Депутат фракции "Яблоко" Оксана Дмитриева, при участии подкомитета Госдумы по бюджету, разработала проект Бюджетного кодекса, который должен заложить основу для бюджетной реформы.
Свой проект закона "О бюджетном устройстве" представило в Думу и правительство. Его авторы попытались сохранить с некоторыми косметическими изменениями существующую модель бюджетного устройства, позволяющую госчиновникам распределять деньги без каких-либ о ограничений и процедурных рамок.
Большинство участников парламентских слушаний в декабре 1996 года высказались за то, чтобы при рассмотрении в Думе вопросов бюджетной реформы за основу был принят проект Бюджетного кодекса. В этом случае бюджетное устройство и бюджетный процесс в России должны претерпеть коренные изменения.
1. В рамках бюджетной реформы планируется создать полноценную казначейскую систему исполнения бюджета.
В российской практике деньги, прежде чем оказаться у конечного потребителя - бюджетополучателя, проходят длинную платежную цепочку через систему коммерческих банков, переходя с одного счета на другой, что приводит к постоянному недофинансированию, задерж кам в перечислении средств. Бюджетные средства оказываются разложены по миллионам "карманчиков". В одном месте они есть, а в другом - нет. Отсюда постоянное недофинансирование, задержки в перечислении средств. Такая система неэффективна, потому что всегд а есть остаточные средства, однако этот остаток каждый бюджетополучатель использует самостоятельно. Кроме того, такая система практически не поддается контролю.
Во всем мире действует другой порядок исполнения бюджета. Казначейская система предполагает существование единого счета в казначействе. Каждый бюджетополучатель, имея доступ к этому счету, расходует деньги в пределах открытых ему ассигнований. Таким обра зом, существует возможность каждый день определять размеры остатка средств в Казначействе.
Неисполнение бюджета, постоянная его корректировка противоречат самому смыслу казначейской системы. При казначейской системе бюджет должен либо точно исполняться, либо сокращать свои обязательства. Казначейская система не допускает избирательного (по ус мотрению чиновников) финансирования, порождая очень жесткую дисциплину исполнения бюджета.
2. Механизм ответственности за ненадлежащее исполнение бюджета.
В настоящее время закон о бюджете выполняет сугубо декоративные функции, а финансирование осуществляется по внутренним документам Минфина - лимитам финансирования. Обязательства бюджета перед конкретным бюджетополучателем не оформлены, что исключает вс
якую возможность предъявления претензий к "бюджету" за недофинансирование. В результате, бюджетополучатель работает в условиях полной финансовой неопределенности: его никто не уведомляет о том, какие у него будут бюджетные назначения, лимиты финансирован
ия и т. д. Бюджетный кодекс вводит обязательность соответствия росписи бюджетных расходов утвержденному бюджету, а лимитов финансирования - росписи. Кроме того, кодекс делает обязательным доведение до каждого бюджетополучателя уведомлений, удостоверяющих
его право на получение бюджетных средств. В этом случае у него появляются основания для защиты своих интересов и предъявления претензий к органам, ответственным за исполнение бюджета. По решению Арбитражного суда бюджет должен будет компенсировать разме
р недофинансирования, а также компенсировать ущерб за задержку финансирования в размере 0,3% за каждый день просрочки. Для компенсации ущерба авторы бюджетного кодекса предлагают использовать средства резервного фонда. Если же их не хватает, то государст
во оформляет долговые обязательства, которые переносятся на следующий год. Тем самым будет покончено с хронической задолженностью бюджета перед бюджетополучателями, которая теряется с началом нового финансового года.
3. Кодекс подробно регламентирует процедуру секвестра - сокращения расходов и обязательств государства в случае недобора налогов.
Несмотря на то, что институт секвестра предусмотрен действующим законом о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, он не вводился ни разу. Это, во-первых, влекло за собой произвольное исполнение бюджета, во-вторых, являлось одной из основных причин неп
латежей. Законопроект предусматривает обязательное введение секвестра в случае невыполнения плана по доходам бюджета. Заявление о необходимости введения секвестра обязан сделать главный казначей. Причем за неисполнение этого требования он несет ответств
енность. В свою очередь министр финансов несет ответственность в том случае, если он своевременно не ввел секвестр по заявлению Казначейства, либо не предложил Государственной Думе принять соответствующий закон.
4. Урегулирование отношений с негосударственными предприятиями.
Сегодня бюджетные средства расходуются с низкой эффективностью, нет никакой разницы в их предоставлении государственным и негосударственным акционерным предприятиям. Бюджетные ссуды даются без какого бы то ни было обеспечения и, как правило, не возвращ
аются. Таким образом, государственные инвестиции и бюджетные ссуды представляют собой наименее контролируемые виды бюджетных расходов с наиболее высокой долей нецелевого использования. Бюджетные ссуды должны даваться только под обеспечение - залог либо н
адежную банковскую гарантию. В случае предоставления инвестиций должен оформляться договор об участии государства в собственности получателя инвестиций. Государство получает право аудиторской проверки ссудополучателей. Фактически налагается запрет на рас
пространенное в настоящее время безвозмездное финансирование негосударственных предприятий. Такая же политика проводится и в вопросе предоставления государственных гарантий.
5. Статус бюджетных организаций и порядок отражения их доходов и расходов.
Неопределенность статуса бюджетных организаций является одним из факторов дезорганизации бюджетного процесса. Сегодня их функционирование регламентируется Гражданским кодексом, то есть тем же самым нормативным актом, на основе которого осуществляется де
ятельность коммерческих негосударственных предприятий. В итоге остаются неурегулированными вопросы использования бюджетными организациями бюджетных средств, получения и использования дополнительных доходов от эксплуатации государственной собственности и
осуществления коммерческой деятельности. Большая часть бюджетных организаций не имеет смет доходов и расходов, согласованных с Казначейством или главным распорядителем бюджетных средств, но практически каждое министерство имеет собственный внебюджетный ф
онд. Очевидно, что если имеет место бесконтрольность в использовании бюджетных средств, то обеспечить финансирование бюджетных расходов по заранее определенным направлениям не удастся.
6. Регламентация вопросов финансирования государственного заказа.
Размещение государственного заказа, как и назначение уполномоченных банков, необходимо сделать конкурсным, с тем чтобы свести к минимуму злоупотребления и устранить предпосылки для коррупции государственного аппарата. За всеми государственными заказами
и государственными закупками должен осуществляться четкий, жесткий ценовой контроль, должна быть обеспечена конкуренция поставщиков и исполнителей госзаказов. Государственный заказчик будет нести ответственность за заключение договора с исполнителем, есл
и заказ не обеспечен средствами федерального бюджета. Следовательно, будет исключена практика, когда договора заключены на значительно больший объем средств, чем это предусмотрено бюджетом. С другой стороны, устанавливается ответственность государственно
го заказчика и бюджета за финансирование госзаказа в соответствии с договором, включающая компенсацию ущерба и штрафные санкции за каждый день просрочки.
7. Запрет оплаты расходов бюджета всевозможными денежными суррогатами.
На протяжении последних лет наряду с деньгами использовались их многочисленные заменители: казначейские налоговые освобождения, вексельные кредиты банков, кредиты банков под поручительство Минфина, товарные кредиты и т.д. Названные платежные средства име
ют ликвидность, меньшую, чем деньги, и реализуются с некоторой скидкой от номинала. Это приводит к фактическому недофинансированию тех или иных бюджетных расходов.
8. В Кодекс заложен принцип полноты бюджета.
Принцип полноты бюджета, требующий, чтобы все доходы государства поступали в бюджет и из него расходовались, является основополагающим для бюджетного устройства всех стран. У нас же значительная часть доходов и расходов проводится "мимо" бюджета. Прежде
всего - за счет создания внебюджетных фондов. В Кодексе последовательно реализуется принцип полноты бюджета. В частности, запрещено предоставление различных налоговых, инвестиционных кредитов. Устанавливается, что все инвестиционные, налоговые, товарные
кредиты могут предоставляться только в форме бюджетных ссуд.
ЗНАЧЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА выходит далеко за рамки задач оптимизации бюджетного процесса. Бюджетную реформу следует рассматривать прежде всего как начало реальной борьбы с коррупцией, борьбы не с последствиями, а с ее причинами. Российская коррупция пит ается прежде всего бюджетными деньгами. Иначе не может быть в условиях, когда успех любого бизнеса определяется мерой близости к чиновникам и бюджетным деньгам, которыми они распоряжаются. При таком положении вещей силовые методы подавления коррупции (да же если бы они применялись) окажутся если не бессмысленными, то по крайней мере - совершенно недостаточными. Результативная борьба с коррупцией должна начаться с реформы бюджетной системы.
Пресс-служба фракции "ЯБЛОКО"