Банка России нет. Он остается независимым, но при этом решается целый ряд неясных ранее вопросов. Правительство же, видимо, поставит на голосование ряд поправок, не получивших поддержки профильных комитетов.

-- Как долго будет действовать обновленный закон о ЦБ, если его примут?

-- Без каких-либо радикальных изменений 3--5 лет.

-- Всего? Действующая версия существует семь лет.

-- И в нее несколько раз вносились частные изменения. Закон 1995 года, действительно, наиболее удобен для Центрального банка. Но своей политикой банк не подтвердил, что семь лет назад было найдено оптимальное решение.