Десятая годовщина первого Съезда народных депутатов (СНД) России – заметная дата в ряду текущих политических событий и многочисленных юбилеев. О Съезде, его роли и его судьбе продолжают спорить историки и участники. Я думаю, что пора уходить и от возвеличивающих, и от уничижительных оценок, подойти к этому, безусловно, крупному событию с позиции, которую обозначил Спиноза: не плакать, не смеяться, но понимать. Съезд был таким, каким он мог быть, и кончил так, как должен был тогда кончить.

Новый российский парламент возник не на возделанном поле и даже не на залежной земле. Почва, на которой взошли первые ростки российского парламентаризма в начале ХХ века, была многократно срыта бульдозером коммунистической диктатуры, залита асфальтом, укатана тяжелым катком. Историческая традиция была прервана, имена и дела первых русских конституционалистов-парламентариев были забыты. Люди, помнившие четыре Государственные Думы монархической России, не смогли передать память детям, ученикам, читателям; многие из них были умерщвлены, а если умирали своей смертью, то в эмиграции. И хотя возрожденное название – Государственная Дума появилось в самых первых проектах Конституционной комиссии Съезда, знание о российском парламенте начала века было достоянием лишь специалистов-историков. Политики же, пришедшие на Съезд, если кого и вспоминали, то Столыпина и Витте, но не Муромцева, не Герценштейна, не Милюкова, не авторов выборгского воззвания.

Между тем, если бы новоявленный Плутарх вздумал написать параллельные жизнеописания российских парламентов начала и конца века, он нашел бы немало значимых аналогий: жалобы на ограниченность полномочий, неспособность распорядиться даже бюджетом, проклятый вопрос о земле, которому нет решения, явная или скрытая конфронтация с правительством и главой государства, правовой нигилизм с обеих сторон… Для полноты сравнения с царским Госсоветом в середине 90-х годов появилась и недемократическая верхняя палата с правом вето. Конечно, в Думе и вокруг Думы изъясняются на языке, претерпевшем немалые трансформации, но многое до боли знакомо: от требований «ответственного министерства» до насмешливо-скептического отношения интеллигентной публики к думской клоунаде («И какую глупость в Думе/толстый Бобринский сморозил…» - издевался Саша Черный; телезритель легко подставит ряд имен современных героев).

За всеми этими сходными признаками – и нерешенность проблем конституционно-политического развития, которые Россия, хотя и став совершенно другой страной, перетащила из начала в конец века, и младенчество нашего парламентаризма. Впрочем, по отношению к СНД и Верховному Совету России, значительная часть депутатов которых пришла вне номенклатурного отбора, целинно-асфальтовая метафора точна не вполне. До них уже были СНД СССР, Межрегиональная депутатская группа, Горбачев, Ельцин и Сахаров. Союзным парламентом были проведены первые борозды. Правда, некоторые из них криво, неглубоко и в местах, которые не могли дать культурных всходов.

СНД России, шедший вслед союзному, в особенности на первых своих сессиях, был исторически грандиозен. И был самовлюблен и недальновиден. Волна вынесла наверх плеяду ярких политиков, не до конца понимавших, что они творят, и массу случайных людей, не понимавших вообще ничего, нажимавших на кнопки голосования под влиянием даже не слабого своего разумения, а всплеска эмоций. Участники нашей дискуссии уже представили перечень достижений и ошибок, просчетов Съезда. Но позитив и негатив, достижения и провалы, взлеты, чреватые неизбежными падениями, уживались в одних и тех же деяниях Съезда, в особенности – самых значительных. Бухгалтерская ведомость, разделенная на актив и пассив, мало что может объяснить. И даже сегодня, спустя десять лет, мы вряд ли располагаем весами, на которых можно надежно взвесить эти деяния. Едва ли можно дать убедительный ответ: «что было бы, если бы…» были приняты иные решения. «Если бы знать…» - твердили чеховские герои. Но знать было нельзя. Таковы были обстоятельства. Таковы были люди. Напомню три знаменательных момента.

Реформаторская часть Съезда была избрана и пришла с сахаровским лозунгом: «Вся власть Советам!». Это был вызов коммунистической тирании, возвращение – по сути – к лозунгу последних лет гражданской войны: «Советы без коммунистов», советы, не подчиненные партии, .хотя около 90% депутатов СНД еще состояли тогда в КПСС. Тактически это был мощный таран, сокрушавший не сломленную еще монополию партийных инстанций, пресловутую 6 статью Конституции СССР. На той ступени политической зрелости нашего общества, да и понимания вещей самими депутатами-реформаторами, вероятно, ничто другое не могло быть противопоставлено монстру партия=государство, готовившему ответные удары.

Стратегически же эта идея была абсолютно бесперспективна и более того – влекла за собою довольно тяжкие последствия. Бесперспективна, потому что нигде никогда, за исключением разве что кратковременных и локальных ситуаций, не было советской власти в собственном смысле слова. Вся власть в демократическом обществе не может быть сосредоточена в руках одного органа, ибо наивна модель идентитарной демократии за пределами маленького полиса. Опасна, ибо освятила приход на смену 6-ой статьи - 104 статьи подновленной уже в перестроечный период российской Конституции (СНД РФ «правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации»). В развернувшихся в 1992-93 гг. конфликтах статья эта принесла немало зла. Мифы в политической жизни редко бывают безобидны. Этот миф был обильно сдобрен кровью.

День 12 июня отмечается как главный национальный праздник России. Отмечается, конечно, не как действительное обретение никогда не ставившегося под вопрос (во всяком случае, с XV в.) суверенитета, а как день, когда I СНД России практически единогласно утвердил известную декларацию. Поскольку соотношение сил между реформаторами и консерваторами на союзном и российском Съездах складывалось неодинаково, декларация о суверенитете выводила территорию России из-под неограниченной власти консервативной бюрократии, доминировавшей на союзном уровне, закрепляла тогда еще не очевидную необратимость перемен, пришедших с горбачевской перестройкой. Она стала юридической основой противодействия попытке реакционного госпереворота в августе 1991 г. Это с одной стороны.

А с другой, декларация стала главнейшей предпосылкой распада СССР, сигналом для сепаратистов во всех остальных республиках. Сегодня этот акт оправдывают тем, что принятый в апреле 1990 г. Верховным Советом СССР закон, уравнявший права союзных и автономных республик, дал первый импульс распаду. Пусть так, но все-таки закон этот предусматривал реорганизацию государственной власти, вредную и опасную, но внутри СССР, а декларация с ее тезисом о верховенстве российской конституции и законов над союзными была прямым вызовом государственному единству Союза республик. С конституционной точки зрения суверенитет республики в составе федеративного, а не конфедеративного государства, - такой же нонсенс, как суверенитет Татарии, Башкирии или Чечни в составе России. Разделены могут быть полномочия государственных органов, но не суверенитет над одной и той же территорией.

Третий эпизод – избрание Б.Н.Ельцина с третьей попытки и с перевесом в 4 голоса председателем Верховного Совета РСФСР, что во многом проложило путь к его президентству. Это была победа российских демократов над старой коммунистической бюрократией, бездарность и импотенция которой отчетливо проявились в том, что она даже не сумела выдвинуть альтернативную Ельцину фигуру, приемлемую для съездовского «болота». Несмотря на – из песни слова не выкинешь – поддержку Горбачева, амбициозный, но ничтожнейший Полозков и бесцветный Власов, конечно, серьезными конкурентами выдвиженцу демократов не были. Российский демократы добились того, что не сумела сделать их предшественница – межрегиональная депутатская группа на союзном Съезде. При всей противоречивости фигуры Ельцина, его взглядов и привычек, он, как показали последующие события, усвоил и сохранил приверженность некоторым демократическим ценностям.

Но это была также победа той части республиканской гражданской и военной бюрократии, которая самоутверждалась в соперничестве с бюрократией союзной. В ходе трех туров голосования происходил откол от прокоммунистического массива одной группы этой бюрократии и ее клиентуры за другой. В свете прожекторов, на экранах телевидения происходили шумные манифестации депутатов, поддержанные улицей. А за кулисами, как мы теперь узнали, шла по всем правилам аппаратной техники обработка потенциальных перебежчиков с выдачей обещаний и постов. К чести некоторых демократических депутатов следует отметить, что велся поиск демократической альтернативы Ельцину, а также выдвигались предложения связать своего выдвиженца формально зафиксированными условиями. Впрочем, если бы даже до этого дело и дошло, едва ли бы Ельцин отнесся к таким условиям с большим уважением, чем Анна Иоанновна – к подписанным было ею «кондициям» «верховников», столь нерасчетливо обменявшим возведение императрицы на престол на обещание ограничить самодержавную власть. Как бы то ни было, демократы, создавшие тогда «Демократическую Россию», переоценили свою роль и влияние на дальнейший ход событий. Ельцин имел – и быстро расширил – политическую и кадровую опору и помимо демократов, а они поставили все на одну карту.

Развернувшаяся вслед за этим политическая борьба была борьбой не только за реформы, как утверждали (и в большинстве своем думали) демократы, но и за власть ради власти против старой элиты, а вскоре – и внутри расколовшейся новой элиты.

Время после I СНД отчетливо разделяется на два периода: переходный (1990-93 гг.) и стабилизационный (1994-99 гг.) . Возможно, в текущем году совершится переход к третьему периоду. Попытаемся проследить различия между двумя этими периодами по четырем позициям, которые, собственно, и выявляют роль нашего парламента, становление нового российского парламентаризма. Это конституционные полномочия, структура и состав, отношения с иными центрами власти, отношение общества к парламенту.

СНД РСФСР-РФ вскоре присвоил себе почти неограниченные конституционные полномочия. 104 статья Конституции уже была упомянута. Следует добавить, что в 107 статье за Верховным Советом были закреплены не только законодательные и контрольные, но и распорядительные функции – и все это реализовалось не только на бумаге. В реальности, конечно, существовали ограничители: до августа 1991 г. – союзные государственные структуры; после августа 1991 г. постепенно вызревало и разразилось взрывом новое противоречие – с российским президентством, порожденным самим Съездом. И все же претензии Съезда на всю полноту власти имели веское (хотя и оспаривавшееся) конституционное обоснование.

Парламент в этом столкновении был обречен на поражение. Он не был не только консолидирован, но и элементарно политически структурирован: полтора десятка фракций, в большинстве своем лишенных четкой программной ориентации, с рыхлой организацией, без дисциплины не только голосования, но и посещения фракционных заседаний, десятки постоянно мигрировавших между фракциями депутатов – все это было пародией на политическую организацию. Большинство, возникшее было в начале работы I СНД, оказалось довольно быстро размытым, новое же большинство было ситуативным и неустойчивым. Десятки часов Съезд посвятил поправкам в Конституцию. Плодом этих усилий стало одеяло, составленное из несоединимых лоскутов, так как всякий раз при голосованиях сбивалось во многом случайное большинство. Даже в экстремальной ситуации роспуска Съезда не удалось нелигитимному президентскому указу противопоставить легитимное конституционное большинство депутатов. Так называемый «Х Съезд» в сентябре-октябре 1993 г. так и остался незаконным, а его решения не только политически, но и юридически ничтожными.

Президентство, сотворенное альянсом российских демократов и новой номенклатуры на Съезде для сокрушения общего противника, вскоре же стало противовесом Съезду. Возникло противостояние, многократно повторявшееся в истории разных революций (классический пример – Франция 1848-51 гг.), противостояние, в котором исполнительная власть обычно оказывалась сильнее. Сведение произошедшей схватки к столкновению демократов-реформаторов с национал-коммунистами упрощает дело. На карту осенью 1993 г. действительно были поставлены многие демократические преобразования предшествовавших лет, но борьба вокруг так называемого «курса реформ» переплеталась с борьбой за власть ради власти.

Был ли СНД (и Верховный Совет) национал-коммунистическим? В известной мере да, ибо он стал главной точкой опоры для всех сил, противостоявших реформам. В политической тактике они не были изобретательны, периодически сосредоточивая огонь на избранных «козлах отпущения», занимавших ключевые посты в окружении президента: сначала Бурбулис, затем Гайдар, Чубайс… Так же чуть раньше меняли мишени демократы: Лигачев, Рыжков,Горбачев. Но лидеры парламентской оппозиции: Хасбулатов, Руцкой, ее ведущий идеолог и правовед Исаков не были ни правоверными коммунистами, ни убежденными националистами. Они повели борьбу за власть более искусно, чем президент, комбинируя конституционные и неконституционные методы борьбы. И в решительный момент, когда холодная война перетекла в горячую, не отшатнулись от примкнувшей политической и уличной шпаны, ринувшейся на штурм мэрии и Останкино. Как и президент, в критической ситуации, в немалой степени им же и сотворенной, выставивший ultima ratio regis - танковые стволы. Лобовое столкновение в 1993 г. стало неизбежным, в частности, потому, что российской исторической традиции внове была культура компромисса: вызывающей агрессии президента по отношению к Съезду противостояла «тихая» агрессия оппозиции, тоже готовившей на очередном, назначенном на ноябрь съезде государственный переворот.

Отношение общества к парламенту менялось. В 1990-91 гг. он опирался на энтузиазистическую поддержку: по призыву демократических депутатов сотни тысяч людей выходили на улицы. На апрельском же референдуме 1993 г. за досрочные перевыборы его было подано 74,4% действительных голосов (44,8% зарегистрированных избирателей). Но отказывая в поддержке Съезду, скомпрометированному его новым большинством, люди не переходили на другую сторону. Они просто уходили из политики. Осенью 1993 г. они проявили полнейшее равнодушие к судьбе разгоняемого парламента (исторически то было возмездие за мародерство, которое учинил Верховный Совет России при ликвидации союзного Съезда в 1991 г.). Но победителям , изготовившимся отпраздновать в декабре избирательную победу, тоже довелось испить чашу позора на памятной «встрече политического нового года» в Кремле.

Следующий период в истории нового российского парламентаризма заметно разделяется на два этапа: в 1994-95 гг. парламент ищет свое место в новой политико-правовой реальности, в 1996-99 гг. Дума становится трибуной и плацдармом бессильной национал-коммунистической оппозиции. Вместе с тем парламент, действуя на своем главном – законодательном поле с не очень высоким коэффициентом полезного действия, все же кирпич за кирпичом выстраивал новое здание российского законодательства. Эта деятельность была отмечена рядом достижений, к числу которых можно отнести утверждение ряда разделов Гражданского кодекса, законодательное оформление смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы, некоторые экономические законы (претерпевшие, однако, серьезные ухудшения под давлением с разных сторон).

Конституционные полномочия Думы, по сравнению с Верховным Советом и Съездом, резко ограничены. Во-первых, у нее отняты не только распорядительные (что правильно), но и значительная часть контрольных функций (что идет вразрез с традицией мирового парламентаризма). Во-вторых, ее законотворческая деятельность ограничена жесткими рамками: над нею возвышаются две инстанции, располагающие правом вето. В-третьих, она делит представительские и законодательные функции с Советом Федерации, который по способу формирования и составу с 1995 г. парламентским институтом не является. В-четвертых, влияние Думы на политический курс государства также было серьезно ограничено: законы она самостоятельно провести не может, даже проголосовав подавляющим большинством, а вотум недоверия правительству сопряжен с непереносимым для большинства депутатов риском досрочных выборов.

По сравнению с СНД Думу отличает очень высокий уровень политической структурированности. Он значительно выше, чем в обществе в целом. Однако конкретный расклад сил и в первой, и во второй Думе делал палату малодееспособной. С одной стороны, никогда не было прочного большинства у правительства. С другой – в первой думе контрольного пакета голосов вообще не было ни у кого, а во второй он, хотя и не абсолютный, достался национал-коммунистам. Но и располагая относительным большинством, эта оппозиция оказалась не способна предложить стратегическую альтернативу правительственному курсу. Не обладая ни политической волей, ни необходимой поддержкой в стране, проигрывая каждый раз главные – президентские – выборы, эта оппозиция в парламенте освоила тактику компромиссов, для реализации которых каждый раз выделялось достаточное число депутатов, голосующих вопреки официально заявленной позиции комфракции и ее союзников (по бюджету, доверию правительству и т.п.).

Все это убеждало Кремль в том, что с Думой он может не очень считаться и предопределило характер отношений Думы с президентом и правительством. Основное конституционное изменение, на котором настаивала национал-коммунистическая оппозиция, - перевод правительства или его ключевых звеньев под контроль Думы (Примакову поддержка тезиса о «правительстве парламентского большинства» стоила поста премьера), имело бы в существующих условиях разрушительные последствия, если бы было осуществимо. Благо, в саму Конституцию встроен мощный механизм самозащиты. Конструктивная законодательная работа постоянно прерывалась бессодержательными политическими демонстрациями, искусственно нагнетавшими

напряженность и имитировавшими конфликты (денонсация Беловежских соглашений, попытка импичмента), разжигая которые оппозиция рассчитывала не на победу, а на сохранение электоральной базы.

В немалой мере это вело к дискредитации парламента и парламентаризма в общественном мнении. Среди большинства институтов, об отношении к которым проводил опросы ВЦИОМ (правительство, региональные и местные органы власти, армия, профсоюзы, органы безопасности, СМИ и др.), рейтинг парламента был самым низким. В июне 1994 г. полагали, что Федеральное собрание заслуживает доверия, 5,4% опрошенных, считали, что не вполне и совсем не заслуживает – 64,7%, в сентябре 1999 г. – 4,4 и 71,4% соответственно. В конце этого срока ниже были только показатели доверия Б.Н.Ельцину и политическим партиям. Можно сказать, что такое отношение к парламенту было несправедливым, не учитывающим его реальный вклад в государственную деятельность, прежде всего, в сфере законотворчества. В отличие от большинства стран устоявшейся демократии, где основную работу в этой области выполняют правительства, в России преобладающая часть законов инициируется и разрабатывается в Думе. Конечно, вошедшее в моду пренебрежительное отношение к парламенту отразило и низкий уровень политической культуры в обществе, и воздействие «госзаказа», исполняемого СМИ. Но немало потрудились для этого и думские монстры.

Взвешенная оценка последствий думских и президентских выборов 1999-2000 гг. для российского парламентаризма требует времени. Но уже сейчас можно констатировать несколько очевидных обстоятельств. Конституционные полномочия Думы остаются прежними и едва ли претерпят заметные изменения. Политическая же конфигурация внутри Думы изменилась радикально. От контрольного пакета у национал-коммунистов совершился переход к ситуации, отдаленно напоминающей расклад сил в III Государственной Думе, избранной в 1907 г. Доминирующее положение в ней принадлежало «правоцентристам» того времени – октябристам, не потому, что у них самих было большинство, а потому что, имея возможность формировать большинство, объединяясь то с правыми, то с кадетами, они занимали стратегически выгодную позицию. Отличие, однако, заключается в том, что органичными, «своими» для двора и назначаемого им правительства были фланговые, правые фракции, а Кремль сегодня опирается на «центровые» силы – фракцию «Медведь» и группу «Народный депутат». Именно эти фракции, не владея абсолютным большинством, могут контролировать любые голосования, привлекая то один, то другой фланг, объединение которых меж собой почти по любому спорному вопросу представляется невероятным. Из этого проистекает вероятное снижение, если не исчезновение конфликтности между ветвями власти, но на основе не взаимодействия, а безусловного доминирования одной из них.

Все это, а также вероятное изменение способа формирования Совета Федерации (и соответственно – роли этой палаты), мимоходом брошенная угроза возвратиться к чисто мажоритарной избирательной системе, другие политические реформы и даже кадровые назначения, несомненно, наложат глубокий отпечаток на дальнейшую эволюцию российского парламентаризма. Но это уже другая история, заслуживающая отдельного разговора.