С реализацией административной реформы тесно связана и
другая важнейшая задача, непосредственно касающаяся деятельности
государственного аппарата, а именно: реформирование управления
и области деятельности так называемых естественных монополий
– государственных структур, осуществляющих хозяйственную
деятельность в областях, где частно-рыночная организация
такой деятельности либо невозможна, либо ведет к запредельно
высоким издержкам производства.
Это, можно сказать безо всякого преувеличения, одно из
важнейших направлений необходимых стране преобразований
институтов. В принципе с необходимостью реформирования основных
субъектов естественных монополий – Газпрома, РАО «ЕЭС»,
Министерства путей сообщения – согласны все. Не секрет,
что эти гигантские организации, контролирующие значительную
часть природного и экономического потенциала страны и огромные
активы, унаследованные ими с советского периода, отличаются
крайне малой прозрачностью, низкой эффективностью и высокими
ценами на производимые ими продукты и услуги.
Действительно, финансы этих гигантских компаний (на самом
деле это своего рода гиперкомпании-холдинги, в принципе
неспособные реально контролировать хозяйственную деятельность
своих низовых подразделений и дочерних структур) остаются
крайне непрозрачными не только для внешних наблюдателей,
но и для совладельцев-акционеров. Это касается как издержек,
так и финансовых потоков, анализ которых затруднен сложной
и во многом запутанной системой внутреннего учета, перекрестным
субсидированием, большим количеством дочерних и аффилиированных
структур, непрофильных активов и т.д. Многое остается неясным
и в части мотивов принимаемых инвестиционных решений. Например,
при огромных трудностях в привлечении инвестиционных ресурсов
в электроэнергетику в рамках РАО «ЕЭС» миллиарды рублей
закачиваются в проекты, сроки окупаемости которых уходят
за пределы 2030 г.
В то же самое время мы наблюдаем постоянное давление со
стороны этих монополий, направленное на регулярное и значительное
повышение цен и тарифов на их продукцию. Это вызывает ползучий,
а в отдельные периоды – и скачкообразный рост агрегатных
ценовых индексов, причем в последние годы вклад этого фактора
в общую инфляцию не уступает по значимости факторам монетарного
характера.
Учитывая, что естественные монополии с их инвестиционными
программами так или иначе контролируют финансовые потоки,
сопоставимые с достаточно крупными статьями федерального
бюджета, вопрос о законности и эффективности использования
этих средств имеет далеко не второстепенное значение для
экономической политики государства и для экономики в целом.
Основное направление реформирования этих суперкомпаний-монополий
в принципе определено – это вычленение из их состава той
части, которая, собственно, и заключает в себе элемент естественной
монополии (это главным образом транспортные артерии), и
создание конкурентной среды во всех остальных областях,
которые сейчас объединены одной организационной крышей с,
собственно, монопольной сферой.
Однако несмотря на кажущуюся очевидной всем необходимость
радикальных мер в этой области, реформы застопорились на
стадии обсуждения, и в течение ближайших года-полутора реальных
изменений (по крайней мере, в лучшую сторону) ожидать мы
не можем. Кроме того, вызывает большую тревогу тот факт,
что, несмотря на многолетнее обсуждение планов реформирования
естественных монополий, их содержание по-прежнему остается
неясным в силу туманности формулировок по многим ключевым
вопросам, формулировок, оставляющих нынешнему руководству
этих компаний неоправданно большую свободу решений и действий.
Почему это происходит? Причин тому несколько. Во-первых,
в силу какой-то совершенно абсурдной логики разработку проектов
преобразований естественных монополий фактически поручили
руководству самих этих монополий. Реформу газового хозяйства,
то есть самого себя, разрабатывает «Газпром», железных дорог
– Министерство путей сообщения, электроэнергетики – руководство
РАО «ЕЭС». Дело даже не в личностях (хотя и к личностям
и у общества, и даже у президентской администрации накопилось
много вопросов) – есть объективный конфликт интересов, который
недопустим на государственной службе. Если правила и условия
реорганизации государственной компании, распродажи ее активов
и т.п. устанавливают ее наемные управляющие, даже при самом
жестком контроле со стороны правительства государственные
интересы окажутся в числе наименее учитываемых при определении
этих условий, а при отсутствии такого контроля наносимый
ущерб может принять просто колоссальные размеры.
Во-вторых, позиция самой государственной власти, которая
и должна проводить соответствующие преобразования, что называется,
неоднозначна. С одной стороны, в долгосрочном плане она,
конечно, заинтересована в повышении эффективности и отдачи
от соответствующих сфер, но в краткосрочном плане всегда
есть неотложные нужды, удовлетворение которых легко можно
профинансировать из непрозрачных бюджетов этих монополий.
Да и укоренившаяся в государственном аппарате система «кормлений»,
которая стала одним из кирпичей фундамента современного
российского капитализма, требует для своего существования
большого количества именно таких мест, как наши нынешние
«естественные монополии». С этой точки зрения, власть в
данном вопросе оказывается в совершенно двусмысленном, двойственном
положении: с одной стороны, она и хотела бы навести в этой
сфере порядок, но с другой, рискует остаться без столь необходимых
ей возможностей платить «нужным» людям реальные, а не символические
зарплаты; финансировать свои предвыборные кампании. Поэтому
вполне естественно, что начало реформы перманентно откладывается
«до лучших времен» даже при понимании того, что реформирование
монополий в известном смысле является условием наступления
этих самых «лучших времен».
Наконец, в-третьих, есть, конечно, и объективные препятствия.
Как и в случае с административной реформой и реформой ЖКХ,
о которой мы скажем ниже, прежде чем получить отдачу от
этой реформы, в нее надо вложить немало ресурсов и пойти
при этом на крупные политические риски. Тем более что в
случае с естественными монополиями социальные издержки даже
удачно проведенной реформы могут быть очень велики, а о
социальной цене неудачи страшно даже подумать.
Если же сформулировать нашу позицию по этому вопросу,
то можно сказать следующее:
1. Реформа естественных монополий – не самоцель. Реформы
вообще не могут быть самоцелью: они – лишь средство для
достижения каких-то других целей, решения тех или иных задач.
Поэтому прежде чем «грузить» общество кучей цифр и схем,
надо четко сказать, для чего мы это делаем, как и что мы
в результате этого получим. Пока что предъявляемые нам проекты
отделываются на этот счет абстрактными фразами типа «повысить
эффективность», «поднять уровень управления», «повысить
инвестиционную привлекательность». При этом вопрос о том,
кто и что в результате этого получит, а также кто и с кого
будет спрашивать, если реформа сведется к повышению цен
и приватизации активов, старательно затушевывается.
2. Одна из главных претензий к нынешним естественным монополиям
– их финансовая непрозрачность. При этом предполагается,
что именно эти непрозрачные структуры в процессе реформирования
будут дробиться, приватизироваться, продаваться или служить
материальной базой для вновь создаваемых структур. Более
того, всем этим будут заниматься их нынешние топ-менеджеры,
кстати говоря, и сами столь же финансово непрозрачные, как
и управляемые ими структуры. Что из этого получится – несложно
догадаться. Поэтому, с нашей точки зрения, начинать надо
именно с финансового оздоровления нынешних структур, наведения
порядка в их финансовой отчетности, отсечения структур,
занятых в непрофильной деятельности и т.д. И лишь затем
в финансово прозрачной обстановке можно и нужно было бы
заняться реструктуризацией РАО «ЕЭС», «Газпрома», «Связьинвеста»
и т.д. Другими словами, составление и предание гласности
полной картины контролируемых нынешними монопольными гигантами
должно быть условием их разукрупнения и частичной приватизации.
3. Разделение сектора, в рамках которого будет сохраняться
государственная монополия, и секторов, в которых будет поощряться
частная конкуренция, должно быть проведено на начальном
этапе реформ уполномоченным специальным правительственным
органом при жестком парламентском контроле. Приватизация
активов в этих секторах также должна проводиться на конкурсной
основе независимой государственной структурой на базе специальных
законов, принимаемых парламентом.
4. Выделение из нынешних суперкомпаний-монополий частей
и структур, способных действовать в условиях конкурентного
рынка (добыча газа, производство электроэнергии и т.д.),
должно обязательно сопровождаться изменением правил игры,
прежде всего правил вхождения на соответствующие рынки,
с тем чтобы исключить возможность замены государственной
монополии монополией частной.
5. Все структуры, содержащие признаки естественной монополии,
должны управляться назначаемыми государством менеджерами,
несущими персональную уголовную ответственность за злоупотребление
своим положением. Любая хозяйственная деятельность с использованием
основных средств таких структур должна осуществляться только
с разрешения и под контролем надзорных органов.
6. Минимальные гарантии для потребителей в части обеспечения
их жизненно важными услугами и гарантии оплаты этого минимума
производящим компаниям должны быть предоставлены федеральным
правительством на основе специального закона, который должен
быть принят Федеральным Собранием.
Вышеприведенные условия являются минимальными, но обязательными
условиями, без выполнения которых реструктуризация и реформирование
нынешних «естественных монополий» со стопроцентной вероятностью
выльется в распихивание «по своим» лучших кусков и циничное
ограбление потребителей и сторонних акционеров, которые
потом с легкостью спишут на «рынок».
