В последние дни летней сессии Государственной Думой был принят федеральный закон о прямом разделе продукции. Ведение данного режима дополнительно к закрепленному в законе "О СРП" "обычному" разделу, а также законодательное прохождение его в кратчайшие (по думским меркам) сроки имеет свое объяснение. Не дождавшись от правительства создания необходимой нормативной базы, в частности по возмещаемым в рамках СРП затратам, парламент попытался обойти "кривую" колею правительственной политики в области соглашений о разделе продукции, ставшую существенным тормозом в их реализации. По мнению депутатов Госдумы, для уменьшения воздействия российской бюрократии на проекты СРП необходимо, чтобы они в максимально возможной степени регулировались не подзаконными актами, ведомственными инструкциями и пр., а федеральными законами.

Суть прямого раздела, легализованного в России вступившим 23 июня в силу федеральным законом (№ 75-ФЗ), проста. Произведенная инвестором продукция делится между инвестором и государством. При этом взимание всех федеральных налогов и сборов (за исключением единого социального налога, а также региональных и местных налогов и сборов, установленных в Налоговом кодексе) заменяется разделом продукции на условиях, установленных в соглашении (см. "Выдержки из Федерального закона "О внесении изменений ..."].

Данную схему раздела продукции обычно называют "прямой" в отличие от "двуступенчатой", закрепленной законодательно в 1993 году и спустя два года воспроизведенной в законе "О соглашениях о разделе продукции", Таким образом, в настоящее время в России возможно применение двух схем раздела продукции, "традиционной" (при которой инвестор добыл продукцию, уплатил налог на добычу, компенсировал свои затраты, поделился прибыльной продукцией с государством и уплатил налог на прибыль со своей доли, полученной по разделу) и "прямой" (при которой инвестор, добыв продукцию, делит ее с государством).

От утопии к закону

Судьба "прямого раздела", если посмотреть на формальные стадии прохождения законодательного оформления идеи в Госдуме, Совете Федерации и администрации президента, была безоблачной. Ничего подобного тому, что происходило в 1995 году при принятии 1-й Госдумой закона "О СРП" или в 1996-1997 годах при обсуждении 2-й Госдумой поправок в российское законодательство (приводящее его в соответствие с законом "О СРП") и перечней месторождений, разработка которых возможна на условиях СРП, не было. Отчасти это связано с тактикой принятия закона. В отличие от закона "О СРП", который устойчиво ассоциировался исключительно с фракцией "ЯБЛОКО", данный законопроект формально внесен депутатами нескольких фракций (Юрий Маслюков - КПРФ, Алексей Михайлов - "ЯБЛОКО", Геннадий Райков - "Народный депутат", Константин Ремчуков - СПС). Это позволило снять возможную политическую остроту при обсуждении вопроса.

Разногласия с правительством (давшем отрицательное заключение по законопроекту, были оперативно устранены на начальной стадии обсуждения. После доработки текста к первому чтению новое заключение стало по сути нейтральным. Такую же нейтральную позицию правительство сохраняло на протяжении всего прохождения закона. Во многом это связано с тем, что отношение самой Госдумы к законопроекту о "прямом разделе" было изначально положительным. Он не знал ни многочасовых дебатов в согласительных комиссиях, ни серьезных дискуссий на пленарных заседаниях Госдумы, ни в Комитете по природным ресурсам (ответственном за подготовку законопроекта к обсуждению), ни в Комиссии по правовым вопросам пользования недрами на условиях СРП. Будучи внесенным в Госдуму 20 октября 2000 года, уже 23 июня 2001 года законопроект получил статус закона (см. "Хроника легализации законопроекта ...").

Как свидетельствует думская практика, такое прохождение закона можно считать очень быстрым. В особенности учитывая напряженную законотворческую программу, которую Госдума выполняла в течение весенней сессии 2001 года.

Кому выгоден "прямой раздел"?

Однако под формально гладким прохождением законопроекта о "прямом" разделе через все стадии законодательного процесса сокрыта драматическая история.

В самом деле, можно было бы задаться простейшими вопросами. Зачем потребовалось в России на шестом году действия закона "О СРП" устанавливать еще одну - одноступенчатую схему раздела? Зачем огород городить? Разве двухступенчатая схема имеет какие-то недостатки, которые устраняет примитивная модель "прямого раздела"? И что реально даст государству и инвесторам применение последней?

Ответ на эти вопросы следует искать в практике функционирования правительственной бюрократии и прежде всего фискальных ведомств (Минфина и МНС), так и не создавших за несколько лет работоспособного варианта нормативного акта, определяющего возмещаемые затраты и годами ведущих переговоры по проектам СРП в переговорных комиссиях. Вообще, на сегодняшний день позиция этих ведомств - главное препятствие для развития СРП в России. Поэтому появление "прямого раздела" вовсе не отвлеченное академическое упражнение, а настоятельная потребность, вызванная "особенностями" работы российского правительства.

Отсюда и законодательная попытка вообще исключить понятие возмещаемых затрат на уровне федерального закона. Объективно "прямой раздел" направлен против правительственной бюрократии и выгоден инвесторам - не нужны будут нормативные акты (по крайней мере значительная их часть), схема раздела упростится, ее будет легче просчитывать. А меньше будет обсуждаемых величин - меньше споров в переговорных комиссиях. Поэтому разработка концепции прямого раздела и ее реализация - прямой ответ парламента Минфину МНС и ответственному ныне за ведения дел по СРП - Минэкономразвития, на проволочки, связанные с реализацией проектов СРП.

Есть и негативная сторона - убирая налог на прибыль, мы фактически убираем иностранные компании из части проектов СРП (поскольку иностранным компаниям в случае работы по прямому разделу придется дважды платить налог на прибыль - один раз в России, другой раз у себя на родине). Именно такую позицию высказывал Нефтяной Совещательный Форум, объединяющий западные нефтяные компании, работающие в России.

Но поскольку режим "прямого раздела" вводится как дополнительный к "традиционному", то он фактически не затрагивает ведущиеся с иностранными компаниями переговоры. Правда, в ответ на этот аргумент Председатель Нефтяного Совещательного Форума Глен Уоллер говорит, что введение прямого раздела все-таки отразится на традиционной модели СРП, поскольку определение налога (которое используют в своей практике соответствующие зарубежные ведомства) предусматривает, что он должен быть обязательным платежом, рассчитанным как обычный налог и уплаченным уполномоченному для этого ведомству. В ситуации, когда существуют две модели (и при этом одна из них предусматривает вариант неуплаты налогов), такие платежи, по его мнению, не будут считаться обязательными и, следовательно, налоговый зачет предоставлен не будет. А следовательно, иностранный инвестор должен будет уплатить налог на прибыль как в России, так и в стране происхождения.

Однако, с нашей точки зрения, этот взгляд несправедлив. Иностранные компании будут работать по "традиционной" схеме и платить налоги в соответствии с законом "О СРП" и Налоговым кодексом (в настоящее время уже в 3 принятых главах второй части НК есть разделы, посвященные СРП - это главы об акцизах, НДС и налоге на прибыль). Сомнительно, что налоговые органы западных стран будут обращать внимание на особенности закона "О СРП", никак не связанные с уплатой налогов по "традиционной" схеме, тем более что их налогоплательщики не будут иметь к схеме "прямого раздела" никакого отношения.

А вот что касается российских нефтяных компаний, то для них "прямой раздел" представляет прямую выгоду. Это прежде всего (хотя и не исключительно) Самотлор - единственное подписанное на сегодня в рамках и по полной процедуре закона "О СРП" соглашение. В тексте соглашения указывается, что стороны будут предпринимать усилия по переходу на схему прямого раздела.

Есть и еще одна сторона вопроса, которую западным нефтяным компаниям нельзя не учитывать. А именно: чем более жизнеспособной будет модель СРП в России, чем скорее начнется полномасштабная работа (не только по соглашениям, заключенным до вступления в силу закона "О СРП", но и по тем СРП, переговоры по которым ведутся в настоящее время), тем меньше будет возможностей у правительственных чиновников тормозить развитие СРП в России. В некотором смысле и западные, и российские нефтяные компании находятся "в одной лодке", поэтому любое продвижение в реализации проектов СРП должно приветствоваться всем инвестиционным нефтегазовым сообществом.

Этот тезис приобретает особую важность, если обратиться к последним законодательным баталиям в Госдуме, посвященным налогу на прибыль и налогу на добычу полезных ископаемых. Фактически правительство настаивало на нормах, ухудшающих положение инвесторов по проектам СРП. И если по налогу на прибыль ситуацию временно удалось удержать на сегодняшнем уровне, то по налогу на добычу положение не столь радужное. Несмотря на то, что представителям "ЯБЛОКА" удалось убедить и правительство и Комитет по бюджету и налогам Госдумы в том, что к проектам СРП налог на добычу должен применяться с коэффициентом 0,5 (это практически единственное исключение, записанное в текст закона, не считая коэффициента в 0,7 для компаний, которые на 1 июля 2001 года не платили отчисления на ВМСБ). Тем не менее этого явно недостаточно - на практике применение даже такого понижающего коэффициента означает ухудшение фискальных условий для инвесторов по сравнению с теми, что существуют сегодня (в особенности это актуально для проектов СРП, которые предстоит реализовывать на арктическом шельфе).

В данном случае важно не содержание последнего примера, а позиция, занимаемая правительством при обсуждении налогообложения в рамках СРП. Она служит предостерегающим сигналом. В преддверии начала обсуждения на осенней сессии Госдумы главы Налогового кодекса о специальном режиме налогообложения инвесторов, работающих по СРП (без которой нормы специального законодательства о СРП. в том числе касающиеся "прямого раздела", работать не будут), необходимо объединение усилий всех нефтяных компаний, заинтересованных в развитии данного налогового режима в России. Почти единодушная поддержка Госдумой "прямого раздела" - это своего рода "лакмусовая бумажка", показывающая, что парламент значительно расходится с правительством во взглядах на развитие СРП и готов в гораздо большей степени, чем правительство, к цивилизованному диалогу с нефтегазовым сообществом, к сбалансированному учету интересов государства и инвесторов.

ДОКУМЕНТЫ

Выдержки из Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" (№ 75-ФЗ)

Статья 1. Внести в Федеральный закон от 30 декабря 1995 года №225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" ... следующие изменения:

3. Статью 8 изложить в следующей редакции:

"...2. В отдельных случаях раздел произведенной продукции между государством и инвестором в соответствии с соглашением может осуществляться в ином порядке, чем в том, который установлен в п. 1 настоящей статьи. При этом соглашение должно предусматривать условия и порядок:

- определения общего объема произведенной продукции и ее стоимости;

- раздела между государством и инвестором произведенной продукции или ее стоимостного эквивалента и определения принадлежащих государству и инвестору долей произведенной продукции. Пропорции указанного раздела определяются соглашением в зависимости от геолого-экономической и стоимостной оценок участка недр, технического проекта, показателей технико-экономического обоснования соглашения о разделе продукции;

- передачи государству принадлежащей ему в соответствии с условиями соглашения части произведенной продукции или ее стоимостного эквивалента;

- получения инвестором части произведенной продукции, принадлежащей ему в соответствии с условиями соглашения. Заключение соглашения в соответствии с указанными условиями и порядком раздела должно быть предусмотрено условиями конкурса или аукциона, либо в случае заключения соглашения без проведения конкурса или аукциона в соответствии с п. 2 ст. 6 настоящего федерального закона должно быть установлено решением правительства РФ и органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ".

5. В статье 13: пункт 1 изложить в следующей редакции:

"... в случае заключения соглашения, предусматривающего особенности раздела произведенной продукции в соответствии с п. 2 ст. 8 настоящего федерального закона, инвестор освобождается от взимания всех федеральных налогов и сборов (за исключением предусмотренного п. 6 настоящей статьи единого социального налога (взноса), а также региональных и местных налогов и сборов, установленных в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Взимание указанных налогов и сборов заменяется разделом продукции на условиях соглашения в соответствии с настоящим федеральным законом".

Хроника легализации законопроекта о "прямом разделе"

20 октября 2000 г. - внесен в Госдуму РФ депутатами Госдумы РФ Ю.Д. Маслюковым, А.Ю. Михайловым, Г.И. Райковым, К.В. Ремчуковым.

19 декабря 2000 г. - поступление в Госдуму заключения правительства.

20 декабря 2000 г. - принятие Госдумой законопроекта в первом чтении.

23 мая 2001 г. - принятие Госдумой законопроекта во втором и третьем чтениях.

б июня 2001 г. - одобрение законопроекта Советом Федерации.

18 июня 2001 г. -подписание законопроекта президентом РФ.

23 июня 2001 г. - опубликование закона в "Российской газете" и "Собрании законодательства РФ". Вступление закона в силу,