На пресс-конференции
речь шла о разработанных депутатом
Сергеем
Алексеевичем Поповым и внесённых в Государственную Думу
законопроектах «Об утверждении общевоинских уставов Вооружённых
сил РФ» и «О внесении изменений в Федеральный закон «Об
обороне».
Первый законопроект предлагает утвердить
действующие общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской
Федерации (за исключением Строевого устава) - придать
уставам статуса федерального закона.
Второй законопроект предлагает исключить
утверждение общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской
Федерации (за исключением Строевого устава) и положения
о Боевом знамени воинской части из полномочий Президента
Российской Федерации, и также утверждать эти документы
федеральным законом.
По мнению автора, необходимость принятия
данных законов вызвана тем, что в настоящее время существует
определённая правовая коллизия.
14 декабря 1993 года (через два дня после
принятия на всенародном голосовании действующей Конституции
Российской Федерации, но за одиннадцать дней до вступления
ее в силу) Президентом РФ был принят Указ № 2140 «Об утверждении
общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации».
Указом были утверждены и с 1 июля 1994 года введены в
действие Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской
Федерации (далее - Устав внутренней службы), Дисциплинарный
устав Вооруженных Сил Российской Федерации (далее Дисциплинарный
устав) и Устав гарнизонной и караульной служб Вооруженных
Сил Российской Федерации (далее - Устав гарнизонной и
караульной служб). Уставы с внесенными в них изменениями
применяются до настоящего времени.
Согласно Указу № 2140 Строевой устав
Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Строевой
устав) утвердить и ввести в действие было поручено министру
обороны Российской Федерации.
Указ был внесен на рассмотрение Федерального
Собрания Российской Федерации, но рассмотрен не был.
24 декабря 1993 года в соответствии
с присвоенными себе Указом от 21.09.93 № 1400 «О поэтапной
конституционной реформе» полномочиями Президент Российской
Федерации своим Указом № 2288 «О мерах по приведению законодательства
Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской
Федерации» внес в Закон РФ от 24.09.92 № 3531-1 «Об обороне»
ряд изменений.
Однако, Закон Российской Федерации «Об
обороне», в том числе с изменениями, внесенными в него
Указом Президента Российской Федерации, не наделял Президента
РФ полномочиями по утверждению общевоинских уставов.
Позднее Федеральным законом от 31.05.96
№ 61-ФЗ «Об обороне» Президент РФ был наделен полномочиями
утверждать общевоинские уставы и положение о Боевом знамени
воинской части. Это положение в настоящее время является
составной частью Устава внутренней службы.
Как считает Сергей Попов, в принципе,
правовое регулирование, при котором Президент Российской
Федерации утверждает общевоинские уставы, допустимо.
При этом необходимо:
- чтобы уставы не содержали (не создавали)
норм, ограничивающих прав и свобод человека и гражданина,
если эти нормы уже не содержатся в федеральных законах
(часть 3 статьи 55 Конституции РФ);
- утвержденные указом Президента уставы
не должны противоречить федеральным законам (часть 3 статьи
90 Конституции РФ), а при изменении федеральных законов
должны в разумные сроки приводиться в соответствие с ними.
В противном случае тысячи военнослужащих, многие из которых
не обладают надлежащей правовой квалификацией, будут вынуждены
разрешать правовые коллизии;
- наконец, общевоинские уставы должны
быть официально опубликованы (часть 3 статьи 15 Конституции
РФ).
Однако, в настоящее время ни одно из
этих требований не выполняется:
1. Непредусмотренные федеральными
законами ограничения прав и свобод человека и гражданина.
- Пункт 26 Устава гарнизонной и караульной
служб устанавливает обязанность военного коменданта гарнизона
в определенных случаях задерживать военнослужащих. Такая
обязанность - необходимая для поддержания должного уровня
воинской дисциплины - может быть установлена только федеральным
законом (часть 3 статьи 55 Конституции РФ).
Этим же пунктом предусмотрена возможность
прекращения отпуска военнослужащего решением военного
коменданта гарнизона (либо военного комиссара). Предоставление
отпуска военнослужащему - реализация установленного частью
5 статьи 37 Конституции РФ права на отдых. Это право может
быть ограничено (даже при нарушении военнослужащим воинской
дисциплины) только федеральным законом.
- Пункт 28 того же Устава устанавливает,
что «если доставка военнослужащих, заключенных под стражу,
в следственный изолятор невозможна из-за отдаленности
или отсутствия надлежащих путей сообщения, то они могут
содержаться на гауптвахте до 30 суток». Данная норма,
если и может быть введена, то только федеральным законом.
- Пункт 191 в его взаимосвязи с пунктами
95 и 184 Устава гарнизонной и караульной служб ограничивает
право на жизнь неопределенного круга лиц.
Согласно пункту 191 часовой обязан применить
оружие по любому лицу, сделавшему попытку проникнуть на
пост (пересечь запретную границу) и обратившемуся в бегство
после такой попытки. Более того, согласно Уставу оружие
должно быть применено даже если часовому очевидно, что
такое лицо не слышало предупредительных команд и ни в
один из моментов не создавало реальной опасности ни для
жизни часового, ни для охраняемого им объекта.
При этом пункт 95 Устава гарнизонной
и караульной служб требует от часового точного соблюдения
всех его положений, непреклонной решимости. Этот же пункт
определяет, что виновные в нарушении требований караульной
службы несут дисциплинарную или уголовную ответственность.
Указанное ограничение права на жизнь
неопределенного круга лиц не закреплено никаким федеральным
законом.
- Пунктом 18 приложения 14 «О гауптвахте»
к Уставу гарнизонной и караульной служб установлено, что
«продолжительность сна для всех арестованных предусматривается
7 часов в сутки». Данная норма вводит неоправданные и
неустановленные федеральным законом ограничения для военнослужащих,
привлеченных к уголовной ответственности.
- Абзацем 4 пункта 7 Устава внутренней
службы установлено, что при необходимости военнослужащий
по приказу командира (начальника) обязан приступить к
исполнению обязанностей военной службы в любое время.
Норма - абсолютно необходимая для обеспечения
обороноспособности страны - ограничивает права военнослужащего
и может быть введена только федеральным законом. В настоящее
время такая обязанность военнослужащего федеральным законом
не установлена.
- Согласно пункту 350 Устава внутренней
службы «заключение на частичное или полное освобождение
от занятий и работ дается врачом, а в воинских частях,
где врач штатом не предусмотрен, - фельдшером не более
чем на 3 суток». Данный вопрос должен регулироваться федеральным
законом, а не Указом Президента.
- Абзац 4 преамбулы Дисциплинарного устава
распространяет положения Устава (в том числе, установленную
им ответственность) на граждан, уволенных с военной службы
с правом ношения военной формы одежды, при ношении ими
военной формы одежды. Никаким федеральным законом такая
ответственность не предусмотрена.
2. Несоответствие Уставов
федеральным законам.
- Федеральным законом от 28.03.1998 №
53-ФЗ (статья 40) текст Военной присяги был изменен. До
настоящего времени (апрель 2006 года) соответствующие
изменения в Устав внутренней службы не внесены. Военнослужащие
в течение уже восьми лет приводятся к несоответствующей
федеральному закону присяге. Между тем, с приведением
военнослужащего к утвержденной федеральным законом Военной
присяге связаны установленные федеральным законом правовые
последствия, в том числе: только после приведения к утвержденной
федеральным законом Военной присяге военнослужащий может
привлекаться к несению караульной службы, за ним могут
быть закреплены оружие и военная техника.
- Пунктом 362 Устава внутренней службы
установлено, что военнослужащим по призыву отдых за неиспользованные
в связи с несением боевого дежурства выходные и праздничные
дни не предоставляется. Несмотря на то, что пункт 4 статьи
11 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе
военнослужащих» установил, что отдых предоставляется всем
без исключения военнослужащим, привлеченным к исполнению
обязанностей военной службы в выходные и праздничные дни,
соответствующие изменения в Устав не внесены до сих пор.
- Пункт 11 Устава внутренней службы предусмотрел
право командира (начальника) применить оружие для восстановления
дисциплины и порядка в случае открытого неповиновения
подчиненного, когда действия неповинующегося явно направлены
на измену Родине. В год утверждения Устава измена Родине
была уголовным преступлением, предусмотренным и описанным
Уголовным кодексом (статья 64). Соответственно, право
применения оружия было предоставлено командиру (начальнику)
для пресечения особо опасного государственного преступления.
С 1 января 1997 года понятие «измена Родине» Уголовным
кодексом не предусмотрено. Тем самым, командир (начальник)
получил право применения оружия в не определенных законом
ситуациях.
Согласно Федеральному закону «О статусе
военнослужащих» (в ред. Федерального закона от 28.06.2002
N 75-ФЗ), военнослужащий считается исполняющим обязанности
военной службы в случаях, предусмотренных Федеральным
законом "О воинской обязанности и военной службе". Пункт
7 Устава внутренней службы, также определяющий перечень
указанных случаев, не вполне соответствует названному
Федеральному закону.
- Пункт 25 Устава внутренней службы не
соответствует статье 2.5 Кодекса об административных правонарушениях
«Административная ответственность военнослужащих и иных
лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных
уставов».
3. Отсутствие официальной
публикации Уставов.
Согласно статье 15 Конституции Российской
Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие
права, свободы и обязанности человека и гражданина, не
могут применяться, если они не опубликованы официально
для всеобщего сведения.
Между тем, официально опубликован был
лишь Указ Президента Российской Федерации от 14.12.93
№ 2140 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных
Сил Российской Федерации» («Собрание актов Президента
и Правительства Российской Федерации», 20.12.93, № 51,
ст. 4931). Сами уставы при этом опубликованы не были.
Порядок официального опубликования и
вступления в силу актов Президента Российской Федерации
был утвержден Указами Президента Российской Федерации
от 26.03.1992 № 302, от 05.04.1994 № 662, от 23.05.1996
№ 763. При этом публикации уставов Военным издательством
в 1994 году, а также и последующие их публикации официальными
не являются.
Официальная публикация Уставов необходима
еще и потому, что они устанавливают обязанности не только
военнослужащих (хотя бы изучающих Уставы), но и гражданских
лиц. Например, согласно пункту 184 Устава гарнизонной
и караульной служб, все лица обязаны беспрекословно выполнять
требования часового, определяемые его службой.
По мнению автора законопроекта депутата
Сергея Попова указанные (и другие, не указанные) коллизии
можно устранить двумя способами.
Первый способ - это принятие федеральных
законов, ограничивающих права граждан, которые уже в нарушение
Конституции ограничены уставами, приведение уставов в
соответствие с этими и другими федеральными законами и
официальная публикация уставов. При этом можно оставить
у Президента полномочие по утверждению уставов. Минус
этого способа - необходимость оперативного изменения уставов
при соответствующих изменениях федеральных законов. Двенадцатилетняя
практика показывает, что это трудноосуществимо. История
с Военной присягой - яркий тому пример.
Второй способ, предлагаемый автором законопроекта,
- это придание уставам статуса федерального закона.
В этом случае сразу будут решены проблемы с непредусмотренными
федеральными законами ограничениями прав и свобод граждан,
а также с официальной публикацией. Коллизии между уставами
(в статусе федерального закона) и другими федеральными
законами будут коллизиями между нормативными правовыми
актами одного уровня и потому будут устраняться легче.
Предполагается, что во втором чтении
коллизии уставов с федеральными законами будут устранены.
Кроме этого, считает Сергей Попов, при
принятии законопроекта во втором чтении ряд положений
общевоинских уставов заслуживает дополнительного рассмотрения:
- Согласно пункту 5 положения о Боевом
знамени воинской части, являющимся составной частью Устава
внутренней службы, «при утрате Боевого знамени командир
воинской части и военнослужащие, непосредственно виновные
в таком позоре, подлежат суду».
В настоящее время в законодательстве
не установлена ответственность таких лиц, отсутствуют
соответствующие составы уголовного преступления или административного
правонарушения. Кроме того, не установлены круг лиц, в
обязанность которых входит передача дела в суд в случае
утраты Боевого знамени.
- В пункте 7 Устава внутренней службы
употреблен неопределенный законодательством термин «безвестно
пропавший».
- В пункте 11 того же Устава употреблен
неиспользуемый в законодательстве термин «опасное преступление».
(Судя по смыслу, имеется в виду «особо тяжкое преступление»).
- Пункт 28 Устава устанавливает, что
за преступления против установленного порядка несения
военной службы военнослужащие несут уголовную ответственность
по закону «Об уголовной ответственности за воинские преступления».
Такого закона нет и, более того, в соответствии с частью
первой статьи 1 Уголовного кодекса уголовное законодательство
состоит только из Уголовного кодекса.
- Согласно пункту 36 Устава «неповиновение
или другое неисполнение приказа является воинским преступлением».
Данная формулировка некорректна. Термин «неповиновение»
не определен, а неисполнение приказа согласно статье 322
УК РФ уголовно наказуемо только тогда, когда: а) приказ
отдан в установленном порядке, и б) неисполнение причинило
существенный вред интересам службы.
- В пункте 244 говорится о военнослужащих
с «увеличенным сроком военной службы». В настоящее время
срок военной службы по призыву - 24 месяца. Никаких увеличенных
сроков нет.
- Согласно пункту 335 «ношение бороды
разрешается только офицерам и прапорщикам (мичманам)».
Целесообразность включения данной нормы в Устав вызывает
сомнения.
- Согласно пункту 400 Устава территория
полигона (лагеря) должна содержаться в чистоте. При этом
мусор должен вывозиться в места, согласованные с органами
санитарного надзора. Очевидно, что этого недостаточно.
Необходимо согласовать и с владельцем участка, куда будет
вывозиться мусор, и с органом местного самоуправления.
- Согласно пункту 420 «при длительном
морском переходе тело умершего хоронят по морскому обычаю».
Между тем, статья 3 Федерального закона «О погребении
и похоронном деле» устанавливает, что захоронение в воду
осуществляется в порядке, определенном нормативными правовыми
актами Российской Федерации.
- Пункт 10 Приложения 1 к статьям 75,
91 Устава (ритуал приведения к Военной присяге), устанавливающий,
что военнослужащие-женщины приводятся к присяге в штабе
части, нуждается в изменении, поскольку реально зачастую
не выполняется, например, в военных учебных заведениях
высшего образования.
- Пункт 104 Дисциплинарного устава содержит
ссылку на уже восемь лет недействующий Закон Российской
Федерации «О воинской обязанности и военной службы». Необходимо
заменить ее ссылкой на Федеральный закон Российской Федерации
от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной
службе».
Одновременно с настоящим законопроектом
вносится проект федерального закона «О внесении изменения
в Федеральный закон «Об обороне», согласно которому принятие
общевоинских уставов (за исключением Строевого устава)
исключается из компетенции Президента Российской Федерации.
Ввиду специфики Строевого устава, разработчиком
законопроектов Сергеем Алексеевичем Поповым предполагается
предусмотреть возможность его утверждения как Президентом
Российской Федерации, так и министром обороны по поручению
Президента.
Действующий Строевой устав Вооруженных
Сил Российской Федерации утвержден и введен в действие
15.12.1993 приказом министра обороны № 600 на основании
пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 14.12.1993
№ 2140 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных
Сил Российской Федерации».
Федеральным законом от 31.05.96 № 61-ФЗ
«Об обороне» было установлено, что общевоинские уставы
(в том числе и Строевой устав) утверждаются Президентом
РФ. При этом Президенту не предоставлено право делегировать
это полномочие кому-либо. Статьей 28 названного Федерального
закона Президенту было предложено привести свои нормативные
правовые акты в соответствие с ним.
Однако, Строевой устав, утвержденный
15.12.93 министром обороны, Президентом Российской Федерации
до сих пор не переутвержден.
