Оригинал статьи см. на http://ns.iph.ras.ru:8100/~spts/rd_mtr.htm

Наметившийся в последнее время рост числа абитуриентов высших учебных заведений сам по себе еще не может служить признаком сколько-нибудь серьезного улучшения дел в сфере народного образования. Вопрос в том, какие цели ставит перед собой молодежь, стремящаяся получить высшее образование. Ставшая модной связка «школа-вуз» в перспективе массового распространения может повлечь негативные социально-экономические последствия. И дело не только в том, что престижным становится образ «крутого» лидера, банкира, предпринимателя, несмотря на то, что известно, что это удел немногих. Дело не в личном, а в государственном. Некоторым западным странам пришлось пересмотреть практику поддержки преимущественно высшего образования и укрепления элитарной образовательной системы, когда они обнаружили, что начинают проигрывать странам которые обеспечивали более экстенсивное формальное и неформальное образование и массовую подготовку для всего корпуса рабочей силы. Великобритания и Австралия - примеры первой системы в то время когда япония и Германия - примеры последней. Экономическое здоровье страны и качество человеческого материала полностью зависит от того, насколько образование и подготовка доступны всем потенциальным работникам. Представляется, что концентрация усилий и ресурсов с целью создания элитарной системы высшего образования нецелесообразно для России, особенно на нынешнем, переходном этапе ее развития, когда катастрофически падает общий уровень культуры молодого поколения. Переломить эту тенденцию способна лишь коренная реформа образования, понимаемая в первую очередь как реформа массовой школы, основного общего - начального и среднего образования.

1. Интересы и ожидания

С принятием закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" структура управления народным образованием претерпела существенное изменение. Сегодня "богом и царем" школы является уже не столько комитет или управление образования или Министерство общего и профессионального образования, сколько местная власть, которая, согласно закону, должна обеспечивать организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений основного общего и профессионального образования. Сегодня от работников образования приходится часто слышать том, что многие новые мэры и главы администраций, пришедшие к власти на волне выборов, не владеют ситуацией, меняют опытных руководителей, структуру и стиль управления, вообще, способствуют деструктивным тенденциям в образовании. Все это достаточно очевидно свидетельствует о простой вещи: потенциал децентрализации в области образования на сегодняшний день не только не реализован, но и в ряде случаев обернулся негативом. Не останавливаясь на обсуждении этого непростого вопроса, попробуем понять, насколько может изменить ситуацию принятие Правительством основных положений концепции очередного этапа реформирования системы образования, которое планируется на ноябрь этого года. Опубликованные в «Первом сентября» материалы основных положений концепции сформулированы рабочей группой Комиссии по подготовке проекта концепции очередного этапа реформирования системы образования, в которую вошли министры, ученые, управленцы-практики, представители общественности и инновационных школ. Основные положения опубликованы заранее, что само по себе - примечательное событие, так как предыдущие реформы (пенсионная, военная, жилищно-коммунальная, здравоохранительная) публично не обсуждались. Насколько этот текст в его существующей редакции позволит деятелям местного сообщества сформулировать принципы и приоритеты муниципальной политики в области образования? Подскажет ли, каким образом начальнику управления или комитета образования переформулировать их в цели и задачи? Какие выводы после прочтения сделают директора школ, педагоги и родители? Позволяет ли текст основных положений концепции понять, что будет происходить в городе и поселке после их принятия? Прозрачен ли он и не допускает ли противоположных интерпретаций? К кому адресованы публикуемые предложения? Ведь концепция имеет шанс на реализацию лишь в том случае, если она понимается и принимается теми, кому адресована.

2. Роль и место муниципальной политики

Первое, что настораживает в предложенном документе - так это различение федерального, регионального и муниципального «уровней» образовательной политики. Подобная терминология заставляет предположить, что снова выстраивается властная вертикаль подчинения. При этом центр тяжести реформируемой системы предлагается переместить на уровень субъектов федерации. Налицо серьезное противоречие с законодательством о местном самоуправлении, да и с реальностью того факта, что подавляющая часть образовательных учреждений России являются муниципальными и должны быть таковыми - в соответствии не только с мировой практикой, но и с российскими традициями: школьное дело было основной заботой земского движения. Второстепенное значение муниципального "уровня" как бы подчеркивается ничтожно малым объемом текста - всего тремя абзацами - посвященного ему авторами концепции. А если еще при этом учесть, что сегодня в структуре Министерства общего и профессионального образования попросту нет отдела по работе с местными органами управления образования, то все это ставит под сомнение декларируемый в документе приоритет «муниципализации образования». Более того, авторы концепции впадают в очевидное противоречие, когда уподобляют образование "другим отраслям народного хозяйства». Это означает фактическое принятие и воспроизводство того самого отраслевого и ведомственного принципа, уход от которого декларирован (и совершенно обоснованно!) как один из приоритетов концепции. В то же время вразрез ведомственной гордостью авторов за свою "отрасль" следует заметить что кризис, носящий системный характер коснулся в полной мере и системы образования. Чего стоит только один пример: сотни тысяч ребят выброшенных за последние годы из 9-х классов школы и ставших отделом кадров для криминальных структур. Что ж получается - в системе спада нет, а в результатах ее деятельности - налицо. Может быть речь идет о сохранности инфраструктуры? Тогда посмотрим сколько зданий, бывших когда-то школами, детскими садами, клубами, дворцами, занимают сегодня коммерческие фирмы.

Необходимость рассмотрения реформ образования через призму местного самоуправления связана с тем, что именно муниципальный ракурс фокусирует на себе проблемы образования, так как именно там возможна консолидация заказа государства, запросов общества, интересов субъектов муниципальной политики и образовательных потребностей личности.

3. Базовые тезисы концепции глазами муниципального политика

Основные положения концепции построены на нескольких тезисах, которые должны быть рассмотрены с точки зрения муниципальной политики и в этом ключе подвергнуты частичному пересмотру.

Основной тезис - «непрерывное обновление образования». В федеральном ракурсе вроде бы понятно: чтобы двигаться вперед, ехать на велосипеде и не упасть - нужно постоянно крутить педали. Образование, подкрепленное фундаментальной наукой, педагогическими инновациями практиков и государственным финансированием должно стать «тягловой лошадкой», крутящей педали социальных процессов и экономических преобразований. Но что значит «непрерывное обновление образования» для муниципального ракурса? Наука осталась где-то наверху, почта и телеграф работают из рук вон плохо, ИНТЕРНЕТА нет, ездить куда-то для повышения квалификации и приглашать консультантов - дорого, а самим разобраться в доходящей до мест научно-методической литературе весьма непросто. Ресурсы кроются в повышении инновационного потенциала образования и привлечении всевозможных инвестиций за счет кооперации с заинтересованными сторонами вне муниципалитетов. В регионах проводятся конкурсы «Учитель года», есть «соросовские учителя», большое внимание уделяется предметным олимпиадам, но чрезвычайно мало внимания уделяется общепедагогическим и образовательным проблемам. В интересах муниципальных властей - содействовать проведению на местах конкурсов авторских школ. Сегодня конкурсы «Эврики» проходят только в Москве, хотя большинство участников приезжает издалека, к примеру из Сибири, Кавказа. Вывод: на местах нет энергичных организаторов, готовых мобилизовать творческие ресурсы педагогов. В последние годы в регионах так и не возникло ни одной действующей Ассоциации инновационных школ. Инновационная педагогическая сеть сегодня направлена скорее на идеологическую поддержку учителей, чем на инициирование их творчества. Этим она отличается от объединений творческих педагогов конца 80-х годов. Без организационной работы в регионах невозможно осуществлять подготовку общественных кадров, которые могли бы выполнять работу по созданию инновационных прецедентов на местах. Они-то и должны принимать меры для содействия инновационным процесса: создавать клубы, общества, ассоциации и т. п.; все это совершенно не под силу бюрократическим структурам спущенным из федерального центра в целях административного «насаждения сверху в соответствии с реформой», но способным привести только к противоположным результатам. Для вовлечение общественности в инновационный процесс местные СМИ должны широко освещать все что происходит в образовании. А в федеральном масштабе можно было бы провести конкурс не только на лучшего мэра, но и на лучшей орган управления образования или социальной сферой. Недостаток активности по «кручению педалей» обновления, на наш взгляд связан с тем, что одним из главных препятствий муниципализации образования выступает устойчивое неприятие педагогами и родителями нетрадиционных образовательных подходов. В качестве факторов, крайне осложняющих, а зачастую делающих вообще невозможным адекватное применение иных образовательных моделей, можно выделить ориентацию российского педагогического сознания на фронтально-коллективные формы урочной организации учебно-воспитательного процесса, которые связаны с такими насущными основами российской цивилизации как общинность и соборность. Все это крайне затрудняет использование индивидуальных технологий, построенных на достижении учащимися личного успеха, автономного движения по индивидуальной траектории. Следуя только в фарватере федеральной, либо региональной политики, невозможно преодолеть свойственное большинству педагогов (да и родителей) крайне острожное, граничащее с отторжением отношение ко всем моделям и технологиям, в которых учитель превращается в старшего товарища, консультанта, советника, то есть отходит от достаточно традиционной его трактовки как носителя "абсолютной истины", авторитетно (а, скорее, авторитарно) возвышающегося над учениками. Решить эту задачу в полной мере можно лишь в опоре на инициативных деятелей самоуправления, заинтересованных в росте образовательного уровня своих территорий. Только в их силах - преодолеть негативное восприятие гуманистических теорий и новых образовательных технологий, помогающих ученику покинуть пределы предписанных ему тематических и рамок и выйти на постановку вопросов, лежащих вне компетенции учителя.

Тезис «государственно-общественных форм управления» не учитывает тот факт, что в регионах практически нет образовательной общественности, точно также как нет и ее и в местных сообществах. Сформировать такой тип общественности под силу только муниципальным политикам. Вот только один характерный пример. На сегодняшний день в России утрачен пафос рабочей профессии и наемного труда. Проблема трудоустройства девятиклассников беспокоит многие регионы. Если раньше посредником между возможностями и потребностями подростка и набором профессий выступали только педагог или профконсультант, то теперь к решению этой проблемы обязан муниципальный политик, которого не могут не волновать и потребности в профессиях самого муниципального образования, продиктованные локальными факторами: миграцией, состоянием рынка труда, структурой занятости и т.д. Эта задача требует создания муниципальной службы диагностики, анализа и прогнозирования общей социально-экономической ситуации в регионе, которая должна активно воздействовать на образовательную политику местного сообщества

Приведенный пример доказывает необходимость говорить о триаде «общественно-государственно-муниципальных» форм управления в системе образования, другими словами, о согласования управления, со-управления и само-управления в образовании. Следовательно, базовые тезисы и положения концепции нуждаются в уточнении формулировок и более подробной интерпретации.

4. Формирование нормативно-правовой базы

Формирование нормативно-правовой базы обеспечения образовательного процесса на местах в первую очередь требует тщательного разграничении полномочий и компетенций между муниципалитетом и субъектом федерации. Данное требование обращено в первую очередь к законодательным собраниям субъектов федерации, которые должны провести соответствующее разграничение в региональных законах. В этих законах должны быть четко оговорены условия, при которых могут заключаться соглашения - как по ведомственной «вертикали» (между комитетом образования и департаментом), и ведомственной «диагонали» (между главой местного самоуправления и начальником регионального департамента образования). Не меньше предстоит сделать и муниципальным органам представительной власти. Это разработка процедур формирования муниципального образовательного заказа, порядок организации коммерческой деятельности в образовании, перехода к контрактным отношениям в оплате труда педагогических работников, разработка положений о принятии на работу в муниципальные организации на конкурсной и неконкурсной основе и многое другое. Особого внимания требует разработка процедур и критериев оценивания деятельности самого органа управления образования и всей системы образования в целом с учетом реального влияния на глобальные характеристики муниципальной ситуации: изменения структуры образованности населения, труда и занятости, безопасности и правопорядка, миграций и изменения социального состава населения города. Введение положения об общественных муниципальных социально-значимых образовательных программах для детей и взрослых позволит мобилизовать активность населения, выявить тех взрослых, которые самостоятельно без поддержки извне продолжают работать с детьми по месту жительства и в кварталах.

Образовательные стандарты

Основания для введения образовательных стандартов заложены в статье 32 Закона об образовании. Вполне естественно, что государство обязано разрабатывать стратегию политики в области образования, организуя общее поле понимания для своих граждан. Однако, нельзя не отметить, что стандарты должны быть разные для массовой школы и для инновационных образовательных учреждений, доказавших педагогической общественности свою способность крут педали обновления. Наиболее неясное место в Законе - «требования к уровню подготовки выпускников». Основные аргументы за стандартизацию пресловутого «уровня» - территориальная миграция учащихся и эквивалентность сертификатов. Так ли уж необходимы «повальные и тотальные» всероссийские стандарты, если из Ноябрьска во Владивосток уезжает один ученик в десять лет, а два ученика в одном классе могут отличаться по подготовке гораздо сильнее, чем два ученика в разных городах. А в случае, возникновения устойчивых миграционных потоков, например переселения северных городов на юг, администрация города вполне может самостоятельно обсудить и решить полюбовно вопросы согласования программ, эквивалентности или «нострификации». Естественный результат такой тотальной стандартизации - засилье норм, рекомендаций, требований к школе, к учителю, к ребенку. И - ликование методистов и чиновников, оседлавших своего конька традиционных норм при фиксации «уровней образованности» ученика. Если уж что-то стандартизировать в федеральном масштабе - то это регламенты и процедуры согласования интересов заинтересованных в результатах образования сторон: государства, регионов, муниципальных образований, местных сообществ, родителей и учащихся. В таком случае акцент переносится на подготовленность учителя: не хочешь - не употребляй нетрадиционные образовательные технологии - а знать о них -обязан. И со студенческой скамьи, и через курсы переподготовки. А для повышения квалификации учителя необходимо создавать опережающую систему подготовки педагогических кадров, что означает изменение системы высшего педагогического образования, интеграцию с фундаментальной наукой и мировым опытом. Нужен постепенный и дифференцированный подход к социально-образовательным стратам, типам образовательных учреждений, школам и учителям, специфичный для каждого региона. Нельзя не согласиться с необходимостью «запуска множественных проектов и экспериментов», можно было бы добавить еще «конкурсов и тендеров». Образовательные стандарты несомненно нужны как некие параметры порядка, ноты для записи произведений творчества образовательного композитора, исполнения партитуры дирижером и общего понимания солистами. Вопрос в том, что стандартизировать и как применять, кто и в какой форме будет контролировать.

Финансово-экономические нормативы

Музыку стандартов в образовании может заказывать только тот, кто платит. Платит достаточно много и без задержек. Нехитрые рассуждения и расчеты показывают, что за образование детей сегодня регулярно платят родители, платит семья. Платят трижды: один раз в виде налогов государству, другой раз в виде оплаты образовательных услуг и дополнительного образования частным и коллективным предпринимателям, третий - наличными на устранение прорех того же государства: учебники, ремонт школы и класса, мебель и оборудование. Еще не считая того, что напрямую отдается детям: транспорт в школу и домой, карманные деньги на питание и удовольствия, походы, экскурсии, культурно-массовые мероприятия и т.д. Эти затраты семьи вполне сопоставимы с расходами государства. Простой переход от постатейного финансирования к только «подушному», или введение образовательного ваучера проблем не только не решит, а создаст новые. Директор школы любыми путями будет добиваться увеличения наполняемости классов за счет групп иностранного языка, продленки и других укрупнений. Для предотвращения этого придется мельчить нормативы, что усложнит расчеты. Возможный выход в разном понимании нормативного обеспечения в разных масштабах: в федеральном и региональном - формирование потоков на «подушном» принципе, а в муниципальном - распределение в соответствии с местной ситуацией. Только в муниципальном масштабе можно наиболее эффективно выстроить механизмы непосредственного влияния родителей, семьи, общественности на ситуацию в образовании. Особенностями муниципальной политики являются короткий цикл от принятия решений до его проявления последствий, личная включенность власти в местные проблемы и отношения. Если в городе совсем плохо, - то плохо всем, независимо от занимаемого поста; близость к народу: «совет короткий нужен, мужики», опора на управленцев среднего уровня...

5. Переход управления на программно-функциональные формы организации деятельности

Российские реформы иногда сравнивают с ураганом в тайге - вверху ветки (и копья) ломают, а внизу тишина. Чтобы реформы шли нужно все наоборот. Так как общее число степеней свободы есть для российской системы величина постоянная, то творчество и свобода должны быть сконцентрированы внизу - у учителей и детей, а чиновничий аппарат должен работать как хорошо смазанная машина. Степень свободы разная, а ответственность - одинаковая, только в разных масштабах в соответствии с компетенциями за разные предметы ведения. В каждом масштабе образовательный заказ формулируется на своем языке. В федеральном масштабе это - конкурентоспособность страны на международной арене, качество рабочей силы; в муниципальном - труд, занятость, профессия, порядок и безопасность; в масштабе образовательного учреждения - ребенок, личность, нравственность, индивидуальность... Сегодня нет словарей и переводчиков для перевода с одного языка на другой. Происходит смешение языков без отчетливости и внятности границ. Отсюда возникает непонимание. Концепция предназначена не для учителей, а для управленцев разной масштабности, и вовлекать в обсуждение концептуальных тезисов не надо! Они (тезисы) в результате общественных дебатов должны быть переформулированы на языке педагогики так, чтобы не вызвать выхода за зону ближайшего развития и не повлечь деструктивных смещений и изменений.

Реформирование всегда вызывает в социальных системах смещение равновесия. Меняясь в чем-то одном, они должны остаться стабильными, сохраниться в других, как правило основных своих качествах. Поэтому необходимо учитывать и степень сопротивления привносимым реформам. Оно носит в значительной мере объективный характер и не есть плод консерватизма и некомпетентности каких-то конкретных работников. Любая система: техническая, биологическая, социальная, образовательная т.д. стремится при любых изменениях сохранить свою стабильность и целостность. Всякие попытки изменения ее внутреннего и внешнего состояния воспринимаются как угроза своему существованию и в ответ система старается парировать, локализовать и отторгнуть нововведения. В этом есть здравый смысл. Ведь всякое изменение характеристик неизбежно противостоит уже сложившейся системе с ее уже "увязанными" между собой и "пригнанными" друг к другу связями, целями, нормами. Так как базовый процесс образования остановить нельзя, приходится делать это "на ходу". Привносимая инновация на какое-то время "сбивает настройку" функционирования и требует частичной или полной перестройки обеспечивающих его механизмов. Поэтому, с точки зрения сложившейся системы и входящих в нее элементов, для обеспечения ее эффективного и бесперебойного функционирования лучше всего было бы вообще никогда и ничего в ней не менять. Поэтому процессы развития должны быть управленчески отделены от процессов функционирования, что подразумевает разведение соответствующих информационных, финансовых и проектно-программных потоков. Необходимость удержания обоих фокусов управления требует новых фунционально-программных подходов к управлению образованием. Это означает вынесение за пределы муниципальной системы образования несвойственных ей функций: хозяйственных, аналитических, юридических; также как функций фактически дублирующих компетенции других органов управления: охраны детства, работы с допризывниками и т.д. Позиции «функционера-администратора» и «развивателя-инноватора» должны быть разнесены и по персоналиям, так как каждая их них требует вполне определенных личностных свойств и качеств, другой несвойственных.

6. Проблема социального воспитания

Сегодня бытует мнение, что Закон об образовании сосредоточил внимание образовательных учреждений и всей системы образования в основном на образовательных стандартах или системе дополнительного образования. В этом есть определенный уход от постановки более широкой проблемы - отсутствия в стране системы социального воспитания. Неприятие прежней тотальной коммунистической идеологии, уход от пионерии и комсомола сказывается порой в отсутствии детских и юношеских сообществ, союзов, ассоциаций, клубов по интересам. Нет целостной системы, связывающей школы с подростковыми клубами, дополнительным образованием, социальными педагогами. По-видимому, создать такую систему в масштабах всей России сегодня невозможно, - опыт СССР здесь совершенно не подходит. Единственный выход - начать выращивание таких систем снизу, в муниципальных сообществах, не опасаясь многообразия, возможного в результате. Проблема в том как директору и педагогам научиться формулировать возможности и потребности школ на муниципальном «языке». Учителя сегодня по большей части говорят на языке знаний, умений, навыков, образовательных стандартов, предметных олимпиад, медалей; в лучшем случае озабочены - формированием гражданственности и нравственности, а город требует описания того же самого, но на языке занятости и правопорядка, миграций, профессиональной подготовки, трудоустройства, социального воспитания, молодежной политики и т. д. Взгляд педагогов и учителей, десятилетиями обращенный вовнутрь школы, и не видящий за «деревьями» школы «леса» - города, поселка, региона, не позволяет им порой найти общий язык с муниципальной властью, вступить с нею кооперацию, убедить его в необходимости менять традиционные подходы к образованию . С целью вовлечения местных сообществ в процесс муниципализации образования необходимо разрабатывать социально-значимые программы и проекты, опираясь при этом на третий благотворительный сектор, взаимодействуя с комитетами территориального общественного самоуправления. Для этого нужны публичные дебаты, общественные слушания по проблемам образования.

7. Надежды и опасения

Общественное обсуждение предстоящих реформ - залог того, что российское образование все же не станет жертвой волюнтарно принимаемых решений. Содержание реформ может выкристаллизоваться в процессе многостороннего публичного диалога заинтересованных сторон: управленцев, политиков, профессионалов, образовательной общественности. Это очень непросто, так как раньше фактически невозможно было разговаривать через голову своего начальника или подчиненного. А теперь в силу отсутствия привычек, умения, навыков, да и желания вести диалог, возникает другая проблема - нет общего языка, как нет и соответствующих словарей.

Всем участникам переговорного процесса приходится осваивать нетрадиционные средства коммуникации для кооперации в условиях общей недостаточности ресурсов. Деятелям образования придется всерьез прочитать Уставы муниципальных образований и внести соответствующие предложения. Муниципальным и региональным политикам - использовать имеющийся мировой опыт привлечения инвестиций в образование, например, за счет введения в характеристики сертификация местной продукции уровня образованности работающего персонала. ясно одно - образование невозможно реформировать изнутри, нужен межведомственный орган по отслеживанию хода реформ. Возможно при таком обсуждении удастся связать образовательную реформу с жилищно-коммунальной, военной, реформой здравоохранения и т.д. Реформа может дать детям возможность самореализации и самоопределения; педагогам - свободу для ответственного выбора способов и методов обучения; школам - автономию для выполнения профессионального долга; муниципальным образованиям - средства (в первую очередь финансовые, экономические и правовые) для согласования образовательных потребностей всех заинтересованных сторон; государству - освоение - даже не высшей математики, а арифметики - управления, понимание того, что задача власти не отнимать и делить, а складывать и умножать.