Приложение 1

РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Рассматривая вопросы развития Федерации и региональной политики необходимо исходить из приоритета интересов и прав граждан перед интересами государства. Это означает, что любые политические или законодательные инициативы в первую очередь должны быть направлены на обеспечение безопасности и улучшение качества жизни всех, кто проживает на территории России. Формируя свою позицию по этим вопросам я опираюсь на ряд исходных предпосылок:

Последние годы характеризовались отсутствием сформулированной и целенаправленной государственной политики по развитию и укреплению Федерации, регулированию территориального аспекта экономического и социального развития России и ее отдельных регионов.

В этой ситуации необходим новый подход к формированию федеративной политики, а также государственной системы регулирования и поддержки регионального социально-экономического развития. Суть этого нового подхода заключается в сочетании следующих основных направлений:

1. Дальнейшего уточнения и совершенствования конституционно-правовых основ федерализма путем внесения поправок в Конституцию и принятия федеральных законов, развивающих и конкретизирующих конституционные нормы.
3. Формирование системы государственной поддержки и регулирования территориального развития на основе концепции стратегии территориального развития России.
2. Совершенствования принципов федерализма в сфере межбюджетных отношений, распределения полномочий по распоряжению государственной собственностью, в том числе природными ресурсами.

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛИЗМА

Сегодняшнее состояние федеративных отношений характеризуется неоднородностью и разнонаправленностью процессов, обусловленных не в последнюю очередь несовершенством конституционно-правовой базы. Отсюда вытекает, что ключевым условием сохранения и развития полноценной федерации является сочетание принципов сохранения единого правового и экономического пространства на всей территории государства и усиления самостоятельности субъектов Федерации за пределами предметов исключительного ведения Федерации, при условии равенства прав субъектов в их взаимоотношениях с Федеральным центром. Однако, в результате политической и экономической слабости Федерального центра и под давлением субъектов Федерации, это основополагающее условие подвергается ревизии.

Прежде всего это относится к Конституциям и Уставам, принятым некоторыми субъектами Федерации, в которых содержатся нормы, закрепляющие конфедеративный характер отношений регионов с центром и, по-существу, разрушающие конституционные основы государственного строя России.

Во-вторых, несмотря на закрепленный в Конституции принцип равноправия субъектов Федерации, на практике это принцип не соблюдается. Конституционные нормы во-многом дезавуируются институтом двусторонних договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между субъектами Федерации и Центром.

В-третьих, некоторые регионы, в ситуации перманентного экономического кризиса, под предлогом защиты регионального рынка принимают ряд протекционистских законов по ограничению перемещений товаров и регулированию цен, что ведет к разрушению единого экономического пространства страны.

Развитие данных тенденций обусловлено прежде всего тем, что Федеральный центр за все годы реформ так и не смог предложить регионам сколько-нибудь продуманную, позитивную и реальную стратегию развития, как федерации в целом, так и отдельных конкретных регионов. Ситуация усугубляется еще и тем, что фактически отсутствуют правовые механизмы разрешения противоречий и споров между регионами и центром, а также механизмы привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в применении актов, противоречащих Конституции и федеральному законодательству.

В результате происходит ползучее переростание российской федеративной системы из “конституционной” в “договорную” и из “симметричной” (с реальным равенством статусов и прав субъектов Федерации) в асимметричную (продуцирующей усиление неравенства субъектов Федерации). Подобное развитие ситуации обусловлено политическими и экономическими реалиями, однако продолжение и усиление данной тенденции ведет к росту нестабильности государства и возрастанию угрозы его распада.

В сложившейся ситуации политический и законотворческий процесс в сфере федеративных отношений должен быть направлен на:

• формирование полноценной “конституционной” федерации, правовые основы которой подлежат регулированию только на уровне Конституции и федеральных законов;
• уточнение разграничения предметов ведения и компетенции между уровнями государственной власти в Конституции и федеральных законах;
• закрепление в федеральных законах основных принципов организации государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне и, что очень важно, разработки норм коллизионного права, в рамках которого должен быть определен порядок разрешения споров и разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти;
• принятие федеральных законов, устанавливающих процедуру приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Федерации, а также санкций за принятие и реализацию актов, нарушающих Конституцию РФ и создание реального механизма ответственности должностных лиц виновных в применении подобных актов органов государственной власти;
• стимулирование процессов развития координации, кооперации и интеграции региональных хозяйственных комплексов (“горизонтальной” составляющей Федерации), на основе федеральных и межрегиональных программ, реализующих концепцию стратегии территориального развития России;
• уточнение полномочий и ответственности органов местного самоуправления перед населением и органами государственной власти;

Формирование полноценной “конституционной” федерации требует от федеральной власти как решимости продолжать реформу Федерации, так и постоянного внимания к состоянию отношений “Центр- регионы” с целью своевременной коррекции своих действий. При этом одной из самых трудных задач будет являться проблема преодоления сложившегося фактического неравенства статусов субъектов Федерации, образованных по национальному и территориальному признакам. Одновременно для устойчивости Федерации, с целью сдерживания и своевременного пресечения центробежных тенденций необходимо развивать и совершенствовать институт “федерального вмешательства”. Под институтом “федерального вмешательства” мы понимаем совокупность прав, полномочий и механизмов, с помощью которых Центральная власть, не вмешиваясь в сферу исключительной компетенции региональной власти, способна эффективно защищать общефедеральные интересы на территории любого субъекта Федерации.

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Политическим обоснованием начавшихся в 1992 году радикальных либеральных экономических реформ являлся тезис о том, что установление общих для всех финансово-экономических правил, обеспечивающих механизмы рыночного регулирования, самодостаточное условие для вывода страны из кризиса. При этом не учитывалась объективная истина: Россия состоит из регионов, резко различающихся между собой по природным условиям, уровню экономического развития, составу населения и историческим традициям. Недоучет этих региональных особенностей может привести к таким отрицательным последствиям, которые перекроют все возможные плюсы единой экономической политики. Реакцией на такую политику явилось стремление значительного числа субъектов Федерации установить с федеральным центром на основе региональных Конституций, Уставов и договоров эксклюзивные отношения, обеспечивающие им предоставление индивидуальных экономических и политических льгот и привилегий. В результате наложения нескоординированных и разнонаправленных действий, а также учитывая несомненную политическую и экономическую слабость центра, начали формироваться факторы, создающие реальную угрозу единству России.

Дальнейшее развитие и само существование Российской Федерации, во-многом, будет зависеть от того, сможет ли федеральная власть предложить целостную стратегию регионального развития. С нашей точки зрения такую стратегию, сочетающую интересы Федерации в целом и перспективы развития регионов с учетом включения России в систему мирохозяйственных связей можно сформировать в рамках системы государственного регулирования территориального развития Российской Федерации.

Конструктивный подход к формированию государственной системы регулирования территориального аспекта социально-экономического развития заключается:

• В признании необходимости учета региональной специфики при выработке экономической, социальной, финансовой политики государства.
• В определении стратегии регионального развития, последовательная реализация которой должна стать одной из важнейших задач региональной политики.
• В отказе от индивидуальных льгот регионам и переходе к принятию целевых мер государственной поддержки регионов различных типов, имеющих существенные особенности, непосредственно влияющие на характер и результаты хозяйственной деятельности.
• В формировании для каждого субъекта Федерации своего комплексного хозяйственного механизма, охватывающего все стороны экономического и социального развития и построенного на базе общероссийских принципов и законов с учетом местных особенностей и интересов своего населения.

С 1996 года были предприняты некоторые шаги по реализации такого подхода (Указы Президента, принятие ряда законов в государственной Думе, совершенствование методики распределения трансфертов, разработка целевых региональных программ и пр.), однако эти шаги не носили системного характера. Одна из причин такого положения - отсутствие четкого представления о системе государственного регулирования территориального развития и элементов этой системы.

Традиционный взгляд на региональную политику ограничен мерами текущего характера, основная цель которых предотвращение негативных последствий реструктуризации хозяйственных комплексов регионов в локальных масштабах. Характерным примером такого подхода является действующая система финансовой поддержки регионов с помощью трансфертов из федерального бюджета. Уровень перераспределения финансовых средств, осуществляемый в рамках системы трансфертов не превышает 10% средств регионов, таким образом масштаб помощи определяет масштаб проблем, которые можно решать

В случае, когда региональные проблемы имеют общенациональный характер положение резко меняется. В качестве примеров можно привести действующую уже 95 лет в Нидерландах законодательно оформленную политику развития северных территорий, а также программу адаптации Восточной Германии к условиям Европейского Сообщества. Средства, затрачиваемые на эти программы на несколько порядков перекрывают объем расходов, осуществляемых по линии “традиционной” региональной политики.

Таким образом необходимо выделять два направления государственной поддержки территориального развития:

• Региональная политика, имеющая целью решение социально-экономических задач на отдельных локальных территориях.
• Государственная политика, направленная на существенное изменение уровня развития и хозяйственной специализации значительной части территории.

Первое направление имеет целью поддержание нормальных условий жизнедеятельности во всех регионах страны. Второе направлений связано с реализацией наиболее важных целей общегосударственного характера, имеющих принципиальное значение для всех регионов и населения всей страны. Соответственно источники и масштабы выделяемых средств должны быть различными:

• Для решения региональных проблем, имеющих стратегический характер общенациональных приоритетов, необходимо создавать механизмы мобилизации ресурсов на общефедеральном уровне.
• Проблемы, имеющие локальный характер решаются на базе региональных ресурсов при ограниченной поддержке государства.

Два этих элемента: стратегия территориального (регионального) развития и “традиционная” региональная политика составляют основополагающие, базовые элементы системы государственного регулирования территориального развития.

Стратегия регионального развития представляет собой определение особой роли регионов в реализации общегосударственных задач в сфере внешнеэкономических и внешнеполитических отношений, в решении общемировых проблем устойчивого развития, в обеспечении экономической и оборонной безопасности, в реализации стратегии перехода к постиндустриальной экономике, в укреплении федеративного государства.

Стратегия регионального развития России в значительной степени предопределяет специализацию и внешнешнеэкономическую ориентацию крупных регионов России, а также макроструктуру ее экономического пространства. Наряду с глобальными и внешнеэкономическими факторами стратегия территориального развития должна определять наиболее острые и долговременные внутригосударственные проблемы. К этим проблемам мы относим укрепление государства и изменение специализации регионов в соответствии с рыночными условиями.

На основе стратегии регионального развития, закрепленной в государственных программах и федеральных законах должны определяться меры, а также направления государственной и, прежде всего, финансовой поддержки регионов.

Третьим базовым элементом системы государственного регулирования территориального развития является механизм управления. От работоспособности системы управления, которая предопределяется четкостью распределения полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления зависит общая результативность системы регулирования территориального развития. Система управления должна:

• Определять предметы ведения уровней государственного управления.
• Регламентировать процедуры принятия решений.
• Устанавливать порядок финансирования мероприятий и контроля за выполнением решений.
• Предусматривать систему взаимной ответственности органов государственной власти разного уровня.

Четвертым базовым элементом должна быть подсистема научного обоснования разработки стратегии территориального развития и региональной политики.

Роль государственного регулирования территориального развития, состав системы регулирования, элементы этой системы, а также методы и порядок их взаимодействия должны быть закреплены на уровне федеральных законов. Формирование совокупности таких законов должно стать основой для развития новой отрасли российского права - регионального права.

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ОСНОВА ФИНАНСОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Реформа межбюджетных отношений является хоть и основной, но все же частью более широкой проблемы развития финансового федерализма. Под финансовым федерализмом мы понимаем систему экономических и финансовых отношений, суть которой заключается в создании целостного финансового механизма государственного стимулирования и контроля за воспроизводством ресурсов. В содержательном плане идее финансового федерализма соответствует разработка финансового баланса регионов. Финансовый региональный баланс должен являться одной из основ для определения стратегии экономического и социального развития регионов. В нем должны учитываться не только возможности бюджета и государственных ресурсов, но также финансы и экономический потенциал негосударственных предприятий, кредитных организаций, доходы и расходы населения.

Сегодня можно констатировать, что сложившаяся система межбюджетных отношений не решает главной своей задачи и не устраивает ни одного из участников этих отношений. Федеральный центр, испытывая недостаток доходных источников бюджета, пытается перераспределить их в свою пользу за счет уменьшения доходной базы региональных бюджетов, одновременно передавая на региональный и местный уровень дополнительные (в основном социальные) расходы. Регионы, лишаясь части доходной базы, поставлены перед необходимостью выполнения собственных, постоянно растущих расходных полномочий, такими не всегда законными и экономически обоснованными методами как задержка налоговых перечислений в федеральный бюджет, привлечение коммерческих займов, региональное регулирование цен, экономический протекционизм и др. В 1998 году при расмотрении закона о бюджете на 1999 год противоречия вылились в ультиматум, который Совет Федерации предъявил Государственной Думе по вопросу распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами.

Еще одной серьезной проблемой представляется балансировка местных бюджетов, на которые падает значительный объем социальных расходов, являющихся по большей части государственными социальными обязательствами. Трудность решения этого вопроса заключается в том, что местные бюджеты, на которые падает обязанность обеспечения значительной части конституционных прав и свобод человека и гражданина, не имеют достаточных, защищенных законом прав по наполнению доходной базы, соответствующей их обязательствам по расходам. Необходимо на законодательном уровне полноценно включить местные бюджеты в процесс бюджетного планирования в рамках составления и анализа консолидированного бюджета Российской Федерации. Такой подход создаст условия для принятия адекватных решений по формированию доходной части местных бюджетов и определению в них долей закрепленных и регулирующих доходов. Кроме того анализ местной составляющей в расходной части консолидированного бюджета позволит избежать дублирования по направлениям расходов и создать условия для более рационального использования федеральных и региональных средств.

Противоречия в бюджетной политике и бюжетном праве, становление де-факто ассиметричной модели Федерации и распространение “договорных” отношений Центра с регионами, увеличение дефицита региональных и местных бюджетов, привело в сфере бюджетного федерализма к следующим серьезным последствиям:

• Нарастанию субъективного фактора в формировании системы межбюджетных отношений.
• Высокой политизации вопросов, касающихся выбора модели и механизмов межбюджетных отношений.
• Усилению дифференциации регионов на регионы-доноры и дотационные регионы при значительном преобладании последних, что явилось основой группирования регионов в политическом процессе.
• Ослаблению федерального Правительства и ухудшению экономического состояния всех регионов.

Мы видим следующие основные цели реформы межбюджетных отношений:

• Обеспечение открытости и управляемости системы межбюджетных отношений, ее ориентированности на решение основных политических, макроэкономических и социальных целей государства.
• Достижение оптимального сочетания общих принципов построения бюджетного федерализма с объективными региональными особенностями различных субъектов Федерации.
• Обеспечение соответствия имеющихся у властей данного уровня доходов закрепленным за ними расходным полномочиям.
• Предоставление региональным и местным властям соответствующих прав и стимулов для наращивания доходной базы.

Исходя из сложившейся ситуации, в рамках реформы межбюджетных отношений, необходимо решить следующие главные задачи:

• Законодательное закрепление распределения объемов расходных полномочий по уровням бюджетной системы. Данную задачу можно решить либо путем внесения поправок в Бюджетный Кодекс, либо принятием отдельного закона.
• Закрепление расходных полномочий по уровням бюджетной системы следует проводить на основе стандартов бюджетной обеспеченности, при условий диференциации стандартов с учетом объективных территориальных различий регионов, выделения в структуре стандарта федеральной, региональной и местной составляющих (долей расходов соответствующих бюджетов) и регулярного, законодательно предусмотренного пересмотра структуры и “стоимости” стандартов в зависимости от состояния государственных и местных финансов.
• На базе законодательного распределения расходных полномочий должно быть пересмотрено распределение налогов между уровнями бюджетной системы. При этом необходимо увеличить долю закрепленных налоговых доходов в региональных и местных бюджетах прежде всего за счет придания части регулирующих налогов статуса закрепленных. В качестве долгосрочной цели необходимо стремиться к доведению доли собственных доходов в региональных и местных бюджетах до 70-80%.
• Усиление стимулов для развития собственной доходной базы региональных и местных бюджетов путем закрепления на долгосрочной основе доли собственных налоговых доходов. Решение этой задачи уменьшит дефицитность нижних уровней бюджетной системы и позволит снизить трансфертное обременение федерального бюджета.
• Изменение принципов и процедуры предоставления финансовой помощи федерального бюджета нижестоящим бюджетам. Переход от практики предоставления бюджетных трансфертов “на общие нужды” к государственной поддержке в форме субвенций, доводимых до регионов с использованием технологий программного (проектного) финансирования. Эти технологии включают: конкретизацию приоритетных направлений региональной политики; установление системы критериев для отбора проблем развития отдельных регионов; обоснование объемов и форм государственной поддержки для решения отобранных проблем; разработку и реализацию соответствующих целевых программ.
• Законодательное установление эффективного контроля за заемной политикой регионов и предельным уровнем бюджетных расходов, направляемых на обслуживание долговых обязательств.

Реализация предлагаемых подходов и мер позволит сформировать систему межбюджетных отношений, которая будет способствовать:

• Росту доходной базы и уменьшению дефицитности региональных и местных бюджетов.
• Увеличению эффективности федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.