Самый радикальный этап реформы федеративных отношений
состоялся в 2003 году, когда Президент РФ внес в Государственную
Думу проект закона, закрепляющий конкретные полномочия за органами
государственной власти субъектов РФ и основы взаимоотношений органов
государственной власти Федерации и субъектов РФ. Этот закон был
разработан Комиссией по разграничению полномочий между уровнями
власти под руководством заместителя Руководителя Администрации
Президента РФ Д.Н. Козака.
Проблема разграничения полномочий между различными субъектами
правоотношений, обладающими публичной государственной властью,
очень сложна, особенно в федеративном государстве, где действуют
два уровня государственной власти: федеральная и субъектов Федерации.
Согласно Конституции РФ помимо компетенции, специфичной для каждой
из этих властей, они имеют и совместную компетенцию. Так Конституция
предусматривает 18 пунктов исключительных предметов ведения Федерации
и 14 пунктов совместных предметов ведения. Вопросы, не вошедшие
ни в тот, ни в другой перечень (остаточные полномочия) в России
передаются в ведение субъектов Федерации. Однако концепция совместных
полномочий, обусловленная стремлением в должной мере обеспечить
взаимосвязь, сотрудничество Федерации и субъектов РФ в решении
общих дел, помимо необходимых элементов взаимодействия, содержит
и элементы конфликтности. Во многом поэтому взаимоотношения между
федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Федерации складываются очень непросто и напряженно.
Практика показывает, что в Российской Федерации издается масса
законов, где проблема разграничения предметов ведения решается
методом эксперимента. В России действует более 300 законов, где
так или иначе разграничиваются полномочия органов Федерации и
ее субъектов и, в частности, органов государственной власти края,
области и органов государственной власти входящего в их состав
автономного округа по различным вопросам. Число таких законов
растет. Кроме того, имеется более 40 договоров между Федерацией
и субъектами РФ по вопросам разграничения полномочий и их взаимном
делегировании. Существуют сотни соглашений о разграничении полномочий
между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов.
В условиях наличия множественности таких законодательных актов
представляется достаточно обоснованным внесение Президентом РФ
на рассмотрение Государственной Думы проекта федерального закона,
призванного обеспечить системность и согласованность законодательных
норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов
РФ, повышение эффективности государственной политики, стабилизацию
межбюджетных отношений.
|
|
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации»
Инициатор – Президент РФ
Опубликован 8 июля 2003 г.
|
Закон вносит в базовый закон новую главу IV1 «Общие
принципы разграничения полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации». Эта глава призвана заменить действующий
Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Предусматриваются два типа полномочий органов государственной
власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. Во-первых,
это полномочия, осуществление которых финансируется непосредственно
из бюджета субъекта РФ. Федеральное регулирование в этом случае
может быть только рамочным. Смысл данного положения состоит в
том, что субъекты РФ обязаны выполнять определенные функции, но
при этом именно сами субъекты регулируют объем осуществления этой
функции и сами ее финансируют из собственных бюджетов. Во-вторых,
это полномочия, осуществляемые органами государственной власти
субъектов РФ, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального
бюджета. Федеральные органы исполнительной власти вправе контролировать
осуществление этих полномочий и в случае ненадлежащего их исполнения
временно принимать их осуществление на себя.
По-новому определяется роль договоров и соглашений. Так, заключение
договоров допускается только в исключительных случаях, если это
обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями
субъектов Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными
особенностями определено иное, чем это установлено федеральными
законами, разграничение полномочий. Договор с конкретным субъектом
Российской Федерации должен утверждаться федеральным законом и
предусматривать конкретные права и обязанности сторон. Кроме того,
предусматривается обязательное наличие в договоре положений, определяющих
меры ответственности сторон и условия расторжения договора, соглашения.
Законом устанавливаются правовые основания и условия временного
возложения Президентом РФ и Правительством РФ полномочий органов
государственной власти субъектов РФ на федеральные органы государственной
власти.
В базовый закон также включена глава IV2 «Экономическая
основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской
Федерации». В этой главе прописаны нормы, регулирующие вопросы
государственной собственности субъектов РФ, формирования и расходования
бюджетов субъектов, федеральных и региональных налогов и сборов,
финансовой помощи субъектам и другие вопросы. Для введения в действие
этой главы потребуется внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ
и Налоговый кодекс РФ.
Отсутствие четкой системы разделения расходных полномочий и
функций между властями разных уровней, перегруженность региональных
и особенно местных бюджетов финансовыми обязательствами, возложенными
на них решениями вышестоящих властей, подрывают стимулы к оптимизации
бюджетных расходов. Низкая налоговая самостоятельность, зависимость
от отчислений от федеральных налогов уменьшают ответственность
региональных и местных властей за состояние бюджетной сферы и
экономики региона. Вместе с недостаточно прозрачным, нестабильным
и субъективным механизмом бюджетного выравнивания это побуждает
региональные и местные власти всеми силами «прятать» свою налоговую
базу.
В последние годы бюджетная централизация неуклонно возрастала:
если в 1998 г. федеральный бюджет аккумулировал 47,7% доходов
консолидированного бюджета страны, то в 2002 г. – уже более 63,2%.
Более того, регионы не отвечают за формирование своих доходов:
более 80% территориальных доходов формируется за счет отчислений
от федеральных налогов.
Предлагаемые в законопроекте изменения в полномочиях органов
государственной власти субъектов Российской Федерации потребуют
перераспределения доходных источников между федеральным, региональными
и местными бюджетами с целью приведения их в соответствие с расходными
обязательствами органов власти разных уровней.
Позиция фракции
Фракция «ЯБЛОКО» считает, что к достоинствам концепции
закона относится, в первую очередь, то, что впервые законодательно
определен достаточно полный, исчерпывающий перечень полномочий
субъектов Российской Федерации. Стало, наконец, ясно, за что они
должны отвечать. Отсутствие ясности в этом вопросе приводило к
двум основным последствиям: первое – это безответственность, возможность
не исполнять полномочия в надежде на то, что их исполнит либо
федеральный центр, либо органы местного самоуправления; а второе
– это произвольное вмешательство субъектов в полномочия местных
властей. Теперь, возможно, удастся избежать этих недостатков.
Кроме того, к достоинствам закона следует отнести и конкретизацию
ряда процедур, которые до этого момента не были урегулированы.
В частности это касается процедуры участия субъектов Федерации
в законодательном процессе. Фракция отмечает как положительный
факт законодательное закрепление определенных гарантий прав субъектов
РФ на участие в федеральном законодательном процессе.
Фракция «ЯБЛОКО» отмечает и ряд недостатков закона.
Фракция не согласна с тем, что к полномочиям субъектов РФ отнесено
финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на
получение общедоступного и бесплатного общего образования путем
предоставления субвенций местным бюджетам. Это значит, что федеральный
центр с себя обязательства по этим гарантиям снимает.
Фракция выступала также против того, что федеральный центр перекладывает
на регионы обязанность по предоставлению субвенций местным бюджетам
для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных
услуг. Эта норма, безусловно, связана с реформой ЖКХ, которую
активно критикует «ЯБЛОКО». Одновременно с этим фракция не согласна
с тем, что из обязанностей регионов исключено предоставление дотаций
жилищно-коммунальному хозяйству, поскольку переход на адресные
субсидии – процесс достаточно длительный.
Другим существенным недостатком закона является предоставление
субъектам РФ полномочий по наделению городских поселений статусом
городского округа. Фракция считает, что такое изменение статуса
муниципального образования возможно только с согласия населения,
полученного на местном референдуме. В противном случае субъекты
РФ получат возможность насильственно включать малые города, которые
сегодня являются муниципальными образованиями, в состав районов
с соответствующими процедурами изъятия собственности, школ, больниц
и так далее. Фактически произойдет лишение прав населения на местное
самоуправление в том виде, в котором эти права гарантированы действующим
законом.
То же касается и полномочий субъектов по определению границ
муниципальных образований. Фракция считает, что в соответствии
с Конституцией изменение границ муниципальных образований должно
проходить только с учетом мнения населения, выраженного на местном
референдуме.
Фракция «ЯБЛОКО» поддержала концепцию законопроекта в 1-м
чтении. Однако считала необходимым существенно доработать
проект ко 2-му чтению. Депутаты фракции внесли 104 поправки
к проекту закона, направленные на устранение вышеперечисленных
и многих других недостатков. Однако принято из них было лишь 18.
По самым принципиальным вопросам поправки фракции «ЯБЛОКО» были
отклонены. В связи с этим фракция не поддержала законопроекта
во 2-м и 3-м чтениях.
Итоги голосования фракций в 3 чтении
|
|
Яблоко
|
ОВР
|
СПС
|
КПРФ
|
Единство
|
ЛДПР
|
Рег. Рос.
|
Нар. деп.
|
Агр. груп.
|
|
"за"
|
0
|
100
|
38
|
0
|
92
|
100
|
77
|
100
|
0
|
|
"против"
|
0
|
0
|
12
|
61
|
5
|
0
|
19
|
0
|
88
|
|
"воздер."
|
0
|
0
|
3
|
1
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
"не гол."
|
100
|
0
|
47
|
38
|
3
|
0
|
4
|
0
|
12
|
