|
Судя по всему, наступающее ХХI столетие не обещает, к сожалению,
спокойного, стабильного существования ни нашему Отечеству, ни
мировому сообществу в целом. А потому на пороге веков хотелось
бы видеть военную политику России как последовательный, долгосрочно
спланированный и реалистический курс. Среди множества конкретных
мер и шагов президенту РФ как Верховному главнокомандующему предстоит
определиться как минимум по четырем фундаментальным дилеммам,
которые очертили бы оси некой системы координат экономических,
политических, военно-стратегических, технических, административных
и кадровых решений, поскольку именно они будут влиять на безопасность
страны, а во многом и окружающего мира, в следующие 15-20 лет.
Эти дилеммы таковы: удельный вес расходов на национальную оборону
в российском валовом внутреннем продукте (ВВП) и федеральном бюджете
(ФБ); пропорция статей на содержание и оснащение армии внутри
военного бюджета; соотношение капиталовложений в ядерные силы
и силы общего назначения; соизмерение призывного и контрактного
принципов комплектования Вооруженных сил (и других войск).
ОБЕЩАНИЯ НЕ ВЫПОЛНЯЮТСЯ
Первая проблема - это фундаментальная дилемма выбора допустимого
уровня расходов на оборону в стране после десятилетнего экономического
спада и финансового кризиса, накопившей огромный внутренний и
внешний долг и страдающей от тяжелого упадка во всех сферах внутренней
жизни, требующих государственной поддержки. Временное оживление
экономики благодаря высоким мировым ценам на нефть и последствиям
девальвации рубля не меняет этой общей картины. Но можно воспользоваться
случаем и серьезно продвинуться в решении хотя бы нескольких больших
и наболевших проблем, в числе, безусловно, и военной реформы.
В федеральном бюджете на 2001 г. после добавки, сделанной Госдумой,
по статье "Национальная оборона" предусмотрено израсходовать
без малого 219 млрд. руб., что составляет 2,82% от ВВП и 18,34%
от общих расходов государства. За вычетом некоторых включенных
в раздел, но не относящихся к обороне затрат, непосредственно
на национальную оборону должны дать 206,3 млрд. руб., то есть
столько же, сколько в 2000 г. - 2,66% от ВВП и 17,29% от общих
расходов федерального бюджета. В абсолютном исчислении с поправкой
на ожидаемую инфляцию рост по сравнению с текущим годом составит
около 24 млрд. руб., или 17%, при ожидаемом реальном росте ВВП
на 25%, а федерального бюджета - на 20%.
Много это или мало? По сравнению с ассигнованиями на образование,
здравоохранение, науку, культуру или экологию (соответственно
48,8; 22,2; 21,9; 6,3; 4,6 млрд. руб.) - очень много. Только сумма
на обслуживание госдолга (239,7 млрд. руб.) превышают оборонную
статью, а сопоставимых с ней разделов всего два - это правоохранительная
деятельность и социальная политика (соответственно 131,6 и 107,7
млрд. руб.).
Но, с другой стороны, хотя по относительной доле в бюджете США,
ФРГ, Великобритания, Франция, Япония, Китай выделяют на оборону
такую же часть госфинансов - в абсолютном исчислении аналогичные
затраты России, особенно по коммерческому обменному курсу, просто
смехотворны при сопоставлении с передовыми военными державами
мира, к которым хочет причислять себя и Россия. И куда там равняться
с военным бюджетом США - в текущем году оборонные расходы России
составляют около 6 млрд. долл., или 2% от американских! Возьмем
иные примеры. При одинаковой численности Вооруженных сил российский
военный бюджет вдвое меньше индийского и в полтора раза - турецкого,
при том что у Анкары вполовину меньшая армия.
Конечно, специалисты оперируют более тонкими расчетами, чем обменный
курс. Однако даже по самым высоким оценкам внутренней покупательной
способности рубля, в том числе в оборонном секторе, Россия тратит
на эти нужды не более 10% от военных ассигнований США, имея между
тем сейчас такую же армию по численности личного состава, количеству
вооружений и боевой техники основных классов.
Подавляющее большинство российского "стратегического сообщества"
- действующих и отставных военных, гражданских специалистов разных
профилей, заинтересованных политиков, журналистов и общественных
деятелей - согласны в том, что минимальный требуемый объем военных
расходов РФ должен составлять 3,5% отечественного ВВП. Этот уровень
"освящен" и президентскими указами и провозглашался
всеми премьер-министрами последних лет, но ни разу не был достигнут
на деле. В бюджете на 2001 г. он соответствовал бы 274 млрд. руб.
- на 55 млрд. больше его последнего варианта. А если компенсировать
искусственно включенные в оборону не относящиеся к делу статьи,
то общая сумма составила бы 287 млрд., или на 68 млрд. рублей
больше.
Данная недодача - это почти столько же, сколько ассигновано на
образование и здравоохранение вместе взятые, или половина расходов
на правоохранительную деятельность, либо 60% от средств на социальную
поддержку. Вот почему никто за пределами "стратегического
сообщества" на деле не поддерживает эти самые 3,5%, в том
числе Минфин и правительство в целом, равно как и большинство
депутатов Госдумы и Совета Федерации. Что касается президентов,
то и Борис Ельцин и пока что Владимир Путин, на словах соглашаясь
с "утвержденным" минимумом, закрывали глаза на постоянный
"недобор", вместе с тем не оспаривая искусственное завышение
Минфином объема оборонных ассигнований за счет включения туда
ряда посторонних расходов.
КОРМИТЬ ИЛИ ВООРУЖАТЬ?
Дилемма эта действительно труднейшая и основополагающая. С одной
стороны, общество не ощущает непосредственной военной угрозы извне,
и даже в новой официальной Концепции национальной безопасности
отдается приоритет внутренним угрозам и проблемам для выживания
страны. Конечно, 3,5% от ВВП на оборону - не так уж много по масштабам
современных передовых держав даже в относительных, не говоря уже
об абсолютных, категориях. Но в рамках нового федерального бюджета
это составило бы до 23% его расходной части, а вместе с ассигнованиями
на правоохранительную и международную деятельность, государственное
управление и выплаты по госдолгу достигло бы 60% госзатрат, задавив
и без того истощенные статьи на все внутренние нужды, оставив
им всего 40%.
С другой стороны, при всей важности внутренних нужд страны ее
оборона - та грань государства, которой оно непосредственно соприкасается
с другими державами и которая в огромной мере определяет безопасность
и положение нации в международном сообществе. Поэтому военные
расходы, а точнее - то, на что они идут, в отличие от всех других
статей бюджета все-таки приходится сравнивать не только с внутренними,
но и с внешними стандартами, поскольку именно от этого зависит
- способна ли оборона выполнить свои задачи, а значит - нужна
ли она вообще.
Кроме того, ни одна другая держава мира не выполняет одновременно
двух сложнейших и крайне дорогостоящих функций в области обороны,
которые приходится ныне осуществлять России: поддержание стабильной
системы ядерно-космического сдерживания и проведение глубокой
военной реформы, связанной с радикальными изменениями во внутренней
и внешней жизни страны за 90-е годы.
Ведь отсутствие внешней угрозы - это своего рода социально-техническое
обстоятельство, имеющее сильные обратные связи. Попросту говоря,
пока у России все еще остаются унаследованные от СССР Вооруженные
силы и части ВПК, в нынешней международной обстановке прямая крупная
военная угроза Россию не тревожит. Но что будет через 10-15 лет,
когда это наследие окончательно растратится? Поэтому необходимые
меры нужно принимать уже сейчас - современную армию за считанные
месяцы не создашь, а, утратив, не восстановишь за год-два, в течение
которых во внешнеполитической среде способен произойти крутой
перелом.
Исходя из всех этих соображений, а также из того, что для России
с ее огромной территорией могут возникнуть угрозы с нескольких
направлений, что у нее нет и не предвидится союзников среди сильных
военных держав - уровень в 3,5% ВВП представляется минимально
допустимым для оборонных затрат и в то же время не подрывающим
экономику и обеспечение внутренних нужд страны. Недаром на этой
цифре сходится преобладающее большинство специалистов, несмотря
на все прочие разногласия. Принять окончательное решение этой
первой дилеммы должен президент. При этом вопрос кардинальной
важности - как конкретно использовать эти средства, ведь, как
показал опыт российской военной политики 1992-1997 гг., и гораздо
большими деньгами можно так распорядиться, что оборона не только
не окрепнет, но еще больше деградирует.
ПРИОРИТЕТНОЕ РЕШЕНИЕ
Для того чтобы определиться с вышеназванным вопросом, высшему
руководству придется разрешить остальные главные дилеммы. Несомненно:
ясная и конкретная информация о том, каковы военные потребности
России в свете реалистически прогнозируемых угроз, на какие силы
и средства, где, в каком количестве и для каких задач будут использованы
выделяемые ассигнования, - все это будет понято и поддержано обществом.
Прежде всего речь идет о главной пропорции военного бюджета -
соотношении средств на содержание Вооруженных сил (денежное довольствие,
продовольственное и вещевое снабжение, оплата горючего, транспортных
и коммунальных расходов и пр.) и на их оснащение (НИОКР, закупки
вооружений и военной техники, их ремонт и капитальное строительство),
которые еще называют инвестиционными ассигнованиями. Первая часть
- содержание - прежде всего определяется численностью личного
состава, тогда как вторая - инвестиции - детерминирует технический
уровень армии и качество ее инфраструктуры, начиная от жилого
фонда и кончая аэродромами, ракетными базами и хранилищами боеприпасов.
Устойчивая тенденция к сокращению реального военного бюджета (в
три с половиной раза в валютном эквиваленте за 1994-2000 гг.),
а также его хроническое недовыполнение привели к тому, что доля,
выделяемая на содержание, достигала 70-80% ("кормить-то"
армию надо), а затраты на оснащение (инвестиции) соответственно
снизились до 30-20%.
Однако даже тогда в силу сложившегося соотношения уровня ассигнований
и численности личного состава как офицеры, так и рядовые все равно
имели нищенский уровень жизни (для офицеров в среднем вдвое ниже,
чем оплата госслужащих сопоставимых рангов), страдали от хронической
нехватки жилья (15% офицеров - без квартир), а боевая подготовка
сократилась до минимума из-за дефицита горючего и прочих предметов
снабжения. И одновременно из-за урезания инвестиционной составляющей
техническое оснащение армии и флота ухудшилось до крайности: новые
вооружения и техника поставляются буквально поштучно, наличная
техника почти не ремонтируется при массовом выводе из строя устаревших
или неисправных средств, инфраструктура пришла в негодность. Другой
стороной медали был перманентный кризис оборонки и висящего на
ней социального и жилого фондов, развал промышленных коопераций
и научно-технических школ, утрата или распродажа по дешевке передовых
технологий.
Иными словами, влача жалкое существование, Вооруженные силы детехнизировались
и теряли боеспособность - то есть утрачивали сам смысл своего
предназначения. Поскольку радикальное увеличение военного бюджета
(в несколько раз) было и остается невозможным в силу уже рассмотренных
причин, кардинальная дилемма военной политики состоит в том, как
распределить доступные дополнительные финансы, даже если удастся
в кратчайшие сроки дотянуть расходы на оборону до 3,5% ВВП. И
вот по этому-то вопросу уже само "стратегическое сообщество"
глубоко расколото, водораздел проходит между армией и военной
промышленностью, между отдельными видами Вооруженных сил, комитетами
Госдумы.
Ведь если военный бюджет и возрастет до 3,5% ВВП, можно или существенно
повысить уровень содержания офицеров и солдат, или ощутимо улучшить
техническое оснащение армии и флота, но сделать и то и другое
невозможно при всем желании без дальнейшего значительного сокращения
численности военнослужащих и гражданских служащих Вооруженных
сил. А такое сокращение само требует денег (на предоставление
увольняемым офицерам жилья, выходного пособия), причем поначалу
куда больших, чем сохранение военных на службе, пусть и на нищенском
уровне.
Решения Совета безопасности в августе 2000 г. предусматривали,
в частности, сокращение Вооруженных сил за три года еще примерно
на треть (на 350 тыс.человек) до уровня примерно 0,8-0,9 млн.
военнослужащих и радикальное изменение пропорции содержание-инвестиции
с 70:30 до 50:50. Однако представленный в Госдуму бюджет на 2001
г. не отражает этих решений: пропорция содержание-инвестиции еще
больше перекошена в пользу первой части, чем в
2000 г., а средства на военную реформу, т.е. на сокращение, не
соответствуют его намеченному объему и к тому же указаны не в
отдельном разделе федерального бюджета (как положено по закону),
а в подразделе, внутри статьи "Национальная оборона".
Понятно, что большинство руководителей Минобороны и Вооруженных
сил выступают против дальнейших сокращений личного состава и предпочитают
использовать дополнительные средства в основном на повышение уровня
содержания. И понять их можно! Когда и содержание, и оснащение
Вооруженных сил находятся в плачевном положении, распределение
дополнительных ассигнований превращается в труднейшую проблему
выбора между поддержанием сегодняшней армии, уже задействованной
в разных конфликтах и противостояниях, и инвестициями в будущее
- разработку перспективных систем, производство новых вооружений,
которые будут определять военную мощь через 10-15 лет.
ВЫБОР
Выход из этой дилеммы тесно связан с решением двух других ключевых
проблем военной политики. Одна - выбор приоритета между стратегическими
ядерными силами (СЯС) и силами общего назначения (СОН). По данному
вопросу высшее военное руководство России не имеет согласованной
точки зрения, более того, помимо личных и ведомственных мотивов
эта тема вызвала столь острый конфликт между руководством Минобороны
и Генштабом, что он вылился в беспрецедентное публичное разбирательство
летом 2000 г. По существу под шелухой официальных доктринальных
положений в России сейчас есть две военные доктрины со всеми вытекающими
последствиями.
Одна гласит, что СЯС не защитят Россию и ее союзников от неядерных
угроз ни в локальных конфликтах, ни в крупных региональных войнах,
подобных операции НАТО на Балканах в 1999 г. Поэтому акцент в
военной политике и финансировании должен сместиться на создание
крупных группировок для действий в локальных войнах на юге (с
упором на Сухопутные войска и ВВС) при сохранении и укреплении
СОН против вероятных мощных региональных противников на западе
и на востоке (с опорой на ВВС/ПВО, ВМФ и Сухопутные войска). А
для сдерживания ядерной угрозы со стороны США и других ядерных
держав не нужно примерного паритета и стабильного стратегического
баланса - достаточно минимальных СЯС при свертывании традиционно
самой эффективной и надежной их составляющей - ракетных комплексов
наземного базирования до немногих сотен единиц по боеголовкам.
Другая доктрина полагает, что в условиях жестких бюджетных ограничений,
даже при выделении на оборону 3,5% ВВП, у России нет шансов противопоставить
НАТО сравнимые неядерные силы из-за колоссального превосходства
Запада по экономическому потенциалу, населению, из-за преимуществ
геостратегического положения, опережения в новейших неядерных
вооружениях, информационных системах и средствах управления. Следовательно,
опоре на ядерное сдерживание нет альтернативы, но не минимальному
(провоцирующему своей уязвимостью на нанесение упреждающего удара),
а основанному на стабильном стратегическом равновесии, которое
даже в чисто военном смысле - не говоря уже о политическом - сделает
немыслимой прямую крупномасштабную агрессию Запада против Росии,
пусть и с использованием только новейших неядерных сил.
Содержание подобного потенциала вполне по силам России, с учетом
имеющегося ракетно-ядерно-космического задела - единственной области,
где страна еще остается сверхдержавой наравне с США. Стабильный
стратегический баланс необходим также для поддержания заинтересованности
США в дальнейших переговорах по СНВ, для сдерживания американских
поползновений создать национальную ПРО, а также для парирования
угроз, связанных с распространением оружия масового уничтожения
и ракетных средств его доставки. Что же касается СОН для локальных
конфликтов на юге, то их надо формировать из состава сил общего
назначения, а не за счет СЯС. Только такие стратегические силы
способны гарантировать, что локальный конфликт не перерастет в
региональный и затем не выльется в широкомасштабную агрессию против
России.
От выбора между этими двумя доктринами во многом зависят как
структура военного бюджета в заданных максимальных его пределах,
так и сами эти пределы. Если ориентироваться на СОН для ведения
широкомасштабных войн на Западе и Востоке дополнительно к группировкам
для южных локальных конфликтов, то, конечно, армии в 0,8 млн.
человек будет недостаточно. Впрочем, для надежной обороны в данном
случае не хватит и 1,2 млн., как, впрочем, и в два или в три раза
большего воинства (что относится и к военному бюджету). Вспомним,
что для такого типа обороны СССР держал армию в 3,9 млн. человек,
имея с США стратегический ядерный паритет с большим "запасом
прочности", союзников по Варшавскому Договору. Причем тогда
наши южные соседи, Китай и Япония, были намного слабее и в абсолютном,
и в относительном измерениях.
Но даже армия в 1,2 млн. в бюджетных рамках в 3,5% ВВП - если
ее мало-мальски нормально оплачивать и обучать - потребует выделять
на статью "Содержание" не менее 85% бюджета, а на техническое
оснащение СОН останется всего-то 15%, что будет совершенно недостаточно
(СЯС, например, через 10-15 лет деградируют до уровня ниже третьих
ядерных держав).
Второй вариант доктрины при сокращении Вооруженных сил до 0,8
млн. военнослужащих позволит довести бюджетную структуру содержание-инвестиции
до пропорции 50:50, начать массированное переоснащение не только
СЯС, но и СОН на новые поколения вооружений и военной техники,
а заодно значительно повысить боевую подготовку войск и жизненный
уровень офицерского состава, поднять самые передовые отрасли и
кооперации ВПК.
Вооруженные силы такого размера (а это, кстати сказать, две самые
большие западноевропейские армии - Франции и ФРГ вместе взятые)
достаточны для укомплектования мощных СЯС (на уровне СНВ-3 в 2000-2500
боеголовок к 2015 г.) и СОН, способных вести любые локальные операции
на Юге или одну крупную региональную войну на Западе или Востоке.
Но само сокращение и соответствующая реорганизация армии тоже
потребуют дополнительных затрат - как минимум 20 млрд. руб., которые
должны выделяться отдельным разделом федерального бюджета.
КОНТРАКТНАЯ АРМИЯ НЕОБХОДИМА
Наконец, еще одна важнейшая проблема - выбор главенствующего принципа
комплектования Вооруженных сил: призыв или контракт. В условиях,
когда общество не ощущает угрозы большой войны, а традиции неуставных
отношений пустили в армии столь глубокие корни, когда уклонение
от призыва достигло огромных масштабов и заставляет отлавливать
рекрутов с милицией, когда призывной контингент по показателям
здоровья, грамотности и криминогенности опустился ниже всякого
приемлемого уровня, переход на добровольно-контрактное комплектование
снял бы многие острейшие социальные и нравственные проблемы общества
и армии. Обучать современному боевому искусству и использованию
новейшей, дорогостоящей и сложной техники, конечно, лучше контрактников,
чем насильно "забритых" призывников. К тому же, использование
контрактников в локальных конфликтах вызывает меньше социальных
трений.
Но контрактник "стоит" впятеро дороже призывника, а
чтобы отбирать качественный контингент, нужно повысить денежное
довольствие добровольцев-рядовых минимум вдвое. При контрактном
комплектовании образуется гораздо меньший контингент запаса для
быстрого наращивания армии в случае большой войны. Наконец, офицерскому
корпусу проще и привычнее иметь дело с бессловесными призывниками,
опираясь на "авторитет" старослужащих, чем управлять
людьми, отстаивающими свои права. Неудивительно поэтому, что отслужившие
призывники, офицерский корпус и генералитет практически единодушно
выступают против контрактной армии. Но общественное мнение в большинстве
своем - за нее.
Российская армия с численностью в 1,2 млн., рассчитанная в том
числе и на большую неядерную войну с НАТО, конечно, не способна
перейти на контракт в пределах военного бюджета в 3,5% ВВП, даже
если свыше 90% средств пустить на содержание. Но Вооруженные силы
в 0,8 млн. человек при тех же условиях в принципе вполне возможно
полностью перевести на комплектование на добровольной основе и
при этом вдвое повысить денежное содержание контрактников, всех
офицеров и генералов (соответствующие расчеты были сделаны в альтернативном
бюджете фракции "ЯБЛОКО" на 2001 г.).
Правда, тогда пропорция содержание-инвестиции будет не 50:50,
а 60:40 или 65:35, т.е. техническое перевооружение СОН придется
несколько замедлить, а СЯС ориентировать на более низкие потолки
(1000-1500 боеголовок через 15 лет). К тому же полностью упразднить
призыв все-таки сразу не удастся - на случай недобора контрактников
и для комплектования других войск (внутренние, железнодорожные
войска и др.), реформа которых - особая тема. Тем не менее такой
шаг имел бы колоссальное значение и для армии, и для общества,
и для национальной безопасности России в XXI веке.
Огининал
на сайте "Независимой газеты"
|
