В ноябре 2001 года недавно избранный президент России Владимир Путин открывал в Большом Кремлевском дворце Гражданский форум общественных организаций, на который съехалось 5 тыс. делегатов из всех регионов России. Среди них были и те, от кого сегодня, 12 лет спустя, требуют признать свои организации «иностранными агентами». «Московские новости» проследили историю взаимоотношений государства и гражданского общества в «эпоху стабильности».
«Мы попробуем это сделать»
На первом пленарном заседании ноябрьского форума 2001 года, который был организован администрацией президента, выступал Владимир Путин. «Хочу сразу отметить, что содействие, оказанное государством в организации этого мероприятия, было продиктовано не чем иным, как осознанием необходимости диалога и партнерства между властью и гражданским обществом», — в первые минуты произносит глава государства. «Считаю абсолютно непродуктивным, а в принципе невозможным и даже опасным попытаться создать гражданское общество "сверху". Его вообще невозможно по указке создать. И хочу еще раз подчеркнуть, у нас это прекрасно все понимают: оно должно стать самостоятельным, иметь свою собственную корневую базу, питаться духом свободы».
Тогда в Большом Кремлевском дворце Путин говорил собравшимся, что перед властью может стоять задача сформировать максимально благоприятный институт для развития гражданского общества. Он говорил, что государство готово пойти на необходимые организационные и законодательные меры и обеспечить эффективную обратную связь общества с госаппаратом. «Во всяком случае, мы попробуем это сделать», — добавил президент. Главной мыслью Гражданского форума 2001 года стало то, что дан старт продолжительному и продуктивному диалогу государства и общества.
Накануне форума разгорелись споры среди правозащитников и бывших советских диссидентов — принимать участие в нем или нет. Некоторые опасались, что собрание всех общественников России — это попытка власти взять под контроль независимые организации, создать суррогат диалога власти и общества. Еще до начала работы форума Елена Боннэр в интервью «Независимой газете» отметила: «Гражданское общество изначально не может быть сформировано властью. И если власть берется за это дело — значит, она хочет не допустить реального формирования гражданского общества в стране». Несмотря на это, подавляющее большинство организаций все же присутствовали на форуме.
«Мы пошли на форум, в общем, без большой веры, но с некоторой готовностью. Очень большие шли тогда дебаты по этому поводу», — вспоминает Светлана Ганнушкина, председатель комитета «Гражданское содействие». Отдельные споры велись по поводу того, вставать или нет делегатам под звуки «старого нового» гимна России на мелодию Александрова, которым должен был открываться форум. Многие участники заранее заявили, что подниматься со своих мест под «советский» гимн не будут. В результате церемония открытия обошлась без гимна.
«Каждый чиновник понимал форум по-своему»
Сам форум и вступительная речь президента были посланием не только общественникам, но и бюрократии. Форум стал первой серьезной попыткой властей и гражданских сообществ создать взаимовыгодные площадки для диалога и взаимодействия, уверена Элла Памфилова, которая в 2001 году была одним из его соорганизаторов. «У меня тогда сложилось впечатление, что Путину этот начавшийся процесс "со многими неизвестными" был не менее интересен, чем нам», — говорит она.
Спустя год после встречи британский фонд CAF провел мониторинг ее результатов. Подавляющее большинство опрошенных НКО — как московских, так и региональных — заявили, что взаимодействие с властью существует, более того, оно улучшилось. Да, проблемы остаются: конъюнктурный подход власти к НКО, проблемы в установлении постоянных контактов, договоренности не соответствуют достигнутым результатам, да и сами организации не всегда готовы к продуктивному общению. Общий уровень взаимодействия все еще неудовлетворительный, констатировали общественники, но вектор был обозначен: форум оказал позитивное влияние на отношения власти и неправительственных организаций, особенно на региональном уровне.
«Когда-то Сурков, который нас собирал перед Гражданским форумом, сказал очень правильную вещь: у нас управление идет сигналами, основная черта каждого чиновника — это поймать сигнал. Сигнал сначала был дан в 2001 году. Но каждый чиновник понимал ту встречу с НКО по-своему, — рассказывает Светлана Ганнушкина. — Результатом форума стало создание нескольких переговорных площадок. Например, по Чечне. Но нам пришлось с этой площадки демонстративно уйти, потому что со стороны военной прокуратуры была чистая имитация, категорически ничего не выполнялось. Например, указ о том, как должны были проходить зачистки. С другой стороны, в области миграции были сделаны шаги в противоположном направлении: появились советы при миграционных службах на местах». Первые расхождения
В 2002 году указом президента Эллу Памфилову назначили председателем комиссии по правам человека, которая в 2004 году была переименована в Совет по правам человека. В комиссию вошли в том числе Светлана Ганнушкина и руководитель Московской Хельсинкской группы Людмила Алексеева.
«С моей точки зрения, этот период был одним из самых динамичных, мирных и плодотворных в отношениях между властью и НКО-сообществом. Несмотря на множество взаимных претензий, споров и недопониманий, удавалось находить взаимоприемлемые решения по самым горячим проблемам. В рамках комиссии по правам человека по инициативе Путина и с его участием прошла беспрецедентная четырехчасовая “схватка” между правозащитниками и руководителями всех силовых ведомств, включая ФСБ. По ее итогам были созданы совместные рабочие группы по Кавказу, приняты наши предложения по проблемам миграции, началась реформа уголовно-процессуальной системы», — вспоминает Элла Памфилова. С приходом Памфиловой, уверена Светлана Ганнушкина, комиссия занялась настоящей, а не декоративной работой: «Первая встреча с Путиным для меня принесла явные плоды. Например, была организована рабочая группа по внесению поправок в совершенно дикий закон о гражданстве. Мы предотвратили авральный разгром лагерей беженцев в Ингушетии».
Разочарование по поводу взаимоотношений совета и президента, рассказывает Людмила Алексеева, наступило, когда принимался закон об альтернативной службе. «Минтруда во всем поддерживало правозащитников, и Министерство обороны находилось в меньшинстве. Мы добились прекрасного закона. И Сурков нам тогда передал, что документ уже лежит на столе у президента, и Путин его подпишет, будьте спокойны. Мы ликовали. Но после этого к президенту зашел министр обороны Сергей Иванов, Путин отложил наш закон и подписал тот, который мы все на рабочей группе отвергли», — рассказывает глава МХГ.
Министерство гражданского общества
Форум был для президента попыткой встроить хаотичное, разношерстное гражданское общество в нарождающуюся вертикаль, сделать его понятной структурой. В тот период Путин начал пересматривать системы всех общественных связей. «Он по очереди начал разбираться с олигархами, руководителями регионов, СМИ, партиями. И в этот контекст вписывалось гражданское общество. Но архитекторы нашей политической системы ошиблись, думая, что можно построить правозащитников. Это люди не из той серии, многие имели диссидентский советский опыт, они готовы вести диалог с властью, но не готовы подстраиваться под нее», — считает доктор политических наук, член федерального совета партии «Яблоко» Галина Михалева.
«Нам все время говорили: «Мы не можем общаться со всеми, вы превратитесь, пожалуйста, в министерство гражданского общества. Власть совершенно была не в состоянии понять простую вещь, что гражданское общество тем и отличается от структуры власти, что в нем нет главных и не может быть главного правозащитного органа», — говорит Ганнушкина.
Идея Гражданского форума провалилась.
В 2003 году в Нижнем Новгороде прошел второй гражданский форум «Бизнес. Общество. Власть». Участников было заметно меньше — около 2 тыс. На форуме ждали президента, но глава государства ограничился приветственной телеграммой. «Это довольно неудачная история. Форум проводили в контексте предстоящих выборов. На нем планировали подписать трехстороннее соглашение между бизнесом, некоммерческими организациями и властью. В последний день работы форума все узнают, что Ходорковского арестовали. И на этом все закончилось», — вспоминает Галина Михалева, участвовавшая в нижегородской конференции.
Через пару лет государству все же получилось построить «министерство НКО». В соответствии с федеральным законом от 4 апреля 2005 года в России была сформирована Общественная палата. «Общественная палата была придумана Владиславом Сурковым как антипод нашему неуправляемому Совету по правам человека», — считает Элла Памфилова.
«Назрело решение навести порядок»
До 2006 года власть не обращала столь пристального внимания на НКО. Государству необходимо было решать более важные проблемы, связанные с терактами, Бесланом, ЮКОСом, строительством вертикали. К 2005 году правозащитные организации все больше политизировались и активно критиковали власть. Параллельно с этим в стране начали оформляться протестные движения против монетизации льгот, увеличения цен на бензин, реформ ЖКХ, а в Сербии, Грузии, на Украине и в Киргизии произошли "цветные революции".
Весной 2006 года в силу вступили поправки к закону «О некоммерческих организациях», которые существенно осложнили жизнь общественников. Поправки расширяли полномочия государства и позволяли вмешиваться в деятельность НКО, ужесточив порядок регистрации НКО, контроль их финансово-хозяйственной деятельности и расширив основания для закрытия некоммерческих организаций. Изменения привели к тому, что многие негосударственные организации частично свернули работу, а ведущие международные организации закрыли свои отделения. Причиной этого стал крайне затруднительный и бюрократизированный процесс обязательной перерегистрации иностранных НКО осенью 2006 года.
«С 2001 года многое изменилось. Тогда же, во времена Гражданского форума, выяснилось, что в России сотни тысяч НКО, и это было открытием. Называлась цифра 300 тыс., но никто точно не знал, сколько их. Тогда же стало ясно, что часть НКО — пустышки, часть занимается отмыванием денег, часть из них числится формально. И тогда же у государства назрело решение навести в этом хаосе порядок, потому что никто за НКО не присматривал, не было прозрачности, — объясняет глава фонда “Общественное мнение” Александр Ослон, принимавший участие в работе первого форума. — В 2001 году никому и в голову не могло прийти, что будут ПРО, "оранжевые революции", радикальный ислам, война в Ираке, война в Ливии и так далее. Восприятие ситуации и контекст очень сильно изменились. Разве кто-нибудь тогда говорил, что выборы сфальсифицированы до того, как они произошли? А это стало нормой не только в России, но и во всем мире. Спрашивается, кто этим занимается? Чаще всего группы людей, которые организованы в виде НКО. Вот одна из причин, почему ситуация поменялась».
Роман с камнем
В январе 2006 года ФСБ заявила, что более десятка ведущих российских НКО финансировалось британскими разведчиками, действовавшими под дипломатическим прикрытием. Тогда же на канале РТР показали фильм «Шпионы» Аркадия Мамонтова об операции российской контрразведки. В телепередаче рассказывалось, как шпионы из британского посольства использовали специальное передающее устройство, замаскированное под обычный камень, лежащий в одном из московских скверов. Один из фигурантов шпионского скандала, говорилось в фильме, связан с некоторыми российскими неправительственными организациями.
Несколько недель подряд скандал со «шпионским камнем» обсуждался в прессе и в выступлениях высоких должностных лиц, закрепляя в общественном сознании связь между НКО и иностранными шпионами. Наибольший репутационный урон понесла Московская Хельсинкская группа. Ее руководитель Людмила Алексеева вчинила иск телеканалу. Она признала, что МХГ действительно получала гранты от посольства Великобритании. Но деньги, по словам Алексеевой, были перечислены за два года до скандала и в соответствии с российским законодательством. «Люди хохотали над этим. Даже во властных структурах. Ко мне приходили люди, которые раньше и дела со мной не имели, и говорили: "Глупость и позор, ну какой вы английский шпион", — комментирует Алексеева. — По-видимому, хотели убить наповал правозащитное движение. Думали, если меня опорочить, то все правозащитное движение теряет свое обаяние».
В итоге суд решил, что информация о связи МХГ с британским посольством не является компрометирующей. Тогда российские власти не стали предъявлять обвинения подозреваемым в шпионаже британцам, так как они обладали дипломатической неприкосновенностью. Никаких расследований в НКО также не проводилось.
Спустя шесть лет экс-советник бывшего британского премьера Тони Блэра Джонатан Пауэлл признал, что «камень» действительно использовался в шпионских целях.
«Это последовательная политика, которая ведется с тех пор»
Очередная волна давления на НКО началась после парламентских и президентских выборов в 2011–2012 годах, сопровождаемых массовыми протестами. В стенах Госдумы родился законопроект с новыми поправками к закону «Об НКО», который требовал от общественных организаций регистрироваться в реестре «иностранных агентов», если они занимаются политической деятельностью и получают финансирование из-за рубежа, будь то гранты международных правительственных организаций, таких как ООН или Совет Европы, или пожертвования от неправительственных иностранных фондов или частных лиц. Правозащитники заявили, что закон не выдерживает никакой критики, понятие политической деятельности в нем определено расплывчато и под действие документа подпадает каждая организация.
Многие заявили, что добровольно не будут надевать на себя «желтые звезды».
Несмотря на критику и недовольство самих НКО, поправки были приняты и вступили в силу. Весной 2013 года прокуратура начала массовые проверки НКО во всех регионах России, попутно проверяя соблюдение санитарно-эпидемиологического законодательства и пожарную безопасность. В начале апреля президент Владимир Путин в интервью немецкому телеканалу ARD заявил, что на территории России продолжают действовать 654 неправительственные организации, финансируемые из-за рубежа. Только за четыре месяца после принятия закона на счета этих организаций поступило 28,3 млрд рублей, в том числе 855 млн рублей — через дипломатические представительства. В ответ представители 58 некоммерческих организаций в открытом письме попросили огласить список этих организаций. Письмо осталось без ответа.
«У экспертного сообщества были вопросы к закону об НКО. Но к рекомендациям не прислушались, приняли в таком виде. А наши правоохранители стараются его исполнять. И мы прекрасно знаем, как у нас исполняются законы и гражданами, и структурами власти. Под проверки попали не только оппозиционные организации. Например, проверяли "Мир без нацизма", который возглавляет бывший сенатор Борис Шпигель. Ни на сайте Генпрокуратуры, ни на сайте Минюста не был вывешен план проверок и их обоснование. Были случаи, когда местные прокуратуры даже не могли мотивировать проверки», — говорит Александр Брод, член президентского Совета по правам человека. СПЧ приглашал представителей Генпрокуратуры для обсуждения сложившейся ситуации, но за час до встречи из ведомства поступил факс, что на встречу с советом никто не придет, рассказывает Брод.
К маю по результатам проверок прокуратуры более 40 организаций оказались «иностранными агентами». Помимо правозащитных движений среди таких НКО были выявлены исследовательские и научные центры, экологические организации и даже общества охотников и рыболовов. В большинстве случаев поводом для признания их «иностранным агентом» послужили пункты уставов организаций, которые закрепляют среди целей НКО попытку повлиять на решения, принимаемые госорганами, или возможность членов НКО участвовать в митингах.
Вопросов к действиям прокуратуры очень много, говорит Брод. Но это не означает, что НКО должны быть в каком-то привилегированном положении по сравнению с бизнесом или другими организациями. «Проверки должны быть. Но они должны быть плановыми, мотивированными и не должны парализовать работу НКО. Любая власть не любит критику и общественной активности, но она должна понимать, что без этого общество и государство обречены на деградацию. Факты давления на НКО есть, но данный закон соответствует законодательству США и ряда европейских стран. Любое государство будет воспринимать организацию с иностранным финансированием непросто», — считает член СПЧ.
«Это последовательная политика, которая ведется с тех пор. Но если раньше власть действовала тихонько, осторожно, шаг за шагом, то сейчас, после массовых демонстраций, после принятия в США закона Магнитского, после увеличения президентского срока, терять вроде как нечего и можно действовать без оглядки», — считает Людмила Алексеева.
Пока ни одна из некоммерческих организаций не вошла добровольно в реестр «иностранных агентов».
